한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

국회의 재정헌법 개정논의에서 한국은 일본과 같이 예산비법률주의로 분류된다. 독일, 프랑스, 미국 등 정치 선진국들은 예산법률주의로 분류된다. 예산법률주의가 표방하는 장점을 재정민주주의적 관점에서 비교 검토하고, 과연 한국에서 예산법률주의 논쟁의 실익이 있는지 검토하여 현행 예산제도의 개선점을 도출하고자 한다. 예산법률로의 헌법개정이 반드시 필요한지, 헌법개정을 하지 않고도 현행 제도 내에서 법률의 개정만으로도 재정민주주의에 합치되는 결론을 도출할 수 있는지 검토하고자 한다. 

또한 국회에서 주장되어 온 예산법률주의의 모델은 미국식 모델로서, 재정에 관한 중요 규범은 헌법에 규정하여야 하는 재정입헌주의적 모델이 아니고 법률로 제정하는 재정법률주의 모델이다. 미국은 법률안 제출권이 국회에만 독점되는 구조로 인하여 예산법률안의 제출권을 국회만 가지는 구조이기에 예산편성권이 국회에 있다고 하는 주장들이 나오고 있다. 이러한 주장이 타당한지도 검토하고자 한다.

 

Ⅱ. 주요 내용

예산법률의 본질적 내용은 국민을 위한 수입 중 우선적 순위를 정하여 총액을 배분하는 일종의 배분적 정의의 실현이라고 할 수 있다. 

따라서 국민을 위한, 즉 국민이 필요로 하는 수요를 충족하는 것이 가장 본질적 내용이라고 할 수 있다. 특히 법률의 본질적 의미는 “국민의 대표의 구속력 있는 동의”인 문서로 표출된 기준이기에 이는 현재의 한국의 헌법을 포함하여 민주주의가 확립된 나라에서는 이러한 예산법률주의의 본질적 의미는 이미 실현되어 있다고 보아야 할 것이다. 이는 예산법률주의라고 하면 따라오는 재정민주주의와 재정의회주의적 입장과도 일맥상통하는 의미일 것이다. 

 다만 국민을 위한, 즉 국민이 필요로 하는 수요를 충족하는 것이 가장 본질적 내용을 실현하기 위하여 국민에게 좀 더 쉽게 이해할 수 있는 문구의 추가와 부수적인 조건이나 기한 등의 의회의 부수적인 의견의 추가는 본질적인 내용이 아니고 예산법률주의를 실현하기 위한 수단이기에 비본질적인 논쟁 위주의 논의는 이제는 지양할 때가 왔다고 본다.

결론적으로 한국도 이러한 예산법률주의의 취지인 국민의 민주적 정당성을 가지는 대표인 국회의 예산에 대한 구속력 있는 동의라는 취지는 이미 도입되어 있고 다만 각 나라의 정치적 상황에 따른 국가기관에 대한 국민의 신뢰에 기초한 국회의 행정부에 대한 통제의 정도가 좀 더 강하냐 약하느냐의 문제로 귀결되는데 이는 재정민주주의상 당연한 결과이기에 특정 나라인 미국의 재량지출만을 의결하여 주는 예산법률만이 정당한 헌법개정의 기준이 되어서는 아니된다. 

 한국의 경우 예산은 일반법률처럼 문자로 표시된 예산총칙이 있으나 그 이하의 예산은 문자가 아닌 숫자 위주의 서술과 조건과 기한을 추가할 수 있는 부대의견이 예산으로 편입되지 아니한다는 측면에서 미국 독일 프랑스 등의 선진국의 예산법률과는 다른 특징이 있고 법률이 공포로 효력을 발생하는데 반해 공포가 예산의 효력요건이 아니라고 할 수 있다. 

결국 한국의 예산은 일반법률의 특징도 일부 있고, 다만 재정민주주의 선진국과 다른 숫자 위주의 기술은 국민들이 이해하기는 어렵기에 이러한 숫자를 좀 더 국민들이 이해하기 쉽게 문자로 설명하는 노력을 하는 것이 필요하다고 할 것이다. 이는 헌법개정을 하지 않고도 개선가능한 문서화를 통해 국민의 알권리를 보장하고 재정민주주의를 좀 더 향상시킬 수 있다고 보인다. 

다만 재정선진국의 예산법률로의 실익 중의 중요한 논거는 국민의 알권리일 것이다. 

좀 더 문자로 설명하여 국민이 잘 이해할 수 있도록 알권리를 실현하고 지출의 조건, 기한, 방법 등을 구체화하여 예산의 집행기준을 마련하여 행정부 통제를 위한 규범력 제고할 수 있다고 보인다. 이는 예산의 형식 개선만으로는 재정민주주의가 실현되는 것이 아니며, 예산심의의결에 더 많은 시간과 노력을 의회가 투입하여야만 재정민주주의가 실현되는 것이라는 점이다.

법이란 그 나라의 상황에 따라 다 다를 수밖에 없고 이를 나타내는 가장 오래된 법 관련 격언 중 “로마에 가면 로마법을 따르라”라는 격언이 있듯이 각 나라는 속지주의적 관점에서 공통된 원리도 있지만 그 나라만의 구체적 상황에 따른 차이점을 가지고 있다.

그런데 한국에서는 이러한 차이점을 고려하지 아니하고 대통령제의 원형인 미국의 제도가 가장 모범적이라고 하나 전세계의 대부분의 대통령제 국가는 미국식 제도를 따르고 있지 아니하다. 그리고 한국의 예산도 법률이란 용어를 헌법에 독일이나 프랑스, 미국처럼 사용하지 아니하지만 독일과 프랑스와 같은 예산편성과 국회 의결절차를 가지고 있고 실제 약간의 차이를 제외하고는 독일과 프랑스의 예산법률과 비슷한 형태이며 법률의 중요한 구성형태인 예산총칙이라는 규정도 가지고 있기도 하다. 이제는 추상적이고 형식적인 예산법률주의 논쟁에서 벗어나 예산법률주의가 지향하는 재정민주주의적 관점에서 진정으로 국민에게 도움이 되는 예산제도의 정립에 기여하는 헌법개정이 되는데 크게 기여를 할 것이다.

 

Ⅲ. 기대효과

본 연구를 통해 국회의장 산하 개헌자문위원회가 2008년부터 2023년까지 지속적으로 제기해 온 예산법률주의 도입 주장을 종합적으로 검토한 결과, 그 이론적 토대와 실질적 효과 측면에서 근본적인 재검토가 필요하다는 결론에 도달한다. 현재 진행되고 있는 예산법률주의 논의는 재정민주주의 강화라는 본래의 목적에서 벗어나 형식적 측면에 과도하게 집중함으로써, 정작 중요한 실질적 개선 방안을 간과하고 있는 것으로 평가된다. 특히 미국식 예산법률주의 모델을 한국 현실에 무비판적으로 적용하려는 시도는 한국의 정치·경제적 특수성을 충분히 고려하지 못한 채 이루어지고 있어, 오히려 재정 거버넌스의 불안정성을 초래할 위험이 크다고 판단된다.

결국 한국 재정헌법 개정 논의의 핵심은 예산의 형식을 법률로 바꾸는 것이 아니라, 예산 운영의 실질적 내용을 어떻게 개선할 것인가에 있어야 한다. 예산의 본질적 내용은 국민을 위한 수입 중 우선순위를 정하여 총액을 배분하는 배분적 정의의 실현이며, 국민이 필요로 하는 수요를 정확히 파악하고 이를 효과적으로 충족하는 것이 가장 중요하다. 조세법률주의가 "대표 없이는 과세 없다"는 명예혁명의 명분을 구현하듯이, 예산법률주의의 본질적 의미는 "국민의 대표에 의한 구속력 있는 동의 없이는 지출 없다"라는 통제 메커니즘을 통해 구현되는 것이다. 

이러한 관점에서 볼 때, 한국은 이미 국회의 구속력 있는 의결을 통해 예산을 통제한다는 재정민주주의의 핵심을 구현하고 있으므로, 예산법률주의의 본질적 취지는 상당 부분 달성되었다고 평가할 수 있다. 

따라서 향후 재정헌법 논의는 예산법률주의 도입 여부라는 형식 논쟁에서 벗어나, 국민의 알권리 보장, 예산의 투명성 제고, 국회의 예산심의 역량 강화, 의회와 행정부 간의 균형 잡힌 권한 배분, 재정건전성 확보 등 실질적인 재정민주주의 강화 방안을 중심으로 전개되어야 한다.

 결국 예산제도의 진정한 개선은 특정한 형식의 도입이 아니라, 국민의 수요를 정확히 파악하고 이를 투명하고 책임감 있게 실현하는 과정과 제도의 지속적 발전을 통해서만 가능하다는 것으로 결론을 내리며, 향후 재정헌법의 지속적인 논의가 현재의 연구를 바탕으로 계속되길 바란다.

요 약 문 1

Abstract 5

제1장

서 론 / 15

제1절 연구의 필요성 17

제2절 국회의장 산하 4차례의 개헌자문위원회안(2008년, 2014년, 2017년, 2023년) 검토 17

제3절 한국의 재정헌법상의 예산제도의 연구와 개선책 검토 18

제4절 연구 추진방법 및 기대효과 20

1. 문헌을 통한 연구방법 20

2. 관계 법령 조사‧분석 및 비교법적 분석 20

3. 전문가 의견 수렴 20

4. 기대효과 20

제2장

예산법률주의 국가의 비교법적 검토 / 21

제1절 독일의 예산법률주의 논쟁 23

1. 독일 기본법에서의 예산 관련 규정 23

2. 독일 예산법률주의의 발전과정 26

3. 독일기본법상 예산법률주의 33

4. 예산과정에서의 정부와 의회의 권한과 견제 51

제2절 메이지 유신시절의 천황주권하에서의 예산법률주의 논쟁 75

1. 메이지유신 시절 헌법상의 예산법률주의 75

2. 메이지 헌법의 성립과 재정제도 79

3. 메이지 시대의 예산 문제의 논점 87

4. 전후 일본의 재정제도 93

5. 소결 96

제3절 미국의 지출승인법(appropiation act)의 예산법률주의 97

1. 개관 97

2. 세입입법 및 수권입법 99

3. 의회에서의 수권입법 106

4. 수권과 지출승인(세출승인)의 관계 108

5. 소결 124

제4절 프랑스의 재정헌법상의 예산법률제도의 연구 127

1. 서론 127

2. 프랑스 국가재정의 역사 129

3. 재정에 관한 규범적 근거 검토 134

4. 예산법률안 149

5. 시사점 160

제5절 기타 OECD국가의 검토 164

제6절 비교법적 검토를 통한 시사점 164

제3장

최종 정책적 제언 / 169

제1절 예산법률주의의 논쟁의 재검토 171

1. 예산법률주의의 논쟁의 문제의 소재 171

2. 예산법률주의 논쟁의 실익 검토 178

3. 예산법률의 내용 187

4. 소결 188

제2절 예산편성권의 이전 검토 192

1. 문제의 소재 192

2. 권력분립적 측면에서의 예산편성권의 검토 193

3. 예산법률주의 하에서의 예산편성권의 비교법적 검토 196

4. 국회개헌특위의 논의 검토 197

5. 행정부의 예산편성·제출권의 타당성 검토 198

6. 소결 201

제4장

결 론 / 203

참고문헌 209