한국법제연구원 KLRI

국 문 요 약 지방자치제도는 주민의 참여(주민자치)를 본질적인 개념요소로 하고, 따라서 그 성패는 주민참여의 양과 질에 의해서 좌우된다고 할 수 있다.

주민참여의 방식에는 간접적 주민참여제도와 직접적 주민참여제도가 있으나 일반적으로 주민참여란 직접민주주의의 이념에 따라 주민이 지방자치단체의 공적 업무영역에 대해 직접적·능동적으로 참여하는 주민직접참여제도를 말한다. 이러한 직접민주제적 주민참여제도로서는 주민발안, 주민투표 및 주민소환제도가 있는 바, 오늘날 지방자치제도의 보편화와 대의민주주의의 기능저하 내지 위기에 직면하여 그 의의와 필요성은 한층 증대하고 있다.

미국, 독일, 프랑스, 일본 등과 같은 지방자치의 선진외국에서는 정도의 차이는 있다 하더라도 주민직접참여제도를 채용하여 자치행정에 대한 주민통제를 강화함은 물론 주민자치의 실현에 노력하고 있다.

한편 우리 지방자치법은 주민직접청구제도로서는 주민투표(제13조의2), 주민의 조례제정·개폐청구(제13조의3) 및 주민감사청구(제13조의4) 제도를 규정하고 있다. 그러나 특히 주민투표제도는 그것의 구체화를 위한 이른바 주민투표법이 제정되지 않아 시행되고 있지 않다. 게다가 지방자치단체의 장 등의 직권남용, 선심행정의 남발 등과 같은 사례가 빈발하고 있지만 주민에게는 충분한 통제수단이 주어져 있지 못한 실정이다.

이에 주민참여의 확대를 통한 주민통제와 주민자치의 실현을 위해서는 직접민주제적 주민참여제도로서의 주민투표 및 주민소환제도를 조속히 입법화할 필요가 있다고 본다. 따라서 본 연구는 주민투표 및 주민소환제도에 관련한 선진외국의 법제와 운용상황을 고찰한 다음 우리나라에 있어서 양 제도의 입법방안 내지 도입방안을 제시하고 있다.

참여민주주의는 무엇보다도 지방자치의 영역에 있어서 실현되어야 하며, 그 출발점은 마땅히 주민투표제도 및 주민소환제도와 같은 주민직접참여제도의 확대·강화를 통한 주민자치의 실현에서 찾아야 할 것이다.

키 워 드 : 주민참여, 주민투표, 주민소환, 주민자치, 주민통제 Abstract The core concept for the local self-governing system is the residents' voluntary participation. We may say that the quality and quantity of it decides the success of the system.

There are the direct participation and the indirect participation as the methods of the participation. When we say usually residents' participation, however, it means the direct and voluntary participation in the public affairs of local self- governing body. There are residents' initiative, residents' voting, residents' summons as the direct participation methods, which have become more important and urgent at the era of the modern representativism crisis and the enlarged local self-governing system. The advanced nations such as the U.S.A., German, France and Japan have tried to strengthen the control of self-governing system and realization of the self-governing of the residents through the adoption of the direct participation of residents.

Our Local Autonomy Act regulates residents' voting( 13-2), residents' request for enactment/abolition of municipal ordinance ( 13-3), and residents' request for inspection( 13-4) as a residents' direct request system.

Yet, the residents' voting is not realized for the reason that the legislation for residents' voting has not been enacted. Moreover, the resident do not have the enough methods to control the Governor's abuse of the right and the use of patronage for political advantage.

So we need to legislate residents' voting and residents' summons system as soon as possible. This study is to review the current legislative circumstances of the advanced nations for the residents' voting and residents' summons, and to looking for the reasonable system for our system.

Participate Democracy should be realized at the level of the local self-government, and the starting point to this should be the realization of the residents' participation through the enlargement and strengthening the direct resident self-governing system.

Key Word : residents' participation, residents' initiative, residents' voting, residents' summons

제1장 서 론 11
제1절 연구의 목적 11
제2절 연구의 방법과 범위 12
제2장 현행법상 주민참여제도의 내용과 문제점 15
제1절 주민참여제도의 필요성과 한계 15
1. 주민참여의 개념과 필요성 15
(1) 주민참여의 개념 15
(2) 주민참여제도의 필요성과 기능 16
(3) 주민참여제도의 유형 20
2. 주민참여제도의 한계 22
제2절 현행법상의 주민참여제도 23
1. 서 23
2. 지방자치의 헌법적 보장과 주민참여 24
3. 현행 지방자치법상 주민참여제도의 내용 26
(1) 직접청구제도 26
(2) 주민투표제도 37
제3절 현행 주민참여제도의 문제점 40
제3장 주민참여제도에 관한 비교법적 검토 43
제1절 미 국 43
1. 개 요 43
2. 주민투표제도 44
(1) 역사적 발달과 사상 44
(2) 제도의 개요 50
(3) 이니시어티브, 레퍼렌덤의 실시상황 54
(4) 이니시어티브, 레퍼렌덤을 둘러싼 그 밖의 문제 57
(5) 결 어 59
3. 주민소환제도 60
(1) 의의 및 대두배경 60
(2) 도입현황 및 규정방식 62
(3) 주민소환제의 성격 64
(4) 소환대상 및 요건 65
(5) 소환의 절차 68
(6) 평 가 71
제2절 독 일 72
1. 개 요 72
2. 주민투표제도 73
(1) 게마인데레벨에 있어서의 주민투표제도의 개요 73
(2) 발 의 88
(3) 주민청구·주민투표의 대상 89
(4) 주민청구의 성립요건 91
(5) 주민투표의 절차 92
(6) 주민투표의 성립요건 93
(7) 주민투표 결과의 효력 94
3. 주민소환제도 94
(1) 서 94
(2) 소환의 대상 94
(3) 소환사유 95
(4) 소환절차 95
제3절 프랑스 99
1. 개 요 99
2. 주민참가절차의 진전 100
(1) 행정과 시민의 관계개선에 관한 행정절차 100
(2) 공공사업에 있어서의 공적 심사절차 100
(3) 도시계획결정에 있어서의 사전협의제도 101
(4) 공적 협의제도 102
3. 지방분권개혁과 주민투표제도 103
(1) 단체자치의 확충에서 주민자치의 확충으로 103
(2) 주민투표제도의 내용 103
제4절 일 본 109
1. 개 요 109
2. 주민투표제도 109
(1) 주민투표제도의 유형 109
(2) 주민투표제도의 문제점 112
3. 주민소환제도 115
(1) 서 115
(2) 지방의회의원에 대한 해직청구 116
(3) 지방자치단체장에 대한 해직청구 118
(4) 주요공무원에 대한 해직청구 119
제5절 요약 및 시사점 121
제4장 주민참여의 실질화를 위한 법제개선방안 123
제1절 개 설 123
제2절 주민투표제도의 입법방안 124
1. 주민투표제도의 입법방식 124
2. 주민투표의 대상 125
(1) 투표대상의 규정방식 125
(2) 정부안의 검토 128
3. 주민투표의 발의 129
(1) 주민투표의 실시요건의 유형 129
(2) 주민투표의 발의주체 131
(3) 정부안의 검토 132
4. 주민투표의 절차 135
(1) 주민투표사무의 관리 135
(2) 주민투표에 관한 운동 136
(3) 정보의 제공 137
(4) 관련행정사무의 일시정지 138
5. 주민투표의 효력 138
(1) 주민투표의 유형과 효력 138
(2) 정부안의 검토 139
6. 주민투표법(안)에 의한 지방자치법의 개정 가능성 140
제3절 주민소환제도의 도입방안 141
1. 주민소환제도의 입법방식 141
2. 주민소환의 대상 및 요건 142
3. 주민소환의 절차 143
(1) 발의주체와 발의요건 143
(2) 소환발의의 제한 144
4. 주민소환의 효력 144
제5장 결 론 145
참고문헌 147