연구보고서
국가위기관리 시스템으로서의 재난관리법제의 연구
A Study on the Legislation on the Disaster and Safety Management
과거 집중호우, 태풍, 폭설, 산불, 급성호흡기 증후군, 구제역, 조류인플루엔자 등 다양한 유형의 재난이 발생하였을 뿐만 아니라, 최근에는 서해안 유류유출사고나 숭례문 화재사건 등 국가적으로 큰 충격을 주는 재난이 계속 발생하고 있으나, 이에 대한 대처가 불충분하여 재난으로부터 안전한 사회에 대한 국민의 요구가 한층 증대되고 있다.
재난에 체계적으로 대응하기 위해 ｢재난 및 안전관리기본법｣이 제정되고, 재난관리를 위한 행정조직으로서 소방방재청의 신설이나 행정자치부내에 전담조직 신설 등이 있었으나, 여전히 재난관리행정이 유기적이고 효과적으로 작동하지 못하는 문제점이 드러나고 있으며, 에너지, 정보통신, 물류, 보건의료, 음용수 등과 같이 국가의 존속과 국민의 편익에 중대한 영향을 미치는 핵심적 사항 및 기반시설을 위협하는 재난에 대해서는 법제상 충분히 정비되어 있지 못하다.
재난관리행정이 유기적이고 효과적으로 기능할 수 있도록 하기 위해서는 분산되어 있는 재난관리관련 법률을 체계화하고, 국가적 위기로 연결될 수 있는 대규모 재난에 대처하기 위한 법제를 정비할 필요가 있다.
이 연구는 재난관리법제를 체계화하고, 국가적 위기를 관리할 수 있는 법제를 연구함으로써 유기적이고 효과적인 재난관리행정이 이루어지도록 하는 것을 목적으로 한다.
재난 및 위기관리는 행정의 한 부분으로서 원칙적으로 행정법의 일반원리인 ‘법률에 의한 행정의 원리’가 적용되어야 하는 부분이기도 하지만, 한편으로 ‘법률에 의한 행정의 원리’가 적용되지 못하거나 적용되어서는 안되는 행정으로도 이해될 수 있다.
문제는 그러한 원리의 적용과 비적용도 결국은 국민이나 주민의 생명, 재산, 자유를 보호해야 한다는 근대국가의 책무가 여하히 수행되도록 할 것인가라고 하는 점에 있고, 따라서 국가행정권 행사의 제약원리인 ‘법률에 의한 행정의 원리’와 ‘생명, 재산, 자유’의 보호라고 하는 국가책무 사이의 긴장관계를 조정하는 것이 법제도 또는 법이론의 요청사항이라 할 수 있다.
법제개선 방안으로 먼저, ｢재난 및 안전관리기본법｣상의 재난과 재해는 개념정리에 관한 살펴보고자 한다. 일면에서 재난과 재해는 피해발생의 원인과 결과로 구분되는 것 같으나, 그 실질로 들어가서 구체적으로 제시된 유형을 보자면 상호 유사한 것임을 알 수 있고, 그것이 법적으로는 피해발생의 예방․대비․대응․복구에 대한 행정활동의 대상이 된다는 점에서는 의미가 있다는 것이라면 특히 이를 구별할 실익도 적고, 개념의 포괄성과 배타성을 확보하기 어렵다는 것을 알 수 있다. 결국은 국민의 생명, 신체 및 재산 등을 보호하기 위한 국가의 기본권보호의무 내지 객관적 질서보호라는 재난 및 안전관리행정의 이념에서 국가의 의무 내지 권한이 발동될 수 있기 때문에 이를 예시하고 구별한 실익이 적다. 오히려 국가의 기본권보호의무나 안전확보의무를 바탕으로 적법절차에 따라 행정이 수행된다면 개별적 예시는 필요없을 것으로 생각된다.
재난관리와 안전관리에 관한 법제의 정비와 관련하여, 안전관리를 독립된 법률로 제정하여 안전관리에 관한 기본적 제도를 구축하는 것도 하나의 방법일 수 있으나, 다만, 현행 기본법이 피해발생의 예방이라는 측면을 원인의 차이에서 발생하는 관리방식의 차이보다 중시하는 입장을 취하고 있다면, 굳이 이 둘을 구별할 필요는 없을 것이라 생각된다. 또한 두 개념의 차이는 피해발생의 원인이 되는 ‘재난’과 ‘시설 및 물질’이라는 점에서 각 관리방식에 일정 정도 차이가 발생할 수 있지만, 기본법형식에서 이를 구별하는 것은 큰 의미가 없는 것으로 생각된다. 또한, 안전관리에 관한 다양한 법제가 존재하는 이유 중 하나가 그 관리의 대상이 시설 및 물질 등이라는 것이고, 시설 및 물질에 대해서는 각 관리 행정분야에서의 안전관리의 특수성과 고도의 기술성이 담보되어야 한다는 것이라면 현행과 같이 기본법에서 공통의 사항을 규율하고 피해발생의 예방이라는 측면에서 이를 재난관리와 통합관리하는 것도 하나의 방안이 될 수 있다.
가장 빈번히 발생하는 재해인 화재에 관한 소방관련법의 정비와 관련하여 현행 위험물안전관리, 소방시설 등에 관한 내용과 별도의 소방기본법이 제정되어 있으나, 화재의 예방과 진압에 관한 내용은 소방기본법에서 체계적이고 통일적으로 규정하는 것이 바람직하다.
재해예방의 일차적이고 직접적 예방 및 대응을 할 수 있는 지방자치단체에 있어서는 지역적․사회적 특성에 따라 재난 및 안전관리에 관한 조례를 제정하여 지방의 재난관련 행정활동에 관한 근거 및 통제에 관한 제도를 만들어야 한다. 재난예방에 있어 종래의 행정지도와 같은 비권력적 사실행위가 아니라, 공권력을 행사하여야 하는 경구가 많아지면, 이에 관한 법적 근거가 반드시 필요하게 된다.
재난에 체계적으로 대응하기 위해 ｢재난 및 안전관리기본법｣이 제정되고, 재난관리를 위한 행정조직으로서 소방방재청의 신설이나 행정자치부내에 전담조직 신설 등이 있었으나, 여전히 재난관리행정이 유기적이고 효과적으로 작동하지 못하는 문제점이 드러나고 있으며, 에너지, 정보통신, 물류, 보건의료, 음용수 등과 같이 국가의 존속과 국민의 편익에 중대한 영향을 미치는 핵심적 사항 및 기반시설을 위협하는 재난에 대해서는 법제상 충분히 정비되어 있지 못하다.
재난관리행정이 유기적이고 효과적으로 기능할 수 있도록 하기 위해서는 분산되어 있는 재난관리관련 법률을 체계화하고, 국가적 위기로 연결될 수 있는 대규모 재난에 대처하기 위한 법제를 정비할 필요가 있다.
이 연구는 재난관리법제를 체계화하고, 국가적 위기를 관리할 수 있는 법제를 연구함으로써 유기적이고 효과적인 재난관리행정이 이루어지도록 하는 것을 목적으로 한다.
재난 및 위기관리는 행정의 한 부분으로서 원칙적으로 행정법의 일반원리인 ‘법률에 의한 행정의 원리’가 적용되어야 하는 부분이기도 하지만, 한편으로 ‘법률에 의한 행정의 원리’가 적용되지 못하거나 적용되어서는 안되는 행정으로도 이해될 수 있다.
문제는 그러한 원리의 적용과 비적용도 결국은 국민이나 주민의 생명, 재산, 자유를 보호해야 한다는 근대국가의 책무가 여하히 수행되도록 할 것인가라고 하는 점에 있고, 따라서 국가행정권 행사의 제약원리인 ‘법률에 의한 행정의 원리’와 ‘생명, 재산, 자유’의 보호라고 하는 국가책무 사이의 긴장관계를 조정하는 것이 법제도 또는 법이론의 요청사항이라 할 수 있다.
법제개선 방안으로 먼저, ｢재난 및 안전관리기본법｣상의 재난과 재해는 개념정리에 관한 살펴보고자 한다. 일면에서 재난과 재해는 피해발생의 원인과 결과로 구분되는 것 같으나, 그 실질로 들어가서 구체적으로 제시된 유형을 보자면 상호 유사한 것임을 알 수 있고, 그것이 법적으로는 피해발생의 예방․대비․대응․복구에 대한 행정활동의 대상이 된다는 점에서는 의미가 있다는 것이라면 특히 이를 구별할 실익도 적고, 개념의 포괄성과 배타성을 확보하기 어렵다는 것을 알 수 있다. 결국은 국민의 생명, 신체 및 재산 등을 보호하기 위한 국가의 기본권보호의무 내지 객관적 질서보호라는 재난 및 안전관리행정의 이념에서 국가의 의무 내지 권한이 발동될 수 있기 때문에 이를 예시하고 구별한 실익이 적다. 오히려 국가의 기본권보호의무나 안전확보의무를 바탕으로 적법절차에 따라 행정이 수행된다면 개별적 예시는 필요없을 것으로 생각된다.
재난관리와 안전관리에 관한 법제의 정비와 관련하여, 안전관리를 독립된 법률로 제정하여 안전관리에 관한 기본적 제도를 구축하는 것도 하나의 방법일 수 있으나, 다만, 현행 기본법이 피해발생의 예방이라는 측면을 원인의 차이에서 발생하는 관리방식의 차이보다 중시하는 입장을 취하고 있다면, 굳이 이 둘을 구별할 필요는 없을 것이라 생각된다. 또한 두 개념의 차이는 피해발생의 원인이 되는 ‘재난’과 ‘시설 및 물질’이라는 점에서 각 관리방식에 일정 정도 차이가 발생할 수 있지만, 기본법형식에서 이를 구별하는 것은 큰 의미가 없는 것으로 생각된다. 또한, 안전관리에 관한 다양한 법제가 존재하는 이유 중 하나가 그 관리의 대상이 시설 및 물질 등이라는 것이고, 시설 및 물질에 대해서는 각 관리 행정분야에서의 안전관리의 특수성과 고도의 기술성이 담보되어야 한다는 것이라면 현행과 같이 기본법에서 공통의 사항을 규율하고 피해발생의 예방이라는 측면에서 이를 재난관리와 통합관리하는 것도 하나의 방안이 될 수 있다.
가장 빈번히 발생하는 재해인 화재에 관한 소방관련법의 정비와 관련하여 현행 위험물안전관리, 소방시설 등에 관한 내용과 별도의 소방기본법이 제정되어 있으나, 화재의 예방과 진압에 관한 내용은 소방기본법에서 체계적이고 통일적으로 규정하는 것이 바람직하다.
재해예방의 일차적이고 직접적 예방 및 대응을 할 수 있는 지방자치단체에 있어서는 지역적․사회적 특성에 따라 재난 및 안전관리에 관한 조례를 제정하여 지방의 재난관련 행정활동에 관한 근거 및 통제에 관한 제도를 만들어야 한다. 재난예방에 있어 종래의 행정지도와 같은 비권력적 사실행위가 아니라, 공권력을 행사하여야 하는 경구가 많아지면, 이에 관한 법적 근거가 반드시 필요하게 된다.
제1장 서 론 13
제1절 연구의 의의 13
제2절 연구의 범위와 한계 15
제2장 재난 및 안전관리와 위기관리의 법리 17
제1절 관련 용어의 정리 17
제2절 위기관리의 법리 29
제3장 위기관리행정의 법시스템과 문제점 45
제1절 재난관리법제의 현황 45
제2절 현행 위기관리법제의 문제점 60
제4장 외국법제 63
제1절 일본의 위기관리 법제 63
제2절 미국의 위기관리 법체계 118
제5장 재난 및 위기관리에 관한 법제개선 151
참고문헌 159
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키워드
"재난관리"
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" 안전기본권"
" 안전 중의 자유"
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관련보고서 [ *이 연구보고서의 관련 저자는 "이순태" 입니다.]