한국법제연구원 KLRI

정부에서는 자유시장의 장점을 적극적으로 활용하고 경기침체를 극복하기 위하여 규제개혁이라는 취지하에 각종 부동산규제를 완화하고 있지만 주택가격상승에 대한 우려와 정치적 부담 때문에 부동산가격규제인 분양가규제는 계속 유지되고 있다.
본 연구의 목적은 경쟁적인 시장 환경의 조성을 통해 경제의 효율성과 동태적 역동성을 높이는 규제개혁의 목표에 취합하는 부동산가격규제개혁은 어떠한 내용을 담고 있어야 할 것인가를 모색하는 데 있다.
부동산가격규제의 구조와 특성, 현황을 분석한 결과, 현 분양가규제는 법철학적 측면에서 규제의 타당성과 실효성에 문제가 있음이 발견되었다. 우선, 분양가규제의 기준이 되는 선분양제도하의 분양가는 추정된 개념이기에 이것이 제재적 처분의 요건으로 불충분하며, 분양가심의위원회의 승인 또한 자의적인 해석 및 집행이 배제되기 어렵기에 헌법상의 법치주의의 주요내용인 ‘명확성의 원칙’에 부합하지 않아 규제의 타당성이 낮다고 판단된다. 무엇보다 분양가규제는 경제적 도구를 수단으로 삼는 행정규제이기 때문에 부동산시장을 왜곡시켜 경제적 효율성을 저해한다는 문제점이 부각되었다. 현 분양가규제는 분양원가공개와 분양가상한제로 구성되어 있는데, 분양원가공개는 간접적으로 가격책정의 자율성을 박탈하고 사업주체의 영업 비밀을 노출시켜 정당한 경쟁을 저해하여 기업의 사업의욕을 감소시키는 위험이 있다. 한편, 분양가상한제는 재화의 공급가격을 시장의 가격결정 기제에 맡기는 것이 아니라 정부가 정한 비용기준에 따라 결정하게 하므로 건설사 수익률 저하로 인한 신규주택공급 감소와 품질저하를 가져온다. 이외에도 분양프리미엄으로 인하여 신규분양주택 당첨자와 비당첨자간의 불평등을 야기하고 분양프리미엄을 추구하는 투기수요를 증가시켜 결과적으로 주택가격을 하락시키려는 목적 하에 도입된 제도가 오히려 주택가격을 상승시키고 주택산업을 위축시킬 수 있다는 모순점이 발견되었다.
더구나 분양가규제는 시장의 기능을 활용하려는 현 정부의 규제완화의 기조와 일치하지 않았다. 또한 수단의 적절성, 피해의 최소성, 법익의 균형성 측면에서 규제정도가 지나쳐 과잉침해가 있어 헌법이 보장하는 기본권의 본질을 침해할 가능성이 있으며 소비자의 사익이 기업의 사익 보다 우선시됨으로 법익의 균형성을 저해한다.
분양가규제의 근거는 주택공급에 따른 개발이익이 지나치게 건설업체로 귀속된다는 데 있다. 이에 개발이익의 분배구조를 분석한 결과, 우리나라에서는 토지소유자가 가장 안정적으로 개발이득을 취하였으며 건설사와 수분양자(소비자)간에는 규제로 인한 개발이익의 맞교환이 발생할 가능성을 발견하였다. 따라서 건설업체의 개발이익의 규제대상이 되어야 하는가에 대한 의문이 제기된다.
교차분석을 통해서 건설업계와 시민단체 간에 분양가규제에 대하여 상당한 간격의 의견차이가 있음을 확인하였다. 즉 건설업계에서는 분양가규제가 시장기능을 저해하고 주택가격 안정화에 기여하지 못하기에 폐지되어야 한다고 주장한다. 반면, 시민단체는 분양가 자율화시기 건설업계는 고분양가를 적용하여 지나친 이득을 취하였고, 고분양가는 주변 주택가격을 다시 상승시켰기에 분양가규제완화를 강력하게 반대하고 있다. 물론 경제운용을 책임지는 정부에서는 분양가규제를 완화하려는 시도를 몇 차례 하였으나, 분양가규제가 소비자에게 유리한 정책적 특성과 부동산가격상승이라는 부작용을 감당하기에 부담을 느껴 일단은 분양가규제의 완화를 유보하는 입장을 취하고 있다. 그 결과 정부?시장?시민간의 불신이 상당히 커져가고 있으며 이것이 부동산가격규제개혁에 상당한 걸림돌로 작용할 수 있음을 인식하였다.
주택시장이 제대로 기능하려면 주택정책의 신뢰도가 높아져야한다. 즉 수요자(국민), 공급자(건설업계), 정부 간의 상호신뢰와 믿음이 선행되어야 한다는 것이다.
본 연구에서는 이를 위해서 먼저 주택시장의 기능이 제대로 작동할 수 있도록 반(反)시장적인 규제들은 과감하게 폐지 또는 완화하는 脫행정규제화를 지향한다. 또한 사후적으로 행정규제의 공백을 메우기 위하여 시장의 자율규제 강화와 정부?시장의 협력모형이라는 새로운 규제패러다임을 정립함으로써 효율성과 형평성을 함께 도모한다. 구체적으로 민간건설업체가 보다 적극적으로 주택공급을 할 수 있도록 관련 규제를 완화시켜 건설사들의 합리적인 분양가산정을 유도하고 정부에서는 공공주택이나 사회적 취약계층을 위한 주택공급에 보다 집중함으로써 시장과 정부의 효율성을 증대시킬 수 있다. 택지개발에 있어 지역전체를 하나의 회계단위로 하면서 개발된 토지의 판매가격을 시장가격과 규범가격으로 이중체계를 가지면서 궁극적으로 ‘0’의 개발이득을 지향한다. 끝으로 시장이 어느 정도 안정화되면 본격적으로 정부에서는 후분양제를 도입 할 필요가 있다고 본다. 이것이 진정한 의미의 주택시장 정상화이기 때문이다.
정부?시장의 협력모형은 정부가 필요적으로 개입해야하는 영역에서도 ‘경쟁과 차별화’라는 시장주의 본질에 기반을 두고 있음을 강조한다. 이를 통하여 보다 명확하게 시장과 정부의 규제사무 분장영역이 설정될 수 있을 것이다.

제1장 서 론 15
제1절 연구배경 16
제2절 연구목적 19
제3절 연구범위 22

제2장 부동산가격규제의 개요 25
제1절 부동산가격규제의 정의와 유형 27
제2절 분양가규제의 연혁 및 경과 38
제3절 현 분양가규제의 골격 49

제3장 부동산가격규제의 법구조분석 61
제1절 규제시기 64
제2절 법철학적 분석 67
제3절 법경제학적 분석 81
제4절 규제대상 92

제4장 교차분석 101
제1절 시장동향 103
제2절 시민단체의 관점 123
제3절 정책 및 법제대응 133

제5장 결 론 139
제1절 부동산가격규제의 방향 140
제2절 향후 과제 152
참고문헌 155