한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적
이 연구는 경제인문사회연구회 주관 협동연구(2011년) 제2년차 『법질서의 경제적 함의와 가치확립 방안연구(Ⅱ)』의 일환으로 한국법제연구원에 의하여 수행된 응용연구 중의 하나임. 이 연구는 정부가 그간 추진중인 ‘공정사회’의 이념을 배경으로 가치지향을 성찰하고자 함.
경제질서는 성장을 중시하는 효율에 경도되기 쉽지만 사회질서는 분배를 중시하는 형평에 무게를 둘 수 있음. 사회질서는 형평을 배경으로 하여 “경쟁에 탈락한 개인들이나 소외계층에 성장의 과실을 나누어 줄 수 있어야 한다”는 논리구조에 따라 법질서의 경제적 함의론에서 사회질서에 주목하고자 함.
이 연구에서는 각축하는 경제질서 속에서, 사회질서의 경제적 함의를 전제로, 사회질서를 현상학적으로 분석하고, 정부와 시장의 틈바구니에서 어렵게 활로를 모색하는 (사회)공동체의 실태를 성찰함으로써, 미완이나마 사회적 합의를 이끌어 낼 수 있는 법의 가치철학을 모색함.

Ⅱ. 주요내용
■ 현상분석
경쟁과 불신이 만연된 한국사회는 경제발전이 민심을 결정짓는 성장우선주의에 오랜 동안 익숙하였음. 21세기에 접어들면서 국가사회주의 내지 국가자본주의 등이 각축하는 와중에 우리 사회는 세계적인 변화의 동인들에 당면하고 있음. 중산층의 감소와 위기로 요약되는 우리 사회는 국부는 증가하는 가운데 자영업이 위축되는 양극화의 파고가 높아지고 있음. 사회안전망으로부터 벗어난 외국인 근로자들과 도시 영세민 등 사회적 취약계층들이 공적 부조를 기다림. 국민의 대표를 강조한 헌법 규범과 달리 지역 유권자들의 선택에 의존하는 선출직 공무원들의 행위가 사회질서에 여러 가지 영향을 미침.
■ 경제변화가 사회질서에 미치는 영향
한국사회는 경제적 불평등이 심화되고 상대적 빈곤률이 높아지고 있음. 고학력 청년들은 높은 실업률에 어려움을 겪으면서도 청년들이 3D 업종을 기피하고 고령화하는 현재 세대들에 대한 부양을 부담스러워하는 ‘세대간 갈등’의 조짐이 나타남. 이러한 경제적 변화는 불신과 좌절 그리고 분노를 증폭시키면서 우리 사회의 불안정성을 증가시키고 있음. 국가사회주의가 지배하던 제2차 세계대전 전의 유럽 사회의 경험에서 알 수 있듯이 좌절한 대중이 분노하는 사회는 정치적 선택의 폭을 좁히고 법질서가 자주 무시되는 극단화 현상을 부름.
미국 월가의 탐욕은 집회와 시위등 사회적 질서 동요의 원인으로 작용하고 있음. 이에 따라 신자유주의에 대한 반대가 늘어나고 있음. 무역개방과 노동의 유연성을 강조한 신자유주의는 사회안전망의 뒷받침을 받지 못함으로써 그 이론의 순진성과 장점에도 불구하고 양극화의 진원지처럼 간주되고 있음. 신자유주의의 부작용에 대한 해결책으로서 ‘시장과 정부 사이의 균형’이 강조되고 있음. 양극화 사회가 어려움을 겪고 있지만 다른 한편 국내 시장의 법질서는 상법과 공정거래법 등을 중심으로 선진화를 추진하였음. 그러나 자본시장법은 KIKO와 같은 미증유의 사태를 극복하는데 한계를 보였음.
자본주의의 중심부라 할 수 있는 미국에서부터 자본주의의 틀을 바꾸어야 한다는 주장들이 최근에 대두됨. 신자유주의로 대변되는 ‘경쟁의 자본주의’에서 약자도 배려하는 ‘상생의 자본주의’ [빌 게이츠의 창조적 자본주의]로 진화해야 한다는 주장이 그것임. 상생의 자본주의에서는 국민 개개인이 제도나 정책의 지속 가능성 여부를 판단하는 역량을 갖추는 일은 정부나 기업의 역할보다 중요함. 복지 문제에 대해서도, 미래 세대에 부담을 주지 않고 우리 세대가 감당할 수 있는 범위 내의 대안을 찾아야 지속 가능성이 확보됨.
양극화의 국면에서는 경제적 이익을 재분배할 수 있는 제도의 재설계가 필요함. 수익자 부담 원리에 따라 수익이 있는 곳에 부담을 지우는 것이 제도 설계의 요체임. 동반성장도 제도설계를 통하여 추진되어야 함. 각종 거래에서 독점적 지배 사업자의 권한을 축소시키고 ‘유통화’ 사회에서 유통망을 장악한 대자본이 중소자본을 핍박하지 아니하도록 하며 경제적 약자에게 거래외 비용을 부담시키지 않도록 하는 한편 세금으로부터 자유로운 경제활동 영역을 축소시키는 등의 접근이 긴요함.
■ 사회갈등분석
이 연구는 부동산 질서, 노동질서, 유통질서, 사회복지 및 사교육 부문에서 제도적 구조 및 사회적 갈등을 분석하였음. 이 연구에서는 협동과제(2011년) 총괄편 [형평과 효율의 조화 : 경제정의를 중심으로]과 응용편 중 다른 주제들에서 이관된 항목들을 포괄적으로 다루었음.
보금자리 주택 제도는 사회질서에 적지 않은 동요를 일으켰음. 그린벨트 땅 주인들은 “낮은 보상가로 땅만 빼앗긴다”면서, 또 인근 주민들은 “보금자리 주택이 집값 하락을 부추긴다”면서 강하게 반발하였다. 경기도 과천시의 정보지식타운 부지를 둘러싼 사회적 갈등(2011년)이 같은 사례에 해당함.
비정규직의 정규직화는 저성장 시대의 실업대책임. 지금까지의 비정규직 정책은 정규직과의 차별 대우 개선이었음. 정규직 고용의 탄력성이 조금도 개선되지 않은 상황에서 정규직 전환만 강조하면 일자리가 크게 줄어듬. 한진중공업 사태(2011년)는 노동의 경직성을 보장하는 법제와 대안 없는 해고의 남용이 합작으로 빚은 결과임. 생산성에 상응하는 분배가 이루어져야 하고 사회안전망으로부터 이탈한 실업자에 대한 프로그램이 마련되어야 할 것임.
유통시장의 건전성이 우려됨. 우유의 유통과 유제품의 생산을 둘러싸고 사회적 갈등이 빈발함. 농민들은 우유 업체에 공급하는 원유가격이 생산 원가보다도 적어 생산할수록 손해라고 주장함. 원유값이 오르면 빵이나 치즈값 인상도 불가피하기 때문에 우유업체들도 난색을 표함. 공정거래위원회는 우유업체들이 2008년 우유와 발효유의 가격을 인상하기로 담합하였음을 적발해 시정명령과 함께 과징금을 부과하였음. 판매수수료도 거래질서를 왜곡시키는 요인으로 작용함. 수수료는 당사자 간 협상으로 결정되지만 영세업체일수록 더 많은 수수료를 뜯기는 것이 현실임.
복지정책의 효율성을 높이기 위하여 복지도 시스템화되어야 함. ‘스마트 복지’가 같은 모형에 해당함. 불쌍한 사람에게 무조건 많은 돈을 주는 것이 복지정책의 전부는 아님. 복지의 대상을 분류하고, 복지의 목적을 분명히 설정하여야 함. 무슨 효과를 가져올 것인지, 실제 원하는 결과를 얻고 있는지 등을 과학적으로 모니터링(점검)할 필요가 있고 복지에 들어간 돈이 본래의 목적대로 쓰이고 있는지를 봐야 함.
반값등록금 구상이 경향의 논란을 유발하였음. 빈곤층 자녀들의 대학교육은 반값 등록금만으로 해결될 문제가 아님. 형평이라는 관점에서는 빈곤층 자녀들의 입시를 위한 사교육비, 대학 수학 중에 필요한 생활비, 또는 대학에 가지 아니하고도 직업능력을 향상시킬 수 있는 기회 등에 관한 배려가 필요함. 빈곤층 자녀들이 빈곤의 덫을 탈출할 수 있도록 길을 열어주지 아니하면서 대학생들에게 반값등록금을 지원함은 형평에 맞지 아니함.
대학생 선발에 관하여 대학의 재량을 확대시켜야 함. 학생들의 자기개발이나 과외활동 또는 사회봉사 활동이 학생평가의 주요기준으로 작용하여야 할 것임. 학생에 대한 담임의 평가에 대한 절대적 신뢰(trust)가 담보되어야 함. 수학능력시험은 쉬울수록 좋다고 봄. 공교육이 권위를 회복하기 위하여서는 교육법의 이념대로 전인교육과 창의성 계발에 주력하여야 하고 이를 위하여서는 공교육 기관들이 학생들의 인문과 교양 그리고 건강과 덕목을 함양할 수 있어야 함. 사교육에 대한 규제가 대폭 개선되어야 함. 점수가 대학입학을 결정짓는 척도가 되어서는 공교육과 사교육이 다 어려움을 겪을 것임.
■ 위기의 공동체 : 인디언
『동물기』의 저자 시튼(E.T.Seton)의 관찰에 따르면, 인디언들은 가장 좋은 의미에서 그리고 문자 그대로의 의미에서 사회주의자임. 인디언 사회 체제는 모세에 의하여 설정된 체제와 아주 비슷함. 인디언 문화가 최고로 발전된 모습은 스페인 사람들이 찾아왔을 당시 중남미에서 찾아볼 수가 있었음. 페루 잉카의 사회제도는 공산주의적 또는 엄격하게 말하자면 국가사회주의적이었음. “이 제도를 확연하게 사회주의적으로 만든 것은 다름 아닌 그 분배제도에 있었음. 그것은 재화의 자유로운 교환을 통해서가 아니라 나라의 감독 하에 잉여 생산품을 주기적으로 분배함으로써 생산과 소비의 균형을 맞춤. 그것은 최대한의 법과 질서를 유지했고 국가 자원의 낭비를 막았으며 가난과 원치 않는 실업의 곤경을 완전히 제거했음. “누구도 땅을 소유하지 아니함. 땅은 종족에 속한 것이었으며 그 종족은 다른 종족들이 그 땅에 접근하지 못하도록 했음. 개인은 자신이 경작할 만큼만 그리고 그의 집과 밭이 차지하고 있는 땅만큼만 소유함. 그가 그 땅을 더 이상 차지하거나 경작하지 않으면 그 땅을 종족에게 되돌려져 다른 구성원에게 할당됨.
오늘날의 북미 인디언들은 내면적으로는 여전히 자기 부족의 정체성을 유지하고자 노력하지만 외면적으로는 서구화가 많이 진전되었음. 인디언들의 전통생활은 실생활에서 멀어졌고 마을회관에서 아동들을 대상으로 실시되는 프로그램을 통하여 계승됨. 사례연구 대상인 미국 남부 샌디에고나 북부 시애틀 쪽의 인디언들은 전통적인 생업으로부터도 떨어져 있음. 인디언 보호구역에 해당하는 토지들은 수자원이 부족하고 토양도 대체적으로 각박함. 미국내 인디언 보호구역에 거주하는 부족원들의 주된 수입원은 카지노 수입임. 그들은 전문적인 경영인과 보안요원 그리고 법률가 등을 고용하여 카지노를 경영하고 그 수입으로 사회복지 체계를 유지함. 오늘날 인디언들은 도박을 규제하는 법률들이 허용하는 규제차익을 주된 수입의 원천으로 삼는다. 그들은 정체성의 혼란에 고민하고 도덕적 해이에 시달림. 미국 경제의 후퇴와 더불어 경영위기에 처한 카지노들이 늘어나면서 인디언 사회는 그들의 미래를 불안하게 여김. 그렇다고 하여 인디언 사회가 카지노 이외의 대안을 강구하고 있는 것처럼 보이지는 아니함. 이는 공동체 경제가 자본주의와 시장경제에 너무 깊숙이 의존한 결과라고 볼 수 있음.

Ⅲ. 결 론
■ 공동체의 가치지향
자유무역협정(FTA) 국면에서 어업선진화는 매우 바람직스러움. 몇 가지 점에서 정책이 보강되어야 함. 우선 정책 명칭의 변경이 필요함 : 「어선·어선원 ‘중심’ 어업선진화 방안」을 「어선·어선원 ‘기반’ 어업선진화 방안」으로 변경되어야 할 것임. 선진화 과제들 중에서 기업이나 공동체에서 추진하는 편이 보다 큰 참여와 효율을 달성할 수 있다면 권한과 책임 그리고 재정을 기업이나 공동체로 이관하여야 할 것임. 예컨대, 영세 어선원에 대한 사회안전망 확충 부문에서는, 각 지역 내지 업종별로 ‘복지공제조합’을 설립하여 정부가 기금을 출연하고 가입자들이 기여금을 납입하여 운용할 수 있을 것임. 사회안전망 구축이라는 관점에서 공제 가입을 임의적으로 하고 일정 연령 이후 급부혜택을 받을 수 있도록 제도를 설계할 수 있을 것임. 은퇴한 어업인들을 조합 단위로 위촉하여 외국인 어선원들에 대한 ‘멘토링’을 실시하는 방안도 고려할만함.
선주 중심 정책을 어선원 중심 정책으로 전환함을 바람직스러움. 그러나 다른 한편 정책의 사각지대를 축소시켜야 함. 어선 현대화 내지 어업 선진화에서는 필연적으로 자본의존도가 증가함. 자본의존도의 증가는 시장모형의 어업이 증가함을 예고함. 시장모형을 지향할 경우에는 시장적응능력이 떨어지거나 경쟁력이 미흡한 계층에 대하여서는 차별화된 정책을 추진하여야 할 것임. 경쟁력이 없는 자선장들에 대한 별도의 조치가 필요함. 해당 조합 등 공공부분이 자선장의 부채를 인수하거나 자본 부족분을 지원하되 당해 자선장의 어업경영에 일정 부분 관여하는 ‘공동체형’ 지분참여 방식을 제안함.
관습상의 권리에 안주하는 경향을 보였던 어업 공동체 질서에 새로운 자극을 주려는 「갯벌양식어업육성법안」은 어느 일면 타당성을 지님. 그러나 갯벌의 법질서를 질곡에 빠뜨리지 않으면서 갯벌의 수용능력(carrying capacity) 한도 내에서 생산성을 향상시키는 대안이 강구되어야 함. 어업권의 본질에 충실한다는 관점에서 ‘부차적’인 갯벌양식어업권을 과도하게 강력한 또는 엄격한 권리로 만들어서는 아니됨. 갯벌양식어업육성지구의 지정 요건이 보다 구체화되어야 함. 해당 갯벌의 수용능력이나 비용편익(BC) 분석 또는 해당 권리자들의 경영능력을 주요한 지정요건에 포함시켜야 할 것임. 또한 갯벌어업권이 마을공동체의 손을 떠나서도 아니됨. 갯벌양식어업육성지구의 관리를 어업회사법인에 맡기기 보다 공동체 모형에 해당하는 영어조합법인이나 정부모형 또는 정부와 공동체의 합작모형에 맡겨야 할 것임. 해당 어촌계나 지구별 수협의 경영참여가 보장되어야 함. 아울러 경영권의 다툼이 발생할 경우 또는 수용능력을 초과할 경우에 해당 어촌계나 지구별 수협 또는 영어조합법인이 스스로 갯벌양식어업육성지구의 지정취소를 신청할 수 있는 기회가 부여되어야 할 것임.
지역 NGO들이 주민들과 함께 지역을 발전시키기 위하여서는 아이디어와 열정만으로 부족하며 그들이 활동할 수 있는 경제적 토대가 구축되어야 함. 지역 NGO들은 지역 주민들이 미래세대와 함께 공유하는 ‘마을공동재산’(commons)을 만드는데 기여하고 이를 위탁받아 운용하는 주체로 자리를 잡아야 함. 경향의 마을재산들이나 문중재산들도 원래는 공유재산이었지만 왜곡된 總有의 법리에 따라 종래 부단히 매각되고 있음은 주지의 사실임. 이러한 폐단을 피하기 위하여서는 명실상부한 공유화 시스템이 필요함. 지역주민들과 NGO들이 협력하여 공유재산을 만들고 이를 보전·이용할 수 있어야 하며 지역NGO들이 이를 수탁받아 경제적·친환경적인 운용을 할 수 있는 제도적 장치가 필요함. 이러한 수요에 부응하는 시스템이 1세기 전부터 영국에서 발달한 국민신탁(national trust) 모형임.
우리나라는 OECD국가군에 속하지만, 아직 사회 구석구석이 선진화되지 못한 상황에서는 고비용·소규모 생태관광에서 수익이 발생되기 어려움. 학교나 공공 부문에서의 학습 또는 연수 기회를 생태관광으로 진행하거나 생태관광에의 종사를 사회봉사로 인정하거나 생태관광 기업에의 취업에 대하여 방위산업체 근무에 버금가는 혜택을 주는 등의 방안이 제도화되어야 할 것임. 환경부는 생태관광지 지정 및 프로그램 인증제를 실시하기 위한 입법안을 준비하고 있음. 관광지의 경우에는 행정에 가까운 ‘지정’ 보다는 자율에 가까운 ‘선정’이라는 용어가 더 어울림. 프로그램 인증의 경우에는 생태관광의 원리나 방법이 반영되어야 함. 관광통로, 참여규모 또는 시설특징과 같은 하드웨어 측면, 안내요원의 자질이나 서비스 수준 그리고 신뢰도와 같은 소프트웨어 측면 등이 다 같이 고려되어야 할 것임. 또한 사업 수익이 떨어짐에도 자기가 좋아서 생태관광을 주도하거나 참여하는 전문가나 사업가들의 명예를 표창하여야 함.
농촌종합개발사업 목적에 위배되거나 권역주민들 간의 갈등이 심해지는 것을 방지하기 위해서는 보다 엄격한 준칙이 필요함. 민관전문가들이 참여하는 마을개발협의회가 있지만 형식적임. 선정된 권역이 부적격으로 드러날 경우에는 사업을 취소할 수 있어야 함. 농촌종합개발사업은 농어촌사업 중에서 가장 고비용 사업이라는 것이 사계의 불만임. 일반 사업비에 최소 2배에서 2.5배에 해당되는 사업비가 소요됨. 사업비의 6할만이 본 사업에 투자되고 나머지 4할은 부가세나 컨설팅 비용으로 들어감. 위탁을 주지 않고 지자체에서 농촌종합개발사업을 주관·시행하는 방안을 강구하여야 할 것임. 아울러 도농간 물산교류에서도 행정청 중심의 품질인증을 현지 사정에 밝은 NPO중심으로 전환하는 방안이 강구되어야 할 것임.
■ 공동체형 경영
자본주의가 통용되는 시장에서 대자본이 중소자본을 지배하고 흡수하는 현상은 본질에 충실한 과정이라고 볼 수 있음. 정부는 대자본의 독식을 법질서로 - 행정규제로 제재하곤 함. 그러나 규제의 역사와 경험을 통하여 알 수 있는 바는 법질서에 의한 대자본의 규제가 실패하기 쉬우며 대부분 뒷북을 치거나 끊임없는 숨바꼭질이 계속된다는 것임. 그럼에도 정부는 법과 제도를 통하여 동반성장 내지 상생발전을 추구하여야 할 책무가 있지만, 시장의 중소자본도 정부에만 의존할 일이 아니라 스스로 대안과 돌파구를 마련하는 지혜가 필요함. 시장에 몸을 담고 있지만 시장의 원리가 아닌 공동체의 원리를 원용하는 경영, 즉 공동체형 경영이 위기에 처한 중소자본의 대안 내지 돌파구라고 생각함. 사례조사에서 살핀 일본 다이신 백화점의 경영은 시장형이 아닌 공동체형이라고 할 수 있음.
■ 사회복지의 지향점
공적부조의 수준과 방법을 둘러싸고 보편적 복지[소득에 관계없이 복지혜택을 준다]가 원칙이냐 아니면 선별적 복지[일정소득 이하 계층에만 복지를 준다]가 원칙이냐가 다투어짐. 보편적 복지는 담세율과 재정적자 문제와 직결됨. 세간에서는 보편적 복지가 사회주의를 배경으로 하며 선별적 복지가 신자유주의를 배경으로 하는 것으로 이해함. 정치적으로는 보편적 복지가 인기를 끌지만, 현행 법제는 이미 선별적 복지를 기본으로 정하였음.
개인을 단위로 수급자의 연령·가구규모·거주지역 기타 생활여건 등을 고려하여 급여의 종류별로 실시되는 생활보장은 ‘맞춤형’[선택적 복지] 제도라고 볼 수 있음. 선별적 복지제도의 일환인 ‘선택적’ 복지제도(Flexible Benefit Plan)는 여러 가지 복지후생 항목들 가운데 근로자가 자신의 형편에 맞추어 원하는 항목을 선택할 수 있는 근로자 복지 제도임. 좋아하는 음식을 골라 주문하는 식당에서 이름을 따 카페테리아 플랜(Cafeteria Plan) 또는 카페테리아식 복리후생제도라고도 함. 복지항목에 대한 선택권을 근로자에게 줌으로써 복지를 증진시키기 위해 미국에서 시작되었음.
현재는 정부 부문에서의 공적부조가 압도적이지만 사회보장이 정착하기 위하여서는 공동체(community) 부문에서의 공적부조가 정착되어야 함. 공동체는 사회의 저변을 형성하는 제1차 조직이기 때문임. 모든 부조나 복지 서비스를 모두 정부로 떠넘김(轉嫁)은 개인과 사회를 정부에 종속시키는 결과를 빚음. 전근대 사회에서의 계(契)와 같은 공적부조제도가 쇠퇴한 현상은 사회경제적 생활구조와 규모가 변하였음을 반영하지만 공동체정신이 퇴조하였음을 의미하기도 함. 가장 작은 단위의 공동체는 가족임. 현재에도 가족 단위의 사회부조는 국가부조보다 선행함. 공동체를 단위로 하는 사회부조제도가 복원되기 위하여서는 사회가 공동체로 거듭나고 조직화되어야 함.

Ⅳ. 기대효과
이 협동연구는 경제발전의 저변을 형성하는 사회질서를 분석하고 이를 선도할 수 있는 가치지향점들을 제시함으로써, 법질서의 경제적 함의를 토대로 사회의 각 부분에서 가치를 확립할 수 있는 정책의 수립에 기여할 것임. 아울러 현재 추진중인 몇 가지 정책과 법안 등에 관한 대안을 제시함으로써 입법정책의 형성과 보정에 이바지할 수 있을 것임. 나아가 이 협동연구는 정부와 시장의 약점을 보완하고 이들이 공동체와 협력할 수 있는 협치(거버넌스)의 요령을 제시함으로써 사회질서를 보다 건강하게 발전시킬 수 있는 대안을 제시함.

제1장 서 27
제1절 연구의 의의 및 분석 틀 27
제2절 선행 정책의 분석 34

제2장 현상분석 45
제1절 변화 속의 한국 사회 45
제2절 주변부의 자화상 81
제3절 정치적 행위가 사회질서에 미치는 영향 87

제3장 경제변화가 사회질서에 미치는 영향 105
제1절 경제적 변화 105
제2절 시장질서의 발전 111
제3절 경제발전과제 122

제4장 사회갈등분석 131
제1절 부동산 질서 부문 131
제2절 노동질서 부문 148
제3절 유통질서 부문 156
제4절 사회복지 부문 160
제5절 사교육 부문 170

제5장 위기의 공동체 : 인디언 사회 185
제1절 정체성의 혼란과 유화 정책 185
제2절 경제활동 193
제3절 이방인 생활 216

제6장 대안을 통한 가치확립 229
제1절 공동체의 가치지향 229
제2절 공동체형 경영 258
제3절 사회복지의 지향점 263

참고문헌 271

【부 록】기부금의 과세특례 273