한국법제연구원 KLRI

사회적 자본은 공동체와 시장 그리고 정부 모두에게 필요한 무형의 자본이다. 이 연구는 무형의 자본 중에서도 “공동체 자본이 무엇인가”, “공동체 자본을 증진시킨 사례들은 어떠한가” 그리고 “공동체 자본을 증진시키기 위하여 어떠한 제도화가 필요한가”를 주된 연구의 대상으로 한다.

사회적 자본의 제도화는 법규범과 정책의 제도화를 의미하기 때문에 공동체 자본의 증진을 위한 법제화는 필연적으로 현행 법제가 공동체 자본의 증진에 친한가 친하지 아니한가를 규명하여야 한다. 또한 공동체 자본은 당대의 문화규범을 배경으로 한다. 따라서 공동체 자본의 제도화에 관한 연구는 법규범과 문화규범의 현상을 비교하면서 시작된다.

공동체 규범은 이른바 연성법률(soft law)을 특징으로 삼지만, 현행 법제에는 공동체 자본을 증진시키는 데 적합한 연성법률을 찾기 어렵다. 공동체형 연성규범이 등장하더라도 연성법률에 익숙하지 아니한 기존의 경성법률(hard law) 및 법집행 당국과의 절충이 불가피하다. 따라서 이 연구에서는 문화규범형 연성법률과 강행규범형 경성법률의 조화 가능성을 모색하여야 한다. 나아가 공동체형 사회자본의 증진을 위한 정부 정책의 전환(paradigm shift)이 강구되어야 할 것이다.

협동조합들의 약진은 정부 정책의 전환이 성공하고 있음을 입증한다. 각각의 특별법에 기초한 정부모형의 거대한 협동조합들이 있음에도 불구하고 새로운 협동조합기본법에 의하여 소규모 협동조합들이 속속 생겨나고 있음은 공동체 사회자본의 형성에 매우 고무적인 현상이다. 그러나 그럼에도 불구하고 선진국 사례들과 이론가들의 쟁명에서 알 수 있듯이, 협동조합의 역사와 좌표에 대한 대중인식이 증진되어야 하고 마을만들기와 같은 지역공동체 형성이 지속적으로 추진되어야 할 것이다.

연성 법제화의 시론을 이끌어 내기 위한 소재로서 선택한 한강수계법의 진화과정을 살펴보면 규제와 유인이 동시에 늘어났다. 하지만 최초의 제정법에 비하여 현행법은 매우 복잡하고 정교한 체계를 형성하고 있다. 규제 부문은 더 이상 발전이 어려울 정도로 고도화되어 있다. 그럼에도 불구하고 상하류의 이해관계자들은 서로가 불만이다. 정부모형이 계속 확대된다고 하여 이러한 문제가 해결되기는 쉽지 아니하다. 한강수계를 하나의 ‘수계(水系)공동체’로 보고 이 공동체가 작동될 수 있는 원리가 규명되고 그에 따른 체계가 정립되어야 한다. 수계 공동체가 작동될 수 있는 원리로서 ‘생태계 편익’(ecosystem service)의 계산과 그에 대한 보상(payment) 개념이 도입되어야 한다.

한강수계 물이용부담금은 생태보전협력금과 마찬가지로 넓은 의미에서 생태계 서비스에 대한 보상체계에 해당한다. 그러나 현행 제도는 서비스 비용의 징수와 교부가 모두 정부를 통하여 이루어져서 이해관계자들이 자발적으로 참여하기 어렵고 정부가 ‘관리자’ 내지 ‘규제자’로 나서는 정부모형(government model)이다. 정부모형에서 이해관계자들은 주체가 아닌 객체로 참여한다. 공동체 모형에서 이해관계자들이 대등한 당사자로서 의사결정에 참여하여야 하며 정부는 촉진자(facilitator)가 되어야 할 것이다. 공동체형 생태계 서비스 보상체계를 정립하기 위한 분석틀이 필요하다.

하나의 분수계(watershed)를 중심으로 형성되는 수계는 대부분의 마을(洞)이 같은 물을 이용하는 공동체이듯이 시원적 공동체이다. 앞에서 살펴본 한강수계는 여러 분수계가 합쳐져서 광대역을 형성하고 있기 때문에 사람들에게 지역공동체(local community)의 개념으로 다가오지 못했다. 그렇기 때문에 한강수계에 속하는 상하류 지역들은 공동체와 무관한 남남 사이의 이익다툼으로 일관하였다. 그럼에도 불구하고 한강수계에서 정부모형이 잘 작동된다면 이해관계의 조정이 가능할 것이다. 하지만 작금의 양상은 정교하고 복잡한 법제도와 정부의 정책적 의지에도 불구하고 물이용부담금의 징수와 배분 등을 둘러싸고 상하류 지역간의 갈등이 깊어지고 있다. 정부는 명실상부한 촉진자가 되어 모든 이해관계자들을 대등한 당사자로 처우하여 상하류 지역간 사회협약(social compact)을 체결함이 바람직스럽다. 이러한 경로에는 신뢰와 협동과 같은 사회적 자본이 전제되어야 하고, 현행 명령통제형 경성법제가 유인형 연성법제의 등장을 용인하여야 할 것이다. 한강수계법은 한강수계내 지역사회들이 사회적 자본에 기초하여 서로 타협하고 그 결과를 제도화할 수 있는 유연체계를 종래의 규제체계와 병행하는 대안체계로 구축할 필요가 있을 것이다.

제1장 서 론 15
제1절 연구배경 15
제2절 연구목적 및 범위 17
제3절 선행연구 결과요약 18
제4절 연구방향 20

제2장 공동체 사회자본의 조성 23
제1절 기반구축 23
제2절 자율 공동체 만들기 34

제3장 해외사례 분석 41
제1절 스페인 몬드라곤 사례 41
제2절 이탈리아 볼로냐 사례 47
제3절 일본 지역 사례 57

제4장 연성 법제화 시론: 한강수계를 중심으로 71
제1절 쟁 점 71
제2절 한강수계법제 72
제3절 오염통제 81
제4절 이용관계의 조정 94
제5절 법집행 실태 103

제5장 맺음말 115

참고문헌 및 정보원 119