한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 총 론
□ 전력·철도·수도·가스·방송통신 등과 같은 네트워크 산업에서는 네트워크 부문의 자연독점적 특성 때문에 경쟁제한의 우려가 크고 서비스의 안정적 공급이 제한될 우려가 있음
○ 본 연구에서는 특히 다른 네트워크산업에 비해 경쟁도입의 필요성이 집중적으로 논의되어 온 전력산업 및 철도산업을 중심으로 공정한 경쟁을 보장하고 서비스를 안정적으로 공급하기 위하여 필요한 법제 개선방안을 연구함
□ 네트워크산업에서 경쟁을 촉진하기 위한 핵심적인 방법은 네트워크에 대한 비차별적인 접근을 보장하는 것임
○ 이는 전력산업에서 송배전부분의 절대적인 중립성·공평성 보장의 문제로 나타나고 있고, 철도산업에서는 중립적인 철도관제권의 문제로 나타나고 있음
□ 이와 같은 네트워크산업의 공통점 때문에, 독일에서는 연방 네트워크규제청이라는 독립된 기관을 별도로 설립하여 네트워크의 차별적인 접근에 대한 통일적인 규제를 담당하고 있음

Ⅱ. 전력산업
□ 전력산업의 특징 및 법제
○ 전력산업은 완전경쟁이 가능한 다른 산업분야와 다른 몇 가지 특성을 가지는데, 대표적으로 공공재적 성격, 시장 진입을 위한 막대한 설비투자 및 필요자본, 안정적인 공급이 중요한 특성
○ 전력산업에 관해서는 「전기사업법」이 중심이 되고 있으며, 전력산업의 구조개편과 관련된 「전력산업구조개편에관한법률」의 내용은 2000년 12월 23일 공포된 「전기사업법」에 반영되어 있음
□ 전력산업 현황 및 문제점
○ 우리나라는 「전력산업구조개편에관한법률」에 따라 2001년 발전부문만 한전에서 분리해 6개 발전자회사로 나뉘게 된 후, 배전 및 판매 분할은 중단된 상태로 10년 이상 지속되고 있는 상황
○ 전력시장의 구조개편 긍정론은 한전 재무구조 악화 해소, 공기업 독점체제의 비효율 누적, 불합리한 소비행태의 개선과 다양한 소비유형의 수용 등이 제시
○ 전력산업의 구조개편 부정론은 공익성의 훼손, 보편적 서비스 제공의무를 부여하는 근거로 시행하는 요금규제 및 사업자 규제의 불가능, 인력감축, 해외매각 등이 제시
○ 전력시장 내에서 일부 사업자에게 지배력이 집중되고, 행사될 경우 전력공급의 비효율성이 발생될 여지가 있으며, 투자에 대해서도 오판을 하게 만들 수 있음
□ 전력산업 관련 외국의 사례
○ 미국의 전력시장은 자유로운 경쟁을 추구하면서도 이러한 자유경쟁이 특정 소수에게만 주어져 오히려 시장을 왜곡한다는 우려가 발생할 경우에는 정부 주도의 필요한 규제를 적절히 혼용
○ 영국의 전력시장은 수차례의 구조개편을 통하여 시장기능이 활성화되는 시장으로 발전하게 되었고, 전력난에 능동적으로 반응할 수 있는 시장 구조를 형성
○ 호주의 전력시장 구조개편은 독점 공기업의 비효율성 및 주정부의 재정난을 타개하기 위한 목적이었으며, 일본은 전력소비자의 전기사업자 선택권까지 보장하는 입법이 완료
□ 전력산업에 관한 법제 개선방안
○ 우리나라의 전력산업은 기존의 인프라 확대 정책에서 수요정책의 전환이 필요한 시점에 와 있는 것으로 판단
○ 전력산업은 수요자의 전력서비스 선택의 자유를 보장하는 방향으로 추진되어야 할 것이며, 이를 위한 전기사업 관련 법령의 완화도 필요
○ 전기사업자의 진입 확대에는 안정적 전력공급을 위한 송전망에 대한 동등접근권 보장, 수요자 중심의 요금제도, 시장지배력 규제 등이 바탕이 되어야 함
○ 전력산업의 구조개편 및 발전을 위하여 독립규제기관이 필요하며, 독립규제기관은 시장 참여자들을 규율하며 조정하는 권한을 가지며 특정한 부문에 대하여 적용되는 보편적 서비스 제공의무를 지도록 함

Ⅲ. 철도산업
□ 철도산업의 특징 및 법제
○ 철도산업에서는 네트워크산업의 일반적인 특징이라 할 수 있는 규모의 경제가 발생하고 있으나, 기술진보로 인해 자연독점의 특성이 사라지고 있으며, 독점의 폐해로 인해 경쟁도입의 필요성이 논의되고 있음
○ 철도산업에 경쟁도입의 기초를 마련하고자 2003년 7월 철도산업기본법이 제정되었으며, 2004년 12월에는「철도산업 구조개혁 로드맵」에 근거해 철도사업법이 제정됨
□ 철도산업의 현황 및 문제점
○ 철도산업에서는 원가보다 낮은 운임, 높은 선로사용료, 한국철도공사의 독점의 폐해로 인한 과다한 인건비, 낮은 생산성, 비효율적 경영 등으로 인하여 만성적으로 적자가 발생하고 있으며, 국민의 세금으로 적자를 보전하고 있음
○ 철도경영의 효율성을 제고하기 위해 경쟁도입의 필요성이 오랫동안 논의되어 왔음
○ 현행 철도산업발전기본법과 철도사업법에는 철도운영부문을 한국철도공사가 독점한다는 조항이 없으며 당연히 복수의 경쟁사업자가 존재할 수 있음을 전제로 하고 있음
○ 이러한 규정에 근거하여 2013년 12월 27일에는 철도공사 출자회사인 수서고속철도(주)가 철도사업법에 따른 새로운 경쟁사업자로서 철도운송사업 면허를 발급받았음
□ 철도산업 관련 외국의 사례
○ 미국에서는 처음부터 민간주도로 철도망이 건설되었으며, 국가의 규제로 인하여 철도산업에 부실이 발생하자 1980년에 규제를 완화하는 스태거 철도법이 통과되었음
○ 유럽연합(EU) 및 주요 회원국인 영국, 프랑스, 독일 등에서는 제1·2·3·4차 철도 패키지에 따라 네트워크와 철도서비스를 분리하고 철도서비스에서 경쟁을 도입하는 등 점진적인 철도산업 시장개방을 추진하고 있음
○ 일본에서는 전통적으로 사철이 발달하여 왔으므로, 국철과 사철이 별도의 네트워크를 건설하여 서로 경쟁하고 있음
□ 철도산업에 관한 법제 개선방안
○ 철도산업에서 경쟁자가 공정한 경쟁을 할 수 있도록 하기 위해서는, 철도시설 사용계약의 당사자를 분명히 하고, 독립적인 제3자로 하여금 철도관제권 및 철도시설 유지보수와 차량임대 및 정비서비스 등을 담당하도록 하여 경쟁사업자가 비차별적으로 철도시설에 접근할 수 있도록 하여야 함
○ 철도서비스의 공익성을 보장하기 위해서는, 회계처리기준을 세분화·명확화하여 경영적자를 개선하고, 최저보조금 입찰제 등을 도입하여 적자노선에서도 철도서비스가 안정적으로 공급될 수 있도록 할 필요가 있음

Ⅳ. 종합검토
□ 네트워크 산업의 특성을 반영한 규제의 필요성
○ 공공부분과 민간부분이라는 이분법적 거버넌스로 접근한다면 어떤 것이 정답이고 올바른 선택인지 결론을 낼 수 없음
○ 양쪽 모두 장단점을 가지고 있고 어떻게 운영하느냐, 국가별로 어떤 경제 상황 하에 있느냐에 따라 다른 결론이 나타날 것임
○ 결과적으로 산업발전의 단계와 국가의 해당 산업 육성 의지 등의 종합적인 판단 하에 공공부문의 역할을 변화시킬 것인가를 결정
○ 네트워크 산업에 있어서 경쟁도입에 대한 가능성은 외국의 여러 나라의 예와 유사한 것에 해당하지만, 우리나라에서 이러한 정책이 올바로 자리 잡기 위해서는 경쟁도입 이후에도 합리적이고 지속적인 규제정책과 경쟁정책이 적용될 필요
○ 경쟁 집행은 규제의 배경과 규제의 목적을 고려하여야 하며, 네트워크 산업의 경쟁 집행과 규제의 목적은 서비스의 안정적 공급과 소비자 권익증진
○ 경쟁과 규제가 소비자들을 위한 시장을 만드는데 필수적이고 보완적인 역할을 수행하기 위해서는, 규제기관과 경쟁법 집행자들 사이에 긴밀한 협력이 필요

제1편 총 론 25

제1장 연구의 목적 27

제2장 연구의 범위와 방법 31
제1절 연구의 범위 31
제2절 연구의 방법 31

제3장 네트워크산업 규제의 공통점 35
제1절 네트워크산업 규제의 공통점 35
제2절 네트워크산업에 대한 독일 연방 네트워크규제청의 규제 37

제2편 전력산업 47

제1장 전력산업의 특징 및 법제 49
제1절 전력산업의 특징과 시장현황 49
제2절 전력산업 관련 법제 현황 53

제2장 전력산업의 문제점 57
제1절 전력산업 구조개편 관련 문제점 57
제2절 전력시장의 운영 관련 문제점 64

제3장 전력산업 규제에 관한 외국의 사례 69
제1절 미 국 69
제2절 영 국 73
제3절 호 주 81
제4절 일 본 92
제5절 소 결 97

제4장 전력산업에 관한 정책과 법제 개선방안 101
제1절 전력산업 발전을 위한 정책적 검토 101
제2절 전력산업 관련 법제 개선방안 107

제3편 철도산업 145

제1장 철도산업의 특징 및 법제 147
제1절 철도산업의 중요성과 특징 147
제2절 철도산업 관련 법제운영 현황 150

제2장 철도산업의 문제점 및 구조개혁의 추진 167
제1절 철도산업의 경영 관련 문제점 167
제2절 철도산업 구조개혁의 추진과 철도산업의 현행구조 174

제3장 철도산업 규제에 관한 외국의 사례 191
제1절 미 국 191
제2절 유럽연합(EU) 198
제3절 일 본 225

제4장 철도산업 법제 개선방안 237
제1절 철도산업 관련 현행 법제의 문제점 237
제2절 철도산업 관련 법제 개선방안 248

제4편 종합검토 265

참고문헌 273