연구보고서
재정혁신을 위한 공동사무의 재정책임에 관한 연구
Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 국가중심 사무배분의 문제
○ 지방자치제도가 본격적으로 시행된 지 30여년이 지났지만, 중앙집권적인 정치·사회구조가 가속화되고 있으며, 수도권 집중, 지방소멸 위기가 큰 사회적 문제로 떠오르고 있음
○ 하지만 여전히 대부분의 법령이 국가의 역할을 중심으로 규정되고 있으며 그 과정에서 지방자치단체가 적극적으로 참여할 수 있는 방안이 미흡함
- 국가가 대부분의 재원을 보유하고 상당수의 사무를 직접 집행하고 있으며, 지방자치단체는 국가의 재정지원에 의존하게 됨
▶ 사무배분의 문제와 공동사무방식의 검토 필요성
○ 사무이양의 수단으로서 행정주체 간 사무의 공동수행 방식의 검토가 이루어질 필요가 있음
- 국가중심 사무배분의 문제를 해결하기 위하여 지방자치의 이념에 따라 중앙정부가 가지고 있던 권한을 지방자치단체에 이양하는 작업이 꾸준히 진행되어 왔음
- 이양 형태에 있어서 공동사무 형식이 실무적으로는 상당수 활용되고 있으나, 공동사무 형식은 재정책임이 불명확한 문제가 있음
○ 사무의 공동수행 시 재정책임에 관한 문제가 지속적으로 제기되고 있으며, 이에 관하여 이론적인 검토가 이루어질 필요가 있음
- 사무를 공동으로 수행할 경우, 어떤 사무를 공동사무로 할 것인지에 대한 원칙이 부족하며, 공동사무의 경우 재정부담에 관한 사항을 모호하게 규정하여 이를 어떻게 분담할 것인지에 관한 문제가 지속적으로 제기되고 있음
- 국가와 지방자치단체가 공동으로 수행하는 사무란 무엇이고 어떠한 것들이 있으며, 이 경우 국가와 지방차단체의 재정책임에 관한 원칙이 무엇이 되어야 하는지 검토가 필요함
▶ 명확한 사무배분을 위한 국가-광역지방자치단체-기초지방자치단체 간의 관계 재정립 필요
○ 재정분담 문제의 해결을 위한 사무배분의 원칙 검토가 필요함
- 공동사무에서의 재정부담의 문제는 근본적으로는 국가와 지방자치단체 사이의 사무배분의 문제의 영역에 속함
- 독일 기본법은 헌법에서 연방과 주 사이의 입법권의 분배를 규정하면서, 동시에 연방과 주 사이의 공동사무와 이에 대한 연방의 재정부담에 관한 규정을 두고 있는데, 이는 공동사무의 문제는 사무의 배분을 전제로 하는 것을 보여줌
- 국가와 지방자치단체 사이의 공동사무를 규정하고 있는 입법례는 많지만 구체적으로 어떠한 사무들이 공동사무로 수행할 수 있는 경우인지, 이 경우 각 주체 간의 재정분담은 어떻게 되는지에 대한 명확한 기준이나 원칙, 규정이 없는 상황에서 문제 해결의 전제로, 국가-광역-기초 간의 관계를 재설정할 필요가 있음
Ⅱ. 주요 내용
▶ 국가와 지방자치단체 간 사무배분
○ 지방자치법, 지방분권법에서 사무배분의 원칙, 지방자치단체 사무 예시, 국가사무의 처리제한에 관하여 규정함
- 중복배제의 원칙, 보충성의 원칙, 포괄적 배분의 원칙 세 가지를 사무배분의 원칙으로 규정함
- 사무구분 원칙을 규정한 내용들을 살펴보면 이 기준을 통해 명확하게 국가-광역-기초간의 사무를 구분하고 있지는 않고 있는데, 이는 연방국가에서 대부분 헌법으로 연방과 주의 사무배분을 자세하게 규정하고 있는 것과는 상반됨
▶ 공동사무의 개념 및 유형
○ 공동사무의 정의는 현재 법적으로 확립되지 않았으며, 통일된 개념이 이론적으로 명확하게 정립되지 못하였으나, ‘국가와 지방자치단체, 지방자치단체 상호간에 동일한 사무에 대하여 동일한 권한이나 의무를 가지고 공동으로 수행하는 사무’로 정의할 수 있음
- 실제 법률의 사무권한 및 사무주체에 관한 규정을 살펴보면 사무의 주체를 단일하게 규정한 것이 아니라 공동으로 규정하고 있는 법규정들을 흔히 볼 수 있는데, 이를 실무상 개념의 공동사무로 볼 수 있음
- 즉 법률에서 ‘동일한 사무를 대상으로 복수의 행정주체를 사무처리 또는 권한주체로 규정하는 경우’ 를 일반적으로 ‘공동사무’로 이해함
○ 실정법에서 공동사무로 규정한 사무들을 유형별로 구분해 보면 크게 다음의 네 가지 경우로 분류할 수 있음
- ① 국가와 지방자치단체가 동일한 사무에 대하여 수행권을 공동으로 가지는 경우, ② 국가와 지방자치단체가 공동으로 사무수행권을 가지되 일정 기준에 따라 수행권의 행사범위가 다른 경우, ③ 국가와 지방자치단체가 공동으로 지원하는 경우, ④ 국가가 지원하고, 지방자치단체가 집행하는 경우
- 이 가운데 ②유형의 경우는 사무의 내용은 공통되지만 일정한 면적이나 단위 등의 기준에 따라 권한이 나누어져 권한의 범위에 따라 독립적인 사무의 수행이 이루어지므로, 공동사무의 개념에서 제외됨
○ 공동사무의 유사개념으로는 공관사무, 중첩사무, 공통사무, 경합사무 등이 있지만, 중첩사무, 공통사무, 경합사무의 경우에는 사무의 공동수행이 아니라는 점에서 공동사무에서 제외되며, 공관사무는 공동사무와 같은 의미로 이해됨
▶ 공동사무의 재정책임 문제
○ 공동사무는 사무의 수행주체가 공동이라는 점에서 재정책임을 명확하게 규정하고 있지 않아 재정책임의 문제가 빈번하게 발생함
- 국가가 법률을 제정하면서 일정한 사업을 추진하고, 추진주체에 지방자치단체를 포함시키는 경우, 국가의 경비보조는 제각각으로 설정되는 경우가 상당수이며, 법률에서 ‘국가가 전부 또는 일부를 부담한다’와 같이 구체적으로 규정하지 않는 경우가 많음
- 국고보조금으로 지원하는 사업의 경우에도 공동사무의 형태로 운용되고 있는 것을 상당수 찾아볼 수 있는데, 애초에 지방자치단체의 예산으로 배정되어야 하는 경우도 상당수이며, 기관위임사무의 경비는 위임자가 부담하는 원칙이 지켜져야 함
○ 단순히 재정의 공동부담이 아닌, 실질적인 사무의 ‘공동 수행’에 따른 공동사무의 경우, ‘사무의 영역’별로 국가, 시·도, 시·군·구의 사무를 정하는 것이 필요하고, 이에 따라 예산을 배정하도록 하여야 함
▶ 해외 입법례의 검토
○ 외국 헌법들에서 지방분권 또는 지방자치에 관하여 어떻게 규정하고 있는지를 검토함
- 지방자치를 제도적으로 보장하려면 우선 지방자치에 관한 중요한 사항들을 헌법에서 직접 규정하여야 함
- 대부분의 국가의 입법례에서 지방자치의 단위를 기초단위와 광역단위로 설정하고 있으며, 이를 헌법에서 직접 규정하고 있음
- 연방국가 중 독일, 스위스, 오스트리아 헌법에서는 연방과 주 간의 관계에 관한 규정들을 두고 있고, 단일국가의 경우에도 , 스페인이나 이탈리아의 경우, 광역단위의 자치적 지위’를 별도로 헌법에서 규정하면서 ‘국가와 광역단위 간의 국가권력의 분권’을 규정하고 있음
- 이와 같은 차원에서 우리나라도 광역자치단체에게 국가권력 중 일부를 광역에 배분하는 ‘국가권력의 분권’을 생각해 볼 수 있음
○ 공동사무에 관한 해외 입법례 검토
- 독일의 경우 헌법차원에서 연방과 주의 사무구분을 하고 있고, 공동사무에 관하여도 따로 장을 두고, 필수적으로 공동사무로 수행하는 사무, 선택적으로 공동사무로 수행하는 경우를 두고 있으며, 이에 대한 비용부담책임도 규정하고 있는 특징을 보임
- 일본의 경우, 공동사무란 대등한 행정주체 간의 사무 공동수행의 개념으로 이루어지고 있는데, 일본에서는 인구감소 및 지방소멸로 인하여 이러한 광역행정을 적극적으로 권장하고 있는 것으로 판단되며 행정주체간 권한침해의 문제는 적은 것으로 파악됨
- 프랑스의 경우, 지방자치단체인 꼬뮌, 데파트망, 레지용의 사무를 기본적으로 나누고 있다는 점이 특징이며 자치단체 간 상호 감독 및 통제가 엄격이 통제되 있는데, 이러한 구분방식은 지방자치단체별 권한 분배가 명확하지 않고, 권한침해가 많은 논란이 되는 우리나라에 시사점을 줄 수 있음
▶ 국가-광역-기초간의 관계 재정립
○ 공동사무의 재정분담 책임의 문제를 해결하기 위해, 국가와 지방자치단체 사이의 관계 재정립 방안을 검토함
- 연방국가와 유사한 국가구조를 차용하여 국가의 구조를, 국가-(가칭)광역자치체-지방자치단체로 재구성하고, 국가권력을 광역단위의 자치공동체(현재의 시ㆍ도)에 분권하는 방안을 검토
- 중앙과 광역의 권한배분에 관한 내용을 헌법 차원에서의 규정함
- 지방의 법률집행권한 인정
- 기초단위 중심의 지방자치제도 확립
- 국가의사결정에의 참여 강화
▶ 공동사무의 재정책임 규율방안
○ 국가-광역간의 사무배분 명확화
- 우리의 경우에도 현재에는 지방자치법에서 사무의 유형을 예시적으로 규정하고 있고, 국가사무의 처리제한을 규정하고 있지만, 원칙적으로는 사무의 권한영역들이 헌법적으로 규정되고, 이에 따라 사무배분 및 재정책임이 결정되는 것이 바람직할 것임
○ 헌법개정을 통한 재정책임 규율방안
- 국가 조직구조의 재편, 자치권 보장규정, 국가-광역-기초간의 지위 규율, 지방자치단체의 헌법소원 도입, 광역자치단체의 행정권과 입법권 분리, 국가와 광역간의 관계에 관한 구체적 권한배분의 규율, 상호간의 공동사무와 재정분담 및 상호협력에 관한 규정 신설 등의 규정들이 신설되는 것이 필요함
○ 법률개정을 통한 재정책임 규율방안
- 지방자치법 및 지방재정법의 개정을 통하여 공동사무에 관한 재정책임을 명확하게 할 필요가 있음
- 지방자치법에서는 지방자치단체의 사무 범위 및 지방자치단체의 종류별 사무배분 기준의 내용 개정을 통하여 광역-기초의 역할구분이 우선 규정되어야 하고, 중첩되는 영역을 공동사무영역으로 설정하되, 광역자치단체는 기초자치단체가 처리하는 것을 지원해주는 역할을 규정함
- 지방재정법에서는 제2장 경비의 부담에 관한 규정을 개정하여 경비부담의 비율은 원칙적으로 사무의 성격에 따라 정하되, 지방자치단체의 재정여건을 반영하여 일부 차등할 수 있도록 하는 것이 바람직하며, 지방자치단체의 자치권 보장을 위해 재정부담의 결정과정에 참여하는 절차를 보완하는 것이 필요함
○ 이외에 각 개별사례들의 검토를 통해 공동사무의 재정부담 규정을 국가가 그 책임의 정도에 따라 일정비율 이상을 부담하도록 명확하게 규정하는 노력이 필요함
Ⅲ. 기대효과
▶ 행정주체 간 협력적 행정수행방식의 토대 구축
○ 공동사무의 개념을 명확하게 밝히고 유형별로 책임방식을 다양화하여 국가와 지방자치단체 간 권한이 중첩되는 영역의 재정책임을 명확하게 하고, 향후 지방자치법 전부개정법률 시행으로 활성화가 기대되는 지방자치단체 상호간 협력을 통한 공동사무 수행방식에 대한 토대를 구축하고자 함
▶ 공동사무의 재정책임 명확화
○ 공동사무는 행정협력이라는 좋은 목적을 가지고 있음에도 불구하고, 그 부작용에 대한 우려로 아직까지 활성화가 되지 못하거나 최대한 지양하는 방향으로 설정되고 있어 왔으나, 재정책임 명확화를 통해 보다 적극적인 활용 및 자치권 침해를 방지할 수 있을 것으로 기대됨
▶ 국가-광역자치단체-기초자치단체간 사무배분기준 명확화
○ 공동사무의 검토를 통해 국가-광역자치단체-기초자치단체의 역할이 보다 명확해 진다면 상호간의 권한 및 사무배분에 상당부분 기여할 것으로 예상함
요 약 문 5
Abstract 15
제1장 서 론 / 31
제1절 연구의 배경 및 목적 33
제2절 연구의 방법 41
제3절 기대성과 및 활용방안 42
1. 기대성과 42
2. 활용방안 43
제2장 공동사무의 현황과 이론적 검토 / 45
제1절 현행 사무구분체계의 검토 47
1. 서 47
2. 지방자치법상의 사무구분 47
3. 지방분권법상의 사무배분원칙 51
4. 소결 51
제2절 공동사무의 개념 및 유형 53
1. 공동사무의 개념 53
2. 공동사무의 유형 54
3. 유사개념과의 구별 55
4. 소결 57
제3절 현행 법령상 공동사무의 유형과 재정책임 58
1. 법령상 공동사무의 유형 분석 58
2. 공동사무의 재정책임 문제 60
제3장공동사무에 관한 해외 입법례 검토 / 63
제1절 사무배분․재정분담에 관한 주요국가의 헌법규정 65
1. 개설 65
2. 연방제 국가와 지방분권적 단방제 국가 개관 66
3. 연방국가 중 연방과 주의 관계에 관한 헌법규정 68
4. 광역단위가 헌법에 규정된 단일국가의 헌법 72
5. 지방자치만 규정된 단일국가의 헌법 74
6. 소결: 단일국가로서 연방제 수준의 지방분권 및 지방자치국가 76
제2절 독일의 공동사무에 관한 입법례 79
1. 연방과 주 및 지방자치단체의 관계 79
2. 연방과 주의 사무수행 비용부담 80
3. 연방의 주에 대한 재정지원 84
4. 연방과 주의 공동사무(기본법 제8a장) 85
5. 시사점 88
제3절 일본의 공동사무에 관한 입법례 89
1. 일본의 지방공공단체의 사무의 개관 89
2. 일본의 지방공공단체간 공동사무 개관 91
3. 일본의 공동사무에 따른 재원 부담 102
4. 소결 103
제4절 프랑스의 공동사무에 관한 입법례 104
1. 프랑스의 사무구분 체계와 종류 104
2. 프랑스의 공동(분담)사무(la compêtence partagée) 115
3. 프랑스 공동사무의 비용부담 방식 119
제5절 해외 입법례의 시사점 120
제4장 공동사무의 재정책임 규율방안 검토 / 123
제1절 국가-광역-기초의 지위 재정립 125
1. 지위 재정립의 필요성 125
2. 국가-광역지방자치단체-기초지방자치단체 간의 관계 재정립 126
제2절 공동사무의 재정책임 규율방안 130
1. 국가와 광역간의 사무배분 명확화 130
2. 헌법개정을 통한 재정책임 규율방안 131
3. 법률개정을 통한 재정책임 규율방안 133
제5장 결 론 / 141
1. 공동사무의 개념 정립 143
2. 공동사무에 관한 해외 입법례 144
3. 국가-광역-기초의 역할 재정립과 우리나라 법제 개정방향 146
참고문헌 151
부록 157
본 공공저작물은 공공누리 "출처표시" 조건에 따라 이용할 수 있습니다.
키워드
"공동사무"
" 재정책임"
" 사무배분"
" 지방분권개헌"
" 연방주의"
" 국가와 지방자치단체의 관계"
저자
관련보고서 [ *이 연구보고서의 관련 저자는 "김남철, 방동희" 입니다.]