연구보고서
신산업 분야의 규제갈등 해결을 위한 제도적 대응방안 연구
A Study on the Systematic Countermeasure to Resolving Regulatory Conflicts in New Industries
Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 연구의 배경과 목적
○ 신생 기업의 시장 진입과 신기술 도입 등 기술혁신이 원활하게 이루어지기 위해서는 규제로 빚어지는 갈등 문제 해결이 중요한 관건이 됨
○ 신기술과 신서비스의 시장 진출을 지원하기 위해 특례를 부여하는 ‘규제샌드박스 제도’ 조차도 이해관계자 간의 대립이 심한 영역은 허용하기 어려운 측면이 존재함
○ 이해관계자의 저항에 의한 혁신 지체 현상을 극복하기 위해서는 신규 진입 세력과 기존 산업계 종사자간 상생을 위한 ‘사회적 합의(social consensus)’를 유도하는 것이 상당히 중요
○ 신산업 분야에서 발생하는 갈등 문제를 체계적으로 관리하기 위한 제도적 틀을 선제적으로 구축하지 못한다면, 갈등이 빚어질 때마다 단발적인 대처에 그침으로써 불필요한 사회적 비용을 초래하고 새로운 혁신을 수용하기 곤란해지기 때문임
▶ 연구의 범위와 방법
○ 본 연구의 제2장에서는 신산업 분야에서의 규제 갈등의 개념과 의미를 정의내리고, 사회적 합의 조정의 중요성을 검토
○ 제3장은 기존 산업과 신산업 간의 갈등 국면을 공유경제 사례를 중심으로 파악해보고, 4차산업혁명위원회의 해커톤과 기획재정부의 한걸음모델 등 정부에서 운영 중인 사회적 합의제도의 현황을 분석
○ 제4장에서는 해커톤과 한걸음모델의 참여자를 대상으로 한 전문가 델파이 조사를 통해 현행 제도의 문제점 및 바람직한 입법방향 도출
○ 제5장은 본 연구의 결론으로서 입법상 제언을 제시
Ⅱ. 주요 내용
▶ 신산업 분야의 규제갈등과 합의‧조정 기능의 중요성
○ 숙박공유 및 차량공유 등 공유서비스를 둘러싼 규제충돌이나 원격의료 도입 관련 이해충돌 등의 정책 사례에서 알 수 있듯이 혁신의 수용이 성공적으로 이루어지기 위해서는 갈등 해결 매커니즘을 체계화할 필요
○ 갈등을 객관적으로 인식하고 그에 대한 해결책을 모색할 수 있도록 사회적 합의와 갈등의 관리 및 조정을 지원하는 적법한 절차와 제도를 설계할 필요
○ 현행법상 갈등관리 관련 법률이 부재하고, 「공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정」에서 공공기관에 관한 규정을 두고 있을 뿐이므로 지속적인 합의제도 운영에 있어서 법률상 효력 확보에 한계
○ 정부가 신산업 분야의 사회적 합의를 위한 제도로서 해커톤 제도(4차산업혁명위원회)와 한걸음모델(기획재정부)을 운영하고 있으나 법률상 근거가 없으며, 법률에 근거한 산업융합촉진법상의 갈등조정위원회는 비상설기구로서 아직까지 개최된 바 없는 상황
▶ 공유경제 갈등사례를 통해 본 현행 제도의 비판적 검토
○ 신산업 수용태세가 완비되지 않은 사회적 분위기에서 특정 기업의 시장진입을 예외적으로 허용할 수 없었던 상황 가운데, 지속적으로 새로운 유형의 공유차량 서비스가 등장
○ 정부는 우버 서비스(2013) 갈등 시에는 협의체 구성을 위한 노력이 부족하였고, 카풀서비스(2016) 갈등 시에는 협의체를 구성하려 하였으나, 그 방식이나 내용에 있어 혼선 발생
○ 이 과정에서 법원의 판결에서는 합법이라는 결론이 내려졌으나, 새로운 운송플랫폼사업자를 제도화하고 이들에게 시장안정기여금을 분담하도록 하는 입법을 진행함으로써 우버X, 풀러스, 타다 베이직 등 주요 차량공유 서비스는 모두 사업을 중단한 상황을 초래
○ 신산업 규제갈등 조정에 있어 의사결정 결과의 수준은 협의체의 유무, 누가 참여하는지 그리고 어떻게 협의를 진행했는지 등이 큰 영향을 미침
○ 정부가 적극적인 태도를 취하여 갈등을 해결하고자 노력하였으나, 사회적대타협기구는 국회의 중재로 시작되어 정부와 여당의 주도로 마련된 임시적인 회의체였던 관계로 체계화된 절차와 투명한 회의록 공개 등이 이루어지지 못함
○ 합의기구는 비상설 기구의 형태로 운영하기 보다는 지속적으로 규제 갈등 사안을 다룰 수 있는 형태의 상설기구를 마련함이 바람직한 방향임을 시사
▶ 4차산업혁명위원회의 해커톤모델
○ 규제개혁을 추진함에 있어 이번 정부에서 사회적인 맥락에서 찬반이 존재하거나 공론화할 필요가 있는 영역에서 그 해결책을 도모하기 위한 토론 과정의 하나로 끝장토론 방식의 해커톤 제도를 도입
○ 4차산업혁명위원회 운영규정(대통령령) 제2조 8호를 근거로 해커톤을 운영하므로 제도 운영의 법률상 근거가 없다는 한계
○ 해커톤 방식의 장점을 살리고 실질적인 효과를 제고하기 위해서는 법정기구로서의 지위 및 합의안 이행의 의무화 등 규범적인 근거 마련을 위한 법적 기반이 필요
▶ 기획재정부의 한걸음 모델
○ 기획재정부가 2020년 6월, 관계부처 합동 혁신성장전략회의를 통해 신산업 출현에 따른 친화적인 규제환경을 조성한다는 목적으로 이해관계자 간 갈등 해소를 목표로 하는 대타협 메커니즘으로서 ‘한걸음 모델’을 도입
○ 한걸음 모델 또한 근거 규범이 현재 명확하지 않은 상황으로 「혁신성장추진기획단의 설치 및 운영에 관한 규정」이 규정하고 있는 기능 중 “혁신성장 관련 규제혁신을 위한 과제 발굴, 이해관계자 협의 및 개선방안의 수립(제2조제2항제5호)”에 그 간접적 근거를 두고 있음
○ 이해관계자 간 대립으로 인해 이해관계자 협의의 결과물이 정책적 의사결정과정에 연계되지 않는 경우가 발생하며, 합의가 이루어졌더라도 일시적이라는 한계점을 지님
▶ 산업융합촉진법상 갈등조정위원회
○ 「산업융합촉진법」 상 갈등조정위원회가 법제화 되어있지만, 실제 위원회가 구성·운영된 사례는 없음
▶ 현행 제도의 개선방안 및 입법방향 조사·분석
○ 본 연구에서는 정부가 운영하는 사회적 합의제도에 참여한 경험이 있는 전문가 45명을 대상으로 2021년 5월 10일부터 8월 6일까지 온라인 플랫폼을 통해 세 차례에 걸쳐 델파이 조사를 실시
[표 4-3] 델파이 조사의 단계별 진행 절차: 원문참고
[표 4-32] 제도를 총괄하는 전담부처의 역할 관련 중요도 분석결과: 원문참고
[표 4-33] 의제 설정 범위 및 방법 관련 중요도 분석결과: 원문참고
[표 4-35] 패널 선정 방법 및 구성 방식 관련 중요도 분석결과: 원문참고
[표 4-36] 사회적 합의제도의 전반적 운영 관련 중요도 분석결과: 원문참고
▶ 신산업 분야에 특화된 사회적 합의제도의 법제화 필요성
▷ [입법 수요 및 필요성]
① 신산업 분야의 갈등조정 실패 사례의 극복과 정부 역할의 확대
○ 다른 공공 분야에서의 갈등과 달리 신산업 분야의 갈등은 법령상의 규율 공백으로부터 기인하는 경우가 대부분이므로 정부의 기능과 역할이 그만큼 중요
○ 신산업의 수용에 있어서 규제 권한을 가진 정부의 적극적인 역할이 강조될 필요
② 전담부처 및 합의제도에 관한 명시적 법적 근거 마련
○ 신산업 갈등을 다루는 4차산업혁명위원회의 해커톤모델과 기획재정부의 한걸음모델은 법률상 근거를 두고 있지 아니함
○ 이처럼 법적 근거의 부재로 인해 현행 사회적 합의제도의 불투명성, 불공정성 등의 문제가 지적받고 있는 바, 명시적인 법적 근거를 확보할 필요
③ 사회적 합의기구의 절차적 정당성 및 공정성 확보
○ 사회적 합의기구의 운영에 관한 상세한 규정을 두지 아니하면 협의과정에서의 의제설정, 패널의 구성방법, 합의결정 방식 등 각 절차의 정당성과 공정성을 담보하기 어려운 한계
▷ [입법상 제언]
① 「(가칭)사회적 합의제도의 운영 및 지원에 관한 법률(안)」의 제안
○ 기존 법률의 개정을 통해 규율하는 방식은 신산업 분야의 특화된 정부 조직 마련과 합의·조정 기능을 가진 상설기구의 설립 근거를 담기 어렵다는 점에서 한계
○ ‘(가칭)사회적 합의제도의 운영 및 지원에 관한 법률(안)’을 새로 제정하는 것이 실체법적인 규범 마련을 위한 가장 효과적인 방안
② 법정 상설기구의 마련과 전담부처의 권한 확보
○ 새로운 입법의 추진 시 ‘(가칭)신산업 규제갈등조정위원회’를 상설기구로서 신설하는 방안을 제안
○ 신산업 분야는 매우 광범위한 영역에서 출현하고 있기 때문에 지속적인 대응체계를 갖추고 이를 바탕으로 전문성이 내재화된 합의제도를 운영하여야 하므로 신산업 분야의 규제갈등 관리 및 조정 기능을 전담할 수 있는 별도의 독립위원회가 필요
○ ‘신산업 규제갈등조정위원회’의 법적 근거 마련에 그치지 아니하고 다른 부처에의 이행 권고와 이행 경과에 대한 정보 공유 등의 실질적인 권한을 확보할 수 있는 근거 규정도 함께 마련 필요
③ 절차적 내용 및 수단 등에 관한 입법 설계방안
○ 구체적인 입법 설계에 있어서 법안에 포함되어야 할 내용으로는 입법 목적, 정부의 책무, 갈등조정·관리의 기본원칙, 의제설정 범위 및 선정방식, 이해관계자의 범위 및 선정방식, 합의결정방식 등이 있음
Ⅲ. 기대효과
○ 기존의 선행 연구는 대체로 사회적 갈등 양상의 유형화를 통한 사례 분석과 그것을 해결하기 위한 다양한 갈등관리 전략을 제안하고 있음
○ 그러나 이와 관련하여 법률의 단위에서 규율하기 위한 입법적 수요 및 필요성을 구체적으로 검증한 법적 연구는 미진한 상황
○ 입법적 대안을 모색하기 위한 논의는 원론적이고 당위론적인 수준에 그치고 있어, 본 연구를 통해 신산업 분야에서 발생하는 규제 충돌과 갈등 양상에 대한 적절한 대응방향을 도출하고 사후적인 갈등 해결 매커니즘을 법제화하기 위한 입법 방안 마련에 기여
요약문 5
Abstract 15
제1장 서 론 / 35
제1절 연구의 배경과 목적 37
제2절 연구의 범위와 방법 39
제2장 신산업 분야의 규제갈등과 합의‧조정 기능의 중요성 / 41
제1절 신산업의 출현과 사회적 갈등 발생의 필연성 43
제2절 전통적 갈등과 신산업 분야의 규제갈등 44
1. 전통적 갈등의 개념 정의 44
2. 신산업 분야의 규제갈등 개념의 정의 시도 46
제3절 사회적 합의와 갈등조정의 필요성 47
1. 사회적 합의의 개념 정의 47
2. 공론화와 협의의 갈등조정 방식의 구분 48
3. 신산업 분야의 사회적 합의제도 법제화 논의의 필요성 51
제3장 사회적 합의 관련 사례 분석과 제도 현황 검토 / 53
제1절 공유경제 갈등사례를 통해 본 현행 제도의 비판적 검토 55
1. 공유차량 사례 55
2. 공유숙박 사례 72
3. 소결 78
제2절 사회적 합의기구 관련 제도 현황과 시사점 78
1. 4차산업혁명위원회의 해커톤모델 79
2. 기획재정부의 한걸음모델 88
3. 공공기관갈등예방규정상의 갈등관리기구 95
4. 종합 및 시사점 97
제4장 현행 제도의 개선방안 및 입법방향 조사‧분석 / 103
제1절 델파이 조사의 개요 105
1. 델파이 조사 방법론의 의의 105
2. 조사대상 선정 및 조사절차 106
3. 설문의 구성 및 분석 방법 109
제2절 1·2차 델파이 조사를 통한 현행 제도의 문제점과 개선방안 113
1. 1차 델파이 조사의 결과 분석 113
2. 2차 델파이 조사의 결과 분석(내용타당도 분석) 132
제3절 3차 델파이 조사를 통한 합리적인 입법방향 도출 143
1. 입법 취지와 목적조항 143
2. 제도 운영의 기본원칙 및 책무조항 144
3. 제도를 총괄하는 전담부처의 역할 145
4. 의제 설정 범위 및 방법 146
5. 합의결정 방식 147
6. 패널 선정 방법 및 구성 방식 148
7. 사회적 합의제도의 전반적 운영 150
8. 3차 델파이 조사의 소결 151
제5장 신산업 분야에 특화된 사회적 합의제도의 법제화 방안 / 153
제1절 입법의 수요 및 필요성 155
1. 신산업 분야의 갈등조정 실패 사례의 극복과 정부 역할의 확대 155
2. 전담부처 및 합의제도에 관한 명시적 법적 근거 마련 156
3. 사회적 합의기구의 절차적 정당성 및 공정성 확보 157
제2절 입법상 제언: 제정법안의 제안 158
1. 「(가칭)사회적 합의제도의 운영 및 지원에 관한 법률(안)」의 제안 158
2. 법정 상설기구의 마련과 전담부처의 권한 확보 158
3. 절차적 내용 및 수단 등에 관한 입법 설계방안 160
참고문헌 163
[부록] 설문조사표 169
1. 신산업 분야의 사회적 합의제도 입법에 관한 델파이 1차 조사 설문지 171
2. 신산업 분야의 사회적 합의제도 입법에 관한 델파이 2차 조사 설문지 180
3. 신산업 분야의 사회적 합의제도 입법에 관한 델파이 3차 조사 설문지 191
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키워드
"사회적 합의"
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" 한걸음모델"
" 신산업규제조정위원회"
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