연구보고서
재정 관련 행위에 대한 법적 통제 모델 연구 -「지방자치법」 상 주민소송 제도를 중심으로 -
A Study on Modelling of Legal Control System regarding Fiscal Activities
Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 코로나 19 대유행 사태로 인해 재정의 적극적 역할에 대한 인식이 제고됨
○ 코로나 19 대유행으로 인한 경제적 위기를 재정의 적극적 역할을 통해 극복해 나가는 과정에 있기 때문에 재정의 중요성에 대한 국민적 인식은 매우 높아졌음
▶ 이러한 배경에서 재정지출의 적법성을 확보하는 것이 더욱 중요해졌음
○ 재정의 중요성에 비례하여 재정지출의 적법성을 확보하는 것이 재정의 낭비를 줄이고 성과를 확보하는 길이라 할 수 있음
▶ 재정지출 통제수단으로 주민소송의 구조와 역할을 검토하고자 함
○ 주민소송 도입이 15년을 경과하고 있어 그 성과를 검토해 볼 필요 있음
- 주민소송은 재정민주주의 관점에서 도입한 것임
- 그 활용도가 매우 저조하여 그 원인을 살펴보고 개선방안을 마련하는 것이 필요함
○ 주민소송은 재정법치주의 관점에서 살펴보는 것이 도움이 될 것으로 생각함
- 주민소송이 사법적 쟁송 수단으로 구성되어 있기 때문임
- 객관소송이라는 특성에서 다른 주관소송과 비교함으로써 개선방안을 찾을 수 있음
Ⅱ. 주요 내용
▶ 재정민주주의와 재정법치주의 관점에서의 검토
○ 재정민주주의 관점에서의 검토
- 재정민주주의는 재정의회주의와 재정직접민주주의로 구분됨
- 종래 ‘재정민주주의’라고 하는 것은 ‘재정의회주의’를 지칭하는 것임
- 재정의회주의와 재정직접민주주의의 관계는 재정의회주의가 재정지출에 대한 통제를 담당하지만 그것으로 충분하지 못하다면(즉, 부정지출 등 방지 역할을 제대로 못한다면) 재정직접민주주의가 동원되어야 하는 구조에 있는 관계임
○ 재정법치주의 관점에서의 검토
- 주민소송은 직접민주주의 수단이기는 하지만 주민들 스스로는 힘이 없기 때문에 부득이하게 사법적 수단을 빌려 강제력을 획득하고자 하는 구조임
- 그런 이유로 적법성 확보를 소송을 통해 구현하는 것이므로 재정법치주의 관점에서 검토가 가능함
- 행정소송이나 헌법소송과 비교할 때 사적 이해관계가 결여되어 있다는 공익소송의 한계가 소송활용도의 저조함에 가장 큰 원인을 제공하는 것으로 보임
- 이에 따라 사적 이익의 증대 및 비용경감 측면에서 공익소송의 한계를 보완할 필요가 있다고 생각함
▶ 주민소송의 판례 분석
○ 15년간 총 45건의 주민소송이 제기되었음
○ 그 가운데 법리적으로 중요한 5개 판례를 분석함
- 대법원은 주민소송의 대상범위와 관련하여 ① 직접적 재정지출행위 및 ② 그 원인행위만이 원칙적인 주민소송의 대상이라고 하면서도 예외적으로 ③ 더 앞선 선행행위에 대해서도 주민소송이 가능한 경우가 있다는 법리를 제시함으로써 주민소송의 범위를 넓히는 노력을 하고 있다고 평가됨
- 감사청구와 소송제기의 관련성에서도 감사청구한 대상과 관련이 있기만 하다면 소송을 제기할 수 있다고 하여 감사청구 대상과 소송제기 대상이 반드시 일치해야 하는 것은 아니라고 함으로써 역시 주민소송의 범위를 넓혀주는 법리를 제시하고 있음
○ 판례 분석 결과 판례나 해석상의 협소함이 주민소송 이용도 저조의 원인은 아닌 것으로 판단됨
○ 따라서 주민소송의 공익소송, 객관소송으로서의 구조적 한계를 보완하는 방안이 필요함
▶ 주민소송 제도의 발전 방향
○ 주민소송의 개선방안
- 사익성 강화를 위해 일정한 보상금 제시 방안 필요
- 공익성 강화 차원에서 불법성에 비례하여 일정 기간동안 지방자치단체장 등의 공직피선거권 제한 방안 필요
- 부담감소를 위해 패소시에도 소송비용을 경감할 수 있는 방안 필요
○ 국민소송의 도입 필요성 검토
- 재정의회주의와 재정직접민주주의와의 관계상 국민소송 도입도 그 필연성을 인정할 수 있으므로 ｢국민소송도입법안」은 긍정적으로 평가할 수 있음
- 다만, 국가행정의 계속성에 대한 일부 우려 의견이 있으므로 ① 단계적 도입론(=손해배상등청구소송만 우선 도입 방안) 및 ② 손해배상청구시 1.5배 청구 제도 도입 방안 제시 등 약간의 개선방안을 제시하였고, 이러한 개선방안이 그러한 우려를 어느정도 해소하는 데 도움이 될 것으로 생각함
Ⅲ. 기대효과
○ 이론적 성과로서 주민소송에 대한 이론 및 구조 분석을 통해 재정통제의 모델을 정립함으로써 주민소송 및 국민소송에 대한 포괄적 이해를 도모할 수 있음
○ 재정 및 기본권과 관련한 실제적 성과로서 주민소송에 대한 구체적 개선방안을 통해 재정통제 강화 및 주민자치권, 국민주권 강화에 기여할 수 있음
요 약 문 5
Abstract 9
제1장 서 론 / 19
제1절 연구의 배경과 목적 21
1. 연구의 배경 21
2. 연구의 목적 24
제2절 연구의 범위와 방법 29
1. 연구의 범위 29
2. 연구의 방법 30
제2장 재정민주주의와 주민소송 / 31
제1절 재정과 민주주의 33
제2절 재정민주주의의 역사 34
1. 조세법률주의 34
2. 지출법률주의 36
3. 결산법률주의 37
4. 요약 37
제3절 재정민주주의의 이론 38
1. 재정의회주의와의 구별 38
2. 재정민주주의의 이론 39
제4절 재정민주주의와 재정법치주의의 관점 44
제5절 주민소송의 이론적 모델 정립 48
1. 민주적 통제의 관점에서 48
2. 공익소송의 한계 보완 49
제3장 주민소송의 법제도적 구조 / 53
제1절 주민소송의 역사 개관 55
1. 구 지방자치법 상 주민소송 55
2. 현행 지방자치법 상 주민소송 56
제2절 주민소송의 법적 구조 57
1. 주민소송의 당사자 57
2. 주민소송의 대상 58
3. 소송 유형 60
제3절 주민소송의 사례 및 판례 분석 64
1. 경기도 성남시 사례 : 주민소송의 대상 - 원칙과 예외(대법원 2011. 12. 22. 2009두14309) 68
2. 서울 성동구 사례 : 주민소송의 대상 - 조례 (대판 2014. 2. 27. 2011두7489) 72
3. 서울 서초구 사례: 주민소송의 대상 – 도로점용허가 (대법원 2016. 5. 27. 2014두8490) 76
4. 서울 영등포구 사례 : 주민소송의 대상 - 이행강제금의 부과·징수를 게을리한 행위 (대판2015. 9. 10. 2013두16746) 80
5. 경기 용인시 사례 : (소송요지) 경전철사업 추진에 따른 예산 낭비 – 주민 일부승소(대법원 2020. 7. 29. 2017두63467) 83
제4절 주민소송의 성과와 한계 86
제4장 주민소송의 법제도적 발전방안 / 89
제1절 주민소송 제도의 개선방안 91
1. 공익소송에 사익적 요소를 도입하는 방안 - 보상금 91
2. 공익소송에 공직피선거권 제한의 제재를 도입하여 공익성을 더 강화하는 방안 93
3. 공익소송 비용을 경감하는 방안 95
4. 기타 개선방안 – 공익소송 제기 요건 완화 96
제2절 국민소송으로의 확장 가능성 97
제5장 결 론 / 103
참고문헌 107
본 공공저작물은 공공누리 "출처표시" 조건에 따라 이용할 수 있습니다.
키워드
"주민소송"
" 재정민주주의"
" 재정의회주의"
" 재정직접민주주의"
" 사익성 강화"
" 부담 감소"
" 국민소송"
저자
관련보고서 [ *이 연구보고서의 관련 저자는 "양태건" 입니다.]