한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 연구 배경

○남북교류 협력 가능성이 커진 상황에서 북한이 대외경제부문 외국인투자 개방을 위해 가장 필요한 영역이 법제 정비이다. 그 전제가 되는 문제들로서 북한의 대외경제부문 외국인투자법제의 입법의 체계와 정비과정을 살펴봄으로써 북한의 대외경제부문 외국인투자 법제가 어떤 과정을 거쳐 변천되었는지를 살펴보고자 한다.

▶ 연구목적 

○본 연구의 목적은 북한 대외경제부문 외국인투자법제의 현황을 포괄적으로 검토하고, 한국 및 중국 외국인투자 법제와의 비교, 김정은 집권 10년 외국인투자 법제의 특징, 경제개발구법의 특징에 대하여 살펴보고, 북한의 외국인 투자법제를 전체적으로 조망해보고, 김정은 정권 10년 북한의 대외경제부문 외국인투자법제의 입법 동향 분석과 향후 과제는 무엇인지 전망해보고자 한다.

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 북한 대외경제부문 외국인투자법제의 최근 동향

○북한은 조선대외경제투자협력위원회 발간자료(2016, “조선민주주의인민공화국 투자안내”를 통해 ‘1990대와 2010년 초부터 현재까지 외국투자와 관련한 기본법인 외국인투자법과 합영법, 합작법, 외국인기본법을 비롯한 50여 개의 외국 투자 관계법규를 수정, 보충하여 50여 개가 넘는 외자 유치 관련 법규와 제도를 제정하거나 개정하여 외국의 자본유치에 필요한 법률적 토대를 기본적으로 마련하고자 노력해 왔다.’라고 기술하고 있다. 조선대외경제투자협력위원회, “조선민주주의인민공화국 투자안내” 2016, 22쪽.

○북한에 창설된 외국투자기업에는 외국인투자기업과 외국기업이 있다. 외국인 투자기업은 합영기업과 합작기업, 외국인 기업으로 구분되며 외국기업에는 외국기업의 대리지사, 대리인, 사무소, 대표부, 출장소, 기타 경제조직이 속한다. 2014년 현재 특수경제지대를 제외한 북한 영역에 설립되어 운영되고 있는 외국인투자기업 수는 371개이다. 조선대외경제투자협력위원회, 앞의 책, 34쪽.

▶ 북한 대외경제부문 외국인투자법제의 헌법적 근거 및 법제 체계

○외국인투자법제의 헌법적 근거

- 북한은 두 차례(1992년과 1998년)에 걸친 헌법 개정을 통하여 경제 관련 조항의 일부분을 개정하였다.북한 헌법의 1992년과 1998년 개정내용에 관해서는 장명봉, “북한의 1998년 사회주의 합법 개정의 배경․내용․평가” 한국공법학회, [공법연구], 제22집 제3호, 1994; 장명봉, “최근의 북한 사회주의 헌법 개정(’98. 9. 5)의 분석: 배경․내용․평가 및 정책전망” 통일연구논총, 제7권 제2호 민족통일연구원, 1998 참조.

- 북한 헌법상 경제조항의 개정은 심화하고 있는 북한의 경제난 극복과 관련하여 중요한 의미를 포함하고 있다. 

- 먼저 1992년 헌법은 경제조항(제19조~제38조)에서 북한의 경제난 타개라는 현실을 반영하고 경제 질서의 주요 부분에 대한 변화를 시도하는 조항을 신설하였다. 그 가운데 북한 내 외국인의 합법적 권익보장(제16조), 외국 법인 또는 개인들과의 기업 합영과 합작 장려조항(제37조)을 신설한 것은 북한의 대외경제개방 정책의 법적 근거를 마련한 것이다.박정원, “북한 외국인투자법제의 현황과 과제”, 저스티스 통권 제121호, 2010, 473쪽: 이에 근거하여 북한은 외국인투자를 위한 기본법으로 「외국인투자법」을 비롯한 「합작법」, 「외국인기업법」 등을 제정(1992. 10. 5)하였다.

- 1998년 9월에는 헌법을 개정 북한 헌법 제37조 : 국가는 우리나라 기관, 기업소, 단체와 다른 나라 법인 또는 개인들과의 합영, 합작, 특수 경제지대에서의 여러 가지 기업창설 운영을 장려한다.

하여 외국기업들의 활동 범위를 확대해주는 조처 하였다. 임강택, 「북한의 개혁․개방정책 추진 전망」, 통일연구원 연구총서 2001-29, 2001, 150쪽

 1999년 8월에는 「대외경제중재법」을 도입하여 대외경제분쟁 해결을 위해 노력해 왔다.

○외국인투자법제의 법제 체계

- 북한의 외국인투자 법제 체계를 단계적으로 살펴보면 아래와 같이 나눌 수 있다. 

(1) 북한 최고 인민 회의에서 채택한 헌법 

(2) 최고인민회의 상임위원회에서 채택한 외국인투자법

(3) 최고인민회의 상임위원회에서 채택한 외국인투자 관련 법률 

(4) 이들 법률을 뒷받침하는 시행규정

▶ 북한 대외경제부문 외국인투자법제에 대하여 검토한 주요 외국인투자 법제는 다음과 같다. (세부내용은 본문 참조). 

○외국인투자 관련 법제

- 「외국인투자법」

- 「합영법」

- 「합작법」

- 「외국인기업법」

- 「외국투자은행법」

- 「외국투자기업등록법」

- 「외국투자기업노동법」

- 「토지임대법」

○경제특구 관련 법제

- 「라선경제무역지대법」 

- 「개성공업지구법」

- 「금강산국제관광특구법」

- 「경제개발구법」

▶ 중국의 외국인 투자 기본법령(외상투자법)의 특징

○조문 구성: 중국의 「외상투자법」은 총 6장 42개 조문으로 간략하게 구성되어 있다. 중국은 「외상투자법」의 구체적인 내용들을 「외상투자법 실시조례」를 통해 보완하고 있으며, 조례는 6장 49조로 이루어져 있다.

○입법 목적: 외국인 투자 기본법 제정의 입법목적은 유사하다고 볼 수 있다. 외국인 투자 기본법은 4개국(중국, 베트남, 러시아, 북한) 모두 외국투자가의 투자장려 및 외국투자가의 합법적 권리와 이익보호를 목적으로 하고 있다. 다만, 4개국 중 중국과 베트남이 개혁개방의 확대를 지속하고 경제발전을 지속하기 위해 외국인 투자 기본법의 개정에 보다 적극적인 자세를 취해왔다고 볼 수 있다.

○투자금지 및 투자제한 대상: 중국의 「외상투자법」은 외국인 투자 ‘네거티브리스트 제도’를 도입하고 있으며(동법 제4조), 네거티브리스트 이외의 분야에서는 내․외국인 투자를 구별하지 않고 동일 관리원칙을 적용하고 있다.

○투자장려 부문과 인센티브: 중국의 「외상투자법」은 특정 산업이나 업종, 분야, 지역에 대한 투자를 장려하고 있으며, 인센티브는 법률, 행정법규 또는 국무원 규정에 따라 혜택을 제공한다(동법 제14조). 중국은 ‘외국인투자 장려산업 목록’을 발표하고 있으며, 2019년에는 총 13개 산업, 415개 항목을 제시하고 있다.

▶ 북한 외국인투자법제의 특징

○김정은 정권 10년 외국인투자법제의 특징을 살펴보면 다음과 같다. 

첫째, 북한의 투자 관련 법 체계상의 문제점으로 외국투자에 대한 입법체계의 미비, 불완전한 법적 구조를 보여주고 있다. 

둘째, 법 조항의 구체성 결여를 들 수 있다. 법조문이 모호하게 표현되어 있어 북한당국의 결정에 따라 자의적인 해석이 가능한 분야가 많고, 북한에 투자하는 경우 모든 투자조건이 당사자 간의 계약에 위임되어 있다.

셋째, 보호 대상의 구체적 범위와 기준 미제시, 북한의 외국인투자기업의 재산, 합법적 권익 또는 투자자본과 소득을 법적으로 보장한다고 규정 외국인투자법 제4조, 합영법 제4조, 라진-선봉 경제무역지대법 제4조 등

하고 있지만, 그 보호 대상의 구체적 범위와 기준을 제시하지 않고 있다. 조선대외경제투자협력위원회, “조선민주주의인민공화국 투자안내(2016년)”책자에는 외국 투자가와 외국투자기업에 대한 합법적 권리와 이익에 대한 보호에 대하여 명시하고 있으나 보호 대상의 구체적 범위와 기준이 불명확하다. 

넷째, 외국인투자에 대한 분쟁이 발생하게 되는 경우, 북한의 외국인투자법에는 분쟁 해결의 방법을 제시하고 있지만, 그 구체적인 절차와 방법에 대한 제시가 되어있지 않다. 장명봉․박정원, “북한의 대외경제개방과 관련 법제 정비동향”, 한국경제연구원, 2001, 219쪽: 외국인투자에 대한 분쟁과 관련하여 북한의 중재 또는 재판기관에서의 분쟁 해결을 규정하고 있으나 분쟁의 유형이 다양하다는 면이 고려되어 있지 않으며, 분쟁해결을 위한 관련 법규가 미비되어 있고 국제분쟁에 대하여 국제중재 제도에 편입하기 위한 국제질서에 가입되어 있지 않은 점은 합리적이고 공정한 분쟁 해결을 기대하기 어렵게 하고 있다.

 분쟁 해결에 관하여 북한의 중재․재판관에서 이를 담당하도록 하고 있는데 분쟁유형의 다양성에 대한 고려가 전혀 없고, 관련 법규가 미비하여 합리적이고 공정한 분쟁해결을 기대할 수 없다.

다섯째, 외국인투자법제의 체계 정합성 부족, 경제개발구법에서 앞서 제정된 라선경제무역지대법이나 황금평․위화도 경제지대법보다도 조문수가 적고 구체적이지 못하여 체계 정합성이 떨어지는 점이 문제이다.

여섯째, 북한의 외국인투자법제는 남한 기업과 기업인의 투자에 대한 구체적인 규정을 두고 있지 않다. 

일곱째, 외국인투자법제 관련 법을 통틀어 보면, 북한이 대외경제개방정책을 추진하기 위해 외국과의 관계 개선을 도모하려는 노력을 엿볼 수 있다. 

▶ 경제개발구법에 대한 특징: 현황과 전망 

○조선대외경제투자협력위원회 발간자료(2016, “조선민주주의인민공화국 투자안내”에서 12개의 법을 언급하고 있는데, 조선대외경제투자협력위원회, 앞의 책, 22~23쪽: 주요 외국인투자관게법들은 다음과 같다. ①조선민주주의인민공화국 외국인투자법 ②조선민주주의인민공화국 합영법 ③조선민주주의인민공화국 합작법 ④조선 민주주의인민공화국 외국인기업법 ⑤조선민주주의인민공화국 외국투자은행법 ⑥조선민주주의인민공화국 외국투자기업 및 외국인세금법 ⑦조선민주주의인민공화국 외국투자기업등록법 ⑧조선민주주의인민공화국 외국투자기업회계법 ⑨조선민주주의인민공화국 외국인투자기업재정관리법 ⑩조선민주주의인민공화국 외국인투자기업로동법 ⑪조선민주주의인민공화국 토지임대법 ⑫조선민주주의인민공화국 경제개발구법

 그중에 경제개발구법도 포함되어 있다.

○본 연구에서는 김정은 집권 10여 년간 중점적으로 추진하고 있는 경제개발구법제에 대하여 살펴보고 법제상 의의, 현황과 전망 등을 분석하고자 한다.

○경제개발구법의 현황: 경제개발구법은 북한 내 특정지역에 경제 및 과학기술 분야의 개발을 목표로 경제개발구를 지정하기 위해 2013년 11월 21일 최고인민회의 상임위원회 정령 제3192호로 제정되었으며, 7장 62조, 부칙 2조로 구성되어 있다. 경제개발구의 창설, 개발, 관리, 분쟁해결 등에 대해 규정하고 있고, 8개의 도(직할시)의 일부 지역에 13개의 경제개발구를 조성하기 위해 제정되었다. 경제개발구 설치는 전국에 걸쳐 활발하게 이루어졌다. 2013년 11월 각 도에는 압록강 경제개발구, 만포 경제개발구, 위원공업개발구, 신평광광개발구 등 경제개발구 13개가 설치되었으며, 신의주에는 특수경제지대가 설치되었다. 이어 2014년 7월에는 평양시, 황해남도, 남포시, 평안남도, 평안북도 등에 6개의 경제개발구가 추가 설치되었다. 2021년 현재 북한의 경제개발구는 총 28개(중앙급 9개, 지방급 19개)에 이르고 있다. 

○경제개발구법의 전망: 

- ①경제특구의 전국적 확산: 이제까지의 북한의 경제특구는 모두 특정지역을 대상으로 하는 것으로 라선경제무역지대(최초 명칭은 ‘라선자유무역지대’), 신의주특별 행정구, 금강산국제관광지구 (종전 명칭은 금강산관광지구) 및 개성공업지구 모두 특정지역에 한정하는 것으로 정도의 차이는 있지만 북한 사회와 엄격하게 분리 또는 단절되었다. 유욱, “북한경제특구법의 변천과 전망: 라선경제무역지대법을 중심으로”, 「통일과 법률」 제3호, 법무부 통일법무과, 2010, 36쪽: 개성공업지구의 경우는 펜스를 쳐서 주변 북한 지역과 철저하게 단절시키고 있었으며, 개성공업지구법 제6조에서는 “기관, 기업소, 단체는 공업지구의 사업에 관여 할 수 없다. 필요에 따라 공업지구의 사업에 관여하려 할 경우에는 중앙공업지구지도기관과 합의하여야 한다.”라고 규정하였다. 라선경제무역지대법은 개성공업지구법 제6조와 같은 제한규정은 두고 있지 않고 기관, 기업소, 단체의 관여를 허용하고 있으나, 라선경제무역지대법 제8조에서 “이 법에서 정한 경우를 제외하고 다른 기관은 관리위원회의 사업에 관여할 수 없다.”라고 하여 기관의 경우에만 제한하는 규정을 두고 있다.

 그런데 경제개발구법은 지역을 특정하지 않고 제3조에서 ”관리소속에 따라 지방급 경제개발구와 중앙급 경제개발구로 구분하여 관리 “하도록 규정하고 제14조, 제15조에서는 ”지방급 경제개발구의 창설신청문건은 해당 도[직할시]인민위원회가, 중앙급 경제개발구의 경우에는 해당 기관이 중앙특수경제지대지도기관에 내도록 규정하여 특정지역에 한정하지 않고 경제특구를 창설 할 수 있는 근거를 마련하였다.

- ② 라선과 개성공단의 경험, 단절모델의 한계: 라선과 개성공단의 경험이 가르쳐주는 것은 기업 친화적인 법제 인프라 구축과 행정력의 지원이 경제특구 성공의 열쇠라는 것을 알 수 있다. 극도로 엄중한 경제제재의 환경속에서, 그리고 북한 당국에 대한 외국투자자들의 불신이라는 현실에서 외국투자 유치를 통한 경제회생을 하려면 최고 권력자의 확고한 의지는 헌법과 최고 권력자의 말에서 확인되는 것이나, 아직까지 북한은 그러한 근본적인 결정을 하지 못하고 있는 것으로 보인다.

▶ 북한 외국인투자법제의 과제

○북한이 향후 중점적으로 추진해야 할 과제로는 여섯 가지를 제시할 수 있다.

첫째, 대외적으로 개혁․개방정책의 추진을 선언하고 「헌법」에 시장경제를 지향하는 방향성을 포함해야 한다. 

둘째, 외국인투자 관련 법제의 체계적 개선이 필요하다. 현재의 추상적 법규, 행정 제재수단 행사법규의 흠결, 법보다 재량에 의한 집행 등을 방지하기 위한 법제의 정비가 필요하다. 

셋째, 외국인 투자장려 부문과 투자장려 부문에 대한 인센티브 규정을 「외국인투자법」에 적시하여야 한다. 

넷째, 북한은 WTO 가입 중국의 경우 2001년 중국의 WTO 가입 이후 중국의 경제체제 개혁과 대외 개방의 깊이에 발맞춰 국유자산, 민영기업, 외국인투자를 동일시하여 국유 기업, 민영, 개체, 외자가 공존하여 공영하는 국면이 되었다. 이 시기에 중국은 몇몇 중요한 외자법 외에도 일부 중요한 외자 관련법규나 정책도 제․개정하였다. 

을 통한 국제협력 관계에 편입하는 한편, 지속 가능한 발전 분야로서의 한 분야로 북한의 대내외 경제 여건 및 북한 내부환경 개선을 위한 방편으로서의 법제 정비가 필요하다.

다섯째, 경제개발구 성공을 위한 개선방안: 경제개발구 법 제도의 정비 측면에서 규범의 체계 정합성 확보, 남북 교류 협력의 확대와 강화를 위해 관련 법 제도의 보강이 필수적이다.

여섯째, 한․중 북․중 경제특구의 비교 및 정책적 시사점을 도출, 성공적인 경제특구 추진을 위한 법적 과제로서의 통일경제특구 추진을 모색하여야 한다. 

▶ 향후 개선 필요 부분 및 전망 

○향후 전망과 관련하여, 북한이 외국인투자유치를 위해 외국인투자 관련 법제, 특히 세부 시행령 및 시행규칙 등을 체계적으로 도입하는 것은 현실적으로 어려울 것이며, 중국과 유사하게 외국인투자 3법(합영법, 합작법, 외국인투자법)을 통합하거나, 경제특구의 지역별 활성화를 위한 경제개발구법의 하위규정을 점진적으로 신설하는 방식을 택할 것으로 판단된다.

 

Ⅲ. 기대효과

▶ 학술적 기여도

○다양한 스펙트럼의 외국인투자 법제 사례를 종합적으로 정리․분석하고 한반도에 주는 시사점을 도출함으로써 이 분야의 토대연구로 기능한다.

○외국인투자법, 합영법, 합작법, 외국인기업법, 경제개발구법 등 각종 용어와 이론들의 분석을 통해 향후 이 분야 연구의 진행을 위한 기초자료로 활용한다.

▶ 정책적 기여도

○외국인투자 관련 법제의 중국 사례 비교연구를 진행, 북한이 지향해야 할 외국인투자 법제의 방향과 법적 과제에 대하여 정책적 시사점 도출한다.

○남북 경제협력시 합영법, 합작법, 외국인투자기업법 등 유사개념들의 명확한 정의를 진행하고, 투자자 보호조치 강화, 투자촉진 유도, 분쟁해결의 기초자료로 활용

○북한의 외국인투자 관련 법제 동향분석과 전망을 통해 ‘통일 한국’에서의 외국인투자 관련 법령의 점진적 변화과정을 대비할 수 있는 참고자료로 활용한다.

○한반도 통합․통일과정의 불확실성을 극복할 수 있는 체계적이고 종합적인 정책 방향과 대안을 제시한다.

요 약 문 5

 

Abstract 15

 

제1장 서 론 / 29

  제1절 연구의 필요성과 목적 31

    1. 연구의 배경과 필요성 31

    2. 연구의 목적과 기대효과 32

  제2절 선행연구의 검토, 연구 범위 및 연구 방법 33

    1. 선행연구의 검토 및 차별성 33

    2. 연구의 범위 36

    3. 연구의 방법 37

 

제2장 북한의 외국인투자법제 개요 / 39

  제1절 입법연혁 및 입법 배경 42

    1. 입법 연혁 42

    2. 입법 배경 43

  제2절 외국인투자법제의 헌법적 근거 및 입법체계 45

    1. 외국인투자 법제의 헌법적 근거 45

    2. 외국인투자법제의 입법체계 46

  제3절 외국인투자법제의 변천 과정 49

    1. 북한의 외국인투자 법제의 변천 49

 

제3장 북한의 대외경제부문 외국인투자 관련 법제의 동향 / 61

  제1절 북한의 대외경제부문 외국인투자 관련 법제의 정비내용 63

    1. 외국인투자 법제의 정비 추이 63

    2. 외국인투자법제의 개정 내용 및 특징 66

  제2절 북한 외국인투자법제의 주요 내용 75

    1. 외국인투자법 75

    2. 합영법 92

    3. 합작법 99

    4. 외국인기업법 104

    5. 외국투자은행법 110

    6. 외국투자기업 등록법 131

    7. 외국투자기업 노동법 135

    8. 토지임대법 140

  제3절 경제특구 관련 법제의 주요내용 145

    1. 라선경제무역지대법 145

    2. 개성공업지구법 149

    3. 금강산국제관광특구법 153

    4. 경제개발구법 157

 

제4장 한국과 중국의 외국인투자법제와의 비교 / 163

  제1절 한국과 중국의 외국인투자법제 165

    1. 한국의 외국인투자법제 165

    2. 중국의 외국인투자법제 174

    3. 한국과 중국의 경제특구 및 외국인투자법제의 비교 193

  제2절 북한 외국인투자법제와의 비교 196

    1. 북한 외국인투자 법제의 형식적 측면 비교 198

    2. 북한 외국인투자 법제의 내용적 측면 비교 200

    3. 북한 외자 3법(합영법, 합작법, 외국인기업법)의 비교 202

 

제5장 북한 외국인투자법제의 특징, 시사점, 분석 및 전망 / 221

  제1절 김정은 집권 10년 외국인투자 법제의 특징 223

    1. 김정은 정권 10년 외국인투자 관련 법제의 특징 223

    2. 경제개발구 법제의 특징 228

  제2절 북한 외국인투자법제의 시사점 240

    1. 주요국 외국인투자법제가 북한에 주는 시사점 240

  제3절 북한 외국인투자법제의 과제 및 전망 245

    1. 북한 외국인투자법제의 과제 245

    2. 북한의 외국인투자법제의 전망 250

 

제6장 결론 / 265

 

참고문헌 273

 

부록 285