연구보고서
남북평화공존과 협력체제 형성에 관한 중장기 법제연구
A Mid-to-Long-Term Legal Study on the Formation of a Cooperative System and Peaceful Coexistence between the Two Koreas
Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 연구의 배경
○남북한은 지난 70년 동안 통일에 대한 원칙과 과도기적 상황에 대한 개선의 필요성과 변화가능성을 같이 인식하고 있으나 구체적 행동은 여전히 부침(浮沈)을 거듭하고 있지만 남북한 모두 상호 교류의 필요성과 폭은 분야마다 차이가 있으나 점진적으로 확대되어 왔음
○교류협력에 대한 규범적 근거와 관련해 남북간 법제정비를 포함한 입법상 협력이나 관련 기본법제가 체계적으로 이루어지지 않은 점은 현실에서 발생하는 다양한 문제 상황에 대한 대응이 적응성 있게 이루어지지 못하고 있음
○남북한의 평화공존과 협력을 위한 법적 틀에 대한 정비가 없는 상황에서 외부상황의 변화에 임기응변식으로 대응하는 것은 한계가 있으며, 50년 이상 진행되어 왔던 남북한 당국의 통일을 지향하는 정책과 선언과정에서 나타난 남북관계에 관한 합의와 협력에 대한 법적 해석과 연구가 절실한 상황임
▶ 연구의 목적
○본 연구는 국내 정치적 사정과 국제정세의 변동에 따라 냉･온탕이 교차하는 불안정성을 회피하고 통일에 대한 과도한 낙관을 경계함과 동시에 남북교류협력 관련 법제의 문제점을 돌아보고 실효적인 대안을 사전에 마련하는 노력차원에서 출발하고 있음
○독일에 비해 외생적 동인과 국제정세와 정치적 역학관계 의존과 돌발성이 높은 남북간 평화공존과 협력과제는 보다 세밀하게 설계된 법 제도적 기반을 토대로 진행되어야 함에도 불구하고, 북한과의 교류에 관한 기본적 검토에 있어 헌법과 법률(국가보안법과 달리 남북관계발전에 법률, 남북교류협력에 관한 법률, 남북협력기금법 등의 경우 그 법적 지위가 상이함) 그리고 대법원과 헌법재판소의 입장이 입법 시기와 판결시기에 따라 차이를 보이고 있었음
○따라서 본 연구과제의 특징으로 법률상 구체화 작업을 통해 실정법 조항과 판례에서 이중성을 가지는 북한에 대한 법적지위의 난점을 극복하고 남북한 협력체계의 공고화와 제도화를 통해 평화공존의 안정적 지속을 담보하는 법제설계 가능성을 체계적으로 구성하는 것에 주안을 두고 검토함에 있음
Ⅱ. 주요 내용
▶ 남북관계를 둘러싼 국내외 정세와 평화공존 및 협력체계 구축을 위한 법제 개선과정의 고려사항
○통일정책 및 대북정책의 외부요인 검토
○남북관계를 둘러싼 국내외 정치 환경 변화와 관련 법제의 추이
○평화공존 및 협력체계 구축을 위한 법제 개선에 대한 시사점
▶ 해외사례 검토를 통한 평화공존 및 협력체계 법제 개선 방향의 검토
○본 연구에서의 해와 사례 검토는 아래와 같은 관점에서 후속하는 제3장과 제4장의 연구를 위한 선행검토 차원에서 진행되고 있음
-본 연구에서는 이미 기존 연구를 통해 누적되었던 분단에서 통일을 경험했던 독일의 경우뿐만 아니라 법체계의 통일화 과정의 관점과 통합을 위한 거버넌스 형성의 관점에서 유럽연합의 경우를 검토하고 있음
-이후의 연방국가의 틀을 형성하는 19세기 후반이후의 미국의 정치사와 역대 정부의 법과 제도에 대한 검토를 통해 새로운 관점에서의 평화공존과 협력을 위한 법제개선의 청사진을 조망하고자 함
○유럽연합의 통합과 회원국의 협력 거버넌스
-유럽연합의 통합 과정은 수많은 조약과 프로토콜이 단계적이고 점진적으로 이루어졌지만 통합 내용을 이끌어온 상설적 거버넌스 시스템의 일관성은 그간 남북한이 진행해 왔던 기본합의서와 조약과 관련 조직에 대한 지속가능성 있는 정비의 요구를 정당화 하고 있음
-유럽연합의 형성은 각 주권 국가의 국내법질서와 체계조화성을 벗어나지 않는 한도에서 초국가법으로서 유럽법형식(directive, regulation, framework law)을 통해 이전에 없었던 통합질서 발전을 위한 규범적 시험과 성과라는 점에 의의가 있으며, 남북한의 법제간 비교연구를 넘어 통합의 규범체계의 새로운 형식개발에 대한 과제를 제시할 수 있음
○통합형 통일국가를 지향하는 과정에서 독일의 교류협력 경험
-독일통일은 정치적･경제적으로 우월한 남한이 통일의 주도권을 갖고 유연하고 적극적인 자세로 북한을 포용하며 화해와 치유 및 협력에 기반하여 점진적이고 지속적인 통합을 이루어 나갈 때, 비로소 결정적 시기에 북한주민이 남한을 선택하는 혁명적 결단을 감행할 수 있을 것이라는 기대의 구체적 근거로 작동할 수 있음
○남북전쟁과 재건과정에서의 미국의 통합과정의 분석
-미국에서 재건시대는 일반적으로 1861년부터 1865년간 벌어진 남북전쟁이후 연방을 재건하던 시대를 의미하며 미국 역사에서는 흑인의 인권측면에서 중요한 의미를 지니고 있지만 국민간의 분열로 인하여 무력충돌을 겪었던 국가의 통합과정으로서의 의미도 가지고 있음
-미국의 재건시기의 경험에서 한반도의 평화통일을 위한 시사점은 통일시나리오별 헌법해석을 통한 권력분립과 한계와 국가의 역할에 대한 이론적 기반을 충실히 할 필요가 있으며 통일과정에서 부패를 예방하고 대규모 공적자금의 사용에 대한 투명성과 적정성을 높일 장치가 필요하며 경제적 요소도 간과하지 않아야 하며 국민의 결단을 유지해야 할 것임
-통일과정에서 국민주권과 의회민주주의를 실현해야 하며 과도기의 군에 의한 통치를 위한 계엄법의 정비와 민족 동질성 회복을 위한 지원방안에 대한 법제정비가 필요하며, 통일이후 통일부와 다른 중앙행정부처의 업무분장관계를 정리해야 할 것이며 종교단체등 민간단체에 의한 북한지역의 지원에 대한 법제도 정비가 필요할 것임
▶ 법제 개선시 준수해야할 원칙으로서 헌법
○남북의 평화공존과 교류협력을 위한 법제개선을 위한 헌법적 토대로 ‘규범으로서 헌법의 기능 확보’ 및 ‘과정으로서의 통일’이라는 문제의식을 공유하면서, 남북관계에 관한 헌법 명시적･ 묵시적 결단을 조망한 다음 이러한 헌법적 결단을 헌법재판소가 어떻게 해석･적용･이해하고 있으며 구체적 사건에서 국가행위를 어떻게 평가 및 통제하고 있는지를 검토하고자 함
○남북관계에 관한 헌법구체화와 관련해 통일법제 구축이라는 문제의식에 입각하되 그 체계의 중심을 ‘기본법─화해/치유법─협력법─통합법’으로 구성이 가능하도록 설계해 보고 있음
○남북한 평화공존과 협력체계 구축을 위한 헌법해석론과 개헌론 비판
-남북한 특수관계론에 따라 북한의 이중적 지위를 인정하는 해석론은 일견 모순인 것처럼 보이지만, 통일이라는 헌법적 당위와 분단이라는 헌법적 현실을 모두 반영하는 것으로서 불가피한 선택이라고 할 수 있음
-영토조항과 통일조항 간 상호관계라는 피상적이고 추상적인 틀 속에서 의 이해를 벗어나 다양한 헌법규정들과의 체계적 연관성을 고려하면서 구체적으로 어떻게 대응할 것인지를 둘러싼 논의로 관점을 전환하는 일종의 ‘인식의 전환’이 요구되고 있음
○남북한 교류협력을 위한 헌법개정론 비판- 유연한 형태의 남북한 특수 관계론의 이해를 전제로 현행 헌법 제3조와 제4조의 개정론에 대하여 재검토의 필요성이 있음
▶ 남북한 법령의 현황 분석을 통한 새로운 제도설계
○북한 법체계에 대한 분석
-북한의 법체계는 사회주의 법치국가론을 토대로 제한적 법치주의에 머무르는 한계가 있음
-북한 헌법상 나타나는 규범적 문건을 검토하고 북한의 대외개방관련 법제를 우리의 남북 교류협력 법제와 비교검토하고 있음
○분야별 남북한 법제에 대한 분석
-남북교류협력 분야
-국가안보 및 질서유지 분야
-교육분야
-문화분야
○평화공존 및 협력체계 구축을 위한 법제 정비 방향 모색
-남북간 평화공존체제가 형성되어 상호교류가 활발해지게 되면 남북한 법제의 정합성이 어느 정도 확보되어야 하며 이를 확보하기 위하여 남북이 체결한 합의서의 후속입법을 작업이 필요함
-남북교류협력 관련 법제의 경우 기본적으로 남북교류협력의 지원 및 활성화를 목적으로 하면서도 주된 내용은 규제와 행정적 절차에 치우치고 있는 한계가 있으며, 북한의 법제는 법률의 규정을 명확히 하여 적용대상과 범위 등에 대한 예측가능성의 확보가 필요함
Ⅲ. 기대효과
▶ 학술적 기여도
○남북평화공존을 전제한 남북관계에 대한 헌법적 연구는 의외로 그간 제대로 연구되지 않은 영역이고 관련 헌법 규정이 많으므로 학술적 의의를 가지고 있음
○평화공존기 남북협의체의 실체를 규명하기 위해서는 헌법차원을 넘어 국제법, 정치학, 행정학 등의 논의도 가미되어야 하므로 학제간 협력적 논의를 통해 새로운 학술적 영역을 구축할 수 있음
○학계와 연구 기관간 협동연구를 통하여 학술적 가치에 더하여 정책적 의미를 부가할 수 있음
▶ 정책적 기여도
○중장기적 시각에서 남북관계 및 통일로드맵을 설정함에 있어서 거쳐야 할 중간과정으로서의 심화된 남북협력체제에 대한 헌법적 연구를 통해 통일정책에 합헌성을 부여할 수 있도록 지원함
○남북교류협력 법제를 제･개정함에 있어 통일정책추진의 기본원칙을 참고할 수 있도록 제시하는 효과를 가짐
요 약 문 00
Abstract 00
제1장 서론 / 23
제1절 연구의 목적 25
제2절 연구의 필요성 26
제3절 연구방법과 범위 27
제2장 국내외 정치변화와 외국사례 검토를 통한 평화공존 및 협력체계 법제 개선 방향의 검토 / 29
제1절 국내의 정치변화와 대북정책 및 법제의 변화 32
1. 통일정책 및 대북정책의 외부요인 검토 32
2. 통일방안수립을 벗어난 통일과정관리 차원에서의 법제개발 34
제2절 유럽연합의 통합과 회원국의 협력 거버넌스 35
1. 유럽연합의 형성을 위한 공동비전의 설정과 논란의 종식 35
2. 상설적인 거버넌스 구축 및 운영: 단계적 및 점진적 통합 달성 44
3. 경제적 통합을 통한 정치적 통합의 실현 진전 52
제3절 통합형 통일국가를 지향하는 과정에서 독일의 교류협력 경험 55
1. 통일을 지향하는 과정에서 동서독 관계 55
2. 동서독 교류협력의 실제 66
3. 독일(서독)의 교류협력관련 법제 78
4. 시사점 93
제4절 남북전쟁과 재건과정에서의 미국의 통합과정의 분석 94
1. 남북전쟁 이후의 통합과정에 대한 평가의 의의 94
2. 남북전쟁이후 시대상황의 변화와 재건을 둘러싼 논쟁 103
3. 미국 재건시기별 대통령의 재건계획과 내용 116
4. 남북재건기의 사회변화의 동인(動因) 150
5. 재건시대의 종말 159
6. 소결: 미국의 재건시기의 경험과 전환기 평화통일을 위한 시사점 172
제3장 법제 개선의 지침으로서 헌법 해석론 및 개정론 / 179
제1절 통일과 헌법의 역할 181
제2절 남북관계에 관한 헌법적 결단 183
1. 남북관계에 관한 명시적 헌법규범에 대한 검토 183
2. 헌법 제3조 186
3. 헌법 제4조 189
4. 헌법 제9조 192
5. 헌법 제66조 제3항 및 제69조 194
6. 헌법 제72조 195
7. 헌법 제92조 197
8. 소결: 남북관계에 관한 헌법문언의 태도 197
제3절 남북관계 형성과 헌법의 기본원칙 198
1. 평화주의 198
2. 민주주의 199
3. 법치주의 201
4. 공화주의 201
제4절 남북관계에 관한 헌법재판소 결정의 검토 202
1. 논의의 전제- 헌법재판소 결정의 전수 조사의 어려움과 분류체계 202
2. 헌법 전문(前文) 204
3. 헌법 제3조 205
4. 헌법 제4조 206
5. 헌법 제66조 및 제69조 208
6. 헌법 제72조 208
7. “자유민주적 기본질서”에 대한 헌법재판소의 결정의 검토 209
제5절 남북관계에 관한 헌법구체화 입법 설계 213
1. 개괄 213
2. 기본법으로서 “남북관계 발전에 관한 법률” 215
3. ‘화해/치유’에 주목한 현행 법률들 217
4. ‘협력’에 주목한 현행 법률들 221
5. ‘통합’에 주목한 현행 법률들 226
6. 기타 230
제6절 소결: 평화공존 및 협력체계 구축을 위한 헌법 해석론 232
1. 평화공존 및 협력체계 구축을 위한 헌법 해석론 232
2. 남북교류협을 위한 헌법개정? 237
제4장 남북한 법령의 현황 분석을 통한 새로운 제도설계 / 239
제1절 북한 법체계에 대한 이해 241
1. 북한 법체계의 특수성 241
2. 북한 법체계의 구조와 법제정법 243
3. 북한의 대외개방관련 법제 분석 251
제2절 분야별 남북한 법제에 대한 분석 263
1. 남북 교류협력 관련 분야 263
2. 남한의 남북교류협력 법제 270
3. 국가안보 및 질서유지 분야 280
4. 교육분야 291
5. 문화분야 299
제3절 평화공존 및 협력체계 구축을 위한 법제 정비 방안 304
1. 남북한 법제의 정합성 확보방안 304
2. 남북교류협력 관련 법제 정비방향 312
제5장 결론 / 317
제1절 요약 319
1. 연구포럼 운영 319
2. 연구결과 요약 320
제2절 제언 322
1. 분단국가에서의 통일과업에 대한 인식의 전환 322
2. 세대 간 인식을 차이를 아우르는 당위적 목표에 대한 생각의 변화 323
3. 새로운 법체계 연구의 필요성과 분야의 설정 324
4. 평화공존과 남북협력을 위한 조직법제 변화의 대비 326
본 공공저작물은 공공누리 "출처표시" 조건에 따라 이용할 수 있습니다.
키워드
"미국 남북전쟁(1861-1865)"
" 평화공존"
" 법제도개선"
" 유럽연합"
" 정치환경 변화"
" 통일"
" 헌법"
" (남북한)협력체제구축"
저자
관련보고서 [ *이 연구보고서의 관련 저자는 "전훈, 류지성" 입니다.]