한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 법제이력조사의 중요성

○ 법제도는 유기체와 같아서 제정 당시 예상하지 못한 문제들을 초래하기도 하고, 새로운 현상에 대응하기 위한 개정이 이루어지기도 함

- 법제이력조사는 대상법률의 법제사적 변천과 제도의 변화과정을 정리하고 이를 뒷받침하는 법률체계가 반세기 이상 발전되어 온 역사적인 과정을 정리함으로써 향후 법제도의 발전 방향을 제시하는 연구로서의 의의를 가짐 

○ 법제이력조사의 대상인 국토계획법제는 다수의 제도가 통합되어 체계를 이룬 것으로 매우 빈번하게 개정되어 왔음

- 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」은 제정 당시 개별 법령에 산재되어 있던 계획체계를 통합하고 개발행위허가제, 개발행위에 따른 기반시설의 설치, 도시계획시설사업의 시행, 토지거래허가제 등 다양한 정책수단들을 통합한 법률로써 다른 개발법제 등과 결합하여 우리나라 산업화와 도시화에 많은 영향을 미쳐왔음

- 국토계획법제는 국민의 토지이용을 합리화하기 위한 계획체계와 용도지구·지역·구역제, 개발행위허가제, 토지거래허가제 등을 갖추고 있는데 빈번한 개정이 이루어져 온 까닭은 무엇인지가 명확해져야 법제도 시행의 구체적 타당성을 설명할 수 있음

▶ 연구 목적

○ 국토계획법제를 제도별로 변천해 온 이력을 살펴봄으로써 국토계획법이 당초에 목적했던 취지를 잘 살리고 발전해 왔는지, 조금 더 개선해야 할 점은 없는지, 개선할 여지가 있다면 어떤 방향으로 발전해 가야 하는지에 대한 기초자료로 활용될 수 있도록 함을 목적으로 함

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 국토계획법 제정의 사회경제적 배경과 경위

○ 1962년 제정되어 우리 사회의 산업화와 도시화를 선도해 왔던 「도시계획법」은 1994년 도입된 준농림지역제도로 인한 난개발이 심화된 것을 계기로 선계획-후개발 체계로의 전환에 대한 논의를 촉발

- 도시계획을 도시기본계획-도시관리계획으로 재편하고 제2종 지구단위계획제도를 도입하는 등 계획체계의 재편이 이루어짐

- 난개발에 주된 요인이었던 준농림지역과 준도시지역을 폐지하고 계획관리·생산관리·보전관리의 3개 용도지역으로 세분하며, 도시지역은 종전의 도시계획법상 주거·상업·공업·녹지지역을 유지하면서 계획 수립단계에서 일부 조정

- 개발행위허가제를 도입하여 개발행위를 거부할 수 있는 법적 근거를 마련

○ 국토계획법령에 근거하고 있는 각종 계획과 제도들은 시행과정에서 많은 문제를 초래하였고, 또한 저출산·고령화 등 인구 변화나 지방분권정책 등 시대적 상황의 변화나 주택정책, 각종 개발정책과정에서의 변화 등이 일반법인 「국토계획법」을 개정하게 한 요인으로 볼 수 있음

- 「국토계획법」은 다른 법령의 지침적 성격을 가지고 있으며, 다른 법령을 반영하고 있기 때문에 다른 법령의 개정에 따라서 개정되어야 하는 성격을 가지고 있다는 점에서 빈번한 개정을 초래하였음

○ 총칙에서 정의규정이 가지는 의미와 제·개정 현황

- 총칙에서 정의규정은 실체적 조문과 연계되어 있으며, 오히려 정의규정에서 기반시설 등의 종류를 정하고 있다는 점에서 그 자체로서 실체적 효력을 발생시키는 등 계획법제의 특성을 나타냄

○ 지방분권에 따른 도시계획 권한의 변천

- 지방분권의 흐름에 따라 중앙정부에서 지방자치단체로 도시계획 수립 권한이 이양되고 있으나, 중앙정부 차원에서는 일관된 국토관리정책의 필요성으로 중앙정부가 국가 정책상 필요한 경우 직접 도시계획을 수립하는 권한을 유보하는 등의 조정이 이루어짐

○ 광역도시계획, 도시기본계획은 도시관리계획의 상위계획으로 도시발전의 미래상을 규정하나 법적 구속력이 미흡하다는 지적이 있음

- 교통·환경 등 도시문제의 광역화에 따라 여러 도시가 공동으로 협력하여 대응할 필요가 있으나, 지방자치단체의 이해관계에 따라 조정된다는 한계가 지적됨

- 인구지표를 중심으로 한 도시기본계획은 저출산·고령화 등 인구정책과의 관계, 국토균형발전정책 등 다른 정책과의 연계가 필요함

○ 도시관리계획은 내용에 있어서 다양한 정책수단을 포함하는 개념이며 국민의 재산권을 제한하는 처분적 계획임

- 지구단위계획제도를 중심으로, 용도지구의 지정 등에 관하여 빈번한 개정이 이루어졌으며 이는 국민의 토지이용에 대한 규제 강화, 또는 완화라는 시대적 상황을 반영한 측면이 있음

○ 개발행위허가제도가 비도시지역까지 확대 적용됨에 따라 토지이용에 불편을 초래하여 개발행위허가제도의 대상행위를 축소 조정하면서도 도시의 확장에 의한 난개발을 방지하기 위하여 기반시설부담구역제도, 성장관리방안제도 등을 지속적으로 강화하는 방향으로 개정되어 왔음

○ 용도지역·용도지구 및 용도구역에서의 행위제한에 관한 국토계획법 제6장은 경제적 관점 뿐 아니라 사회·문화·복지 등 도시문제의 패러다임 변화에 따라 빈번하게 개정되어 왔음

○ 도시·군계획시설사업의 시행에 관한 국토계획법 제7장은 통상적인 사업시행에 관한 절차를 정하고 있으며, 개발사업의 절차 간소화와 실시계획 인가권의 지방이양 등이 반영되어 개정빈도를 나타내고 있음

 

Ⅲ. 기대효과

▶ 시사점

○ 「국토계획법」은 도시문제에 대한 계획적 관리라는 차원에서 다른 개발법제를 형성하는 일반법적 지위를 가지고 있으며, 통합적 국토관리를 시도하고 있다는 점에서 그 변천과정은 일정한 지향점을 가지고 있음

- 토지이용에 관한 일반법으로서의 「국토계획법」이 제정 이래 18년동안 27번의 개정이 있었다는 것은 「국토계획법」에서 추구하는 목적 달성을 위하여 도입한 여러 가지 제도가 현실적으로 많은 문제점과 한계를 안고 있었다는 점을 반증하는 것

- 도시지역에서의 계획적 관리라는 목적은 어느 정도 달성했으나 비도시지역으로의 도시팽창과 그로 인한 난개발을 해소하기에는 한계가 있었음은 성장관리방안제도나 개발행위허가제도의 변천과정을 통해서 알 수 있음

▶ 국토계획법제의 개선에 관한 제언

○ 「국토계획법」은 2003년 이전의 고도성장기와 이에 따른 도시문제의 확대 등과 더불어 지방자치제도의 실시와 지방분권의 흐름, 지속가능한 도시환경의 문제 등 사회문화적 이슈에 따라 크게 변화해 왔음을 알 수 있음

- 사회경제적 발전과정은 인구의 팽창과 도시의 확장에서 인구의 감소와 빈집 문제 등으로 변모하고 있으며, 주변지역의 환경문제는 기후변화라는 지구적 과제로 확대되고 있으며, 물리적 시설 중심의 토지이용규제체계는 바람길, 경관의 확보 등과 같은 비물리적 가치를 어떻게 확보할 것인가의 문제로 질적인 변화를 요구하고 있음

○ 미시적인 사회경제문제의 해결 또한 중요한 정책과제이지만, 거시적인 관점에서의 국토관리와 인구가 집중되어 있는 도시관리가 보다 균형 있게 조정될 수 있는 방향으로의 재편이 요구된다고 할 수 있음

요 약 문 5

 

Abstract 11

 

제1장 서 론 / 23

제1절 「국토관계법」의 법제이력 조사의 중요성 및 관련 쟁점 25

  1. 이력조사의 중요성 25

  2. 검토대상 법제의 중요성 : 「국토의 이용 및 계획에 관한 법률」 26

제2절 연구 목적 27

 

제2장국토 및 도시계획 법제 / 29

제1절 헌법과 토지이용규제 31

제2절 「국토계획법」 제정 이전 : 「도시계획법」 33

  1. 「도시계획법」의 제정과 시행 33

  2. 「도시계획법」의 제·개정 과정에 대한 검토 35

 

제3장 「국토계획법」의 변천 총괄 / 37

제1절 「국토계획법」의 제정 과정 39

  1. 「국토계획법」 제정의 사회경제적 배경 39

  2. 「국토계획법」의 제정 경위 40

제2절 「국토계획법」 제정의 방향과 주요 내용 42

  1. 관계 법률의 통합 42

  2. 계획체계의 개편 42

  3. 용도지역의 개편 45

  4. 용도지구의 개편 48

  5. 제2종 지구단위계획제도의 도입 49

  6. 기반시설연동제의 도입 51

  7. 개발행위허가제 도입 53

 

제4장 「국토계획법」의 개정 현황과 검토 / 57

제1절 국토계획법령의 개정 현황 총괄 59

  1. 개요 59

  2. 국토계획법령의 성격과 개정현황 60

제2절 총칙의 개정현황과 내용 71

  1. 법률-시행령-시행규칙의 개정 현황 71

  2. 법률의 개정 현황과 빈도 72

  3. 시행령·시행규칙 개정의 현황과 내용 76

제3절 광역도시계획의 개정 현황과 내용 79

  1. 법률-시행령-시행규칙 개정 현황 79

  2. 법률 개정의 현황과 내용 80

  3. 시행령·시행규칙 개정의 현황과 내용 82

제4절 도시·군 기본계획의 개정 현황과 내용 84

  1. 법률-시행령-시행규칙의 개정 현황과 내용 84

  2. 법률의 개정 현황과 내용 85

  3. 시행령 개정의 현황과 내용 88

제5절 도시·군 관리계획의 개정 현황과 내용 90

  1. 법률-시행령-시행규칙의 개정 현황 90

  2. 법률의 개정 현황과 내용 91

  3. 시행령·시행규칙 개정의 현황과 내용 99

제6절 개발행위허가제의 개정 현황과 빈도 103

  1. 법률-시행령-시행규칙의 개정 현황과 내용 103

  2. 법률의 개정 현황과 내용 104

  3. 시행령·시행규칙의 개정 현황과 내용 108

제7절 용도지역·용도지구 및 용도구역에서의 행위 제한의 개정 현황과 내용 112

  1. 법률-시행령-시행규칙의 개정 현황과 내용 112

  2. 법률의 개정 현황과 빈도 114

  3. 시행령·시행규칙의 개정 현황과 내용 116

제8절 도시·군계획시설사업의 시행의 개정 현황과 빈도 120

  1. 법률-시행령-시행규칙의 개정 현황과 내용 120

  2. 법률의 개정 현황과 빈도 121

  3. 시행령·시행규칙의 개정 현황과 내용 123

제9절 그밖에 「국토계획법」 개정현황 124

  1. 제8장 비용에 관한 개정 현황과 내용 124

  2. 제9장 도시계획위원회의 개정현황과 내용 125

  3. 제10장 토지거래허가의 개정 현황과 내용 126

  4. 제11장 보칙의 개정 현황과 내용 126

 

제5장 시사점과 제도 개선에 관한 제언 / 129

제1절 「국토계획법」 이력조사의 시사점 131

제2절 「국토계획법」 개선에 관한 제언 132

 

참고문헌 135

 

부 록 139