한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 연구의 배경과 필요성

○ 본 연구는 지방자치단체의 재정이 효율적으로 운용될 수 있도록 하는 방안 중에서도 주민참여에 의한 지방재정통제방안에 대해 연구하고자 한다. 재정분권 강화와 함께 재정에 대한 지방의 책임성도 함께 강화되어야 함은 당연한 요청이며, 지방의 재정책임성을 강화하기 위해 지방자치의 주역인 주민들이 지방재정에 대해 참여할 수 있는 기회를 확대하는 것이 중요하다.

○ 지방자치제도에서 주민들의 참여가 주민의 권리에 해당한다고 입법자가 포괄적으로 선언하고 있으나, 지방자치의 다양한 영역에서 이러한 주민참여가 제대로 정착할 수 있기 위해서는 각 영역별로 주민참여현황을 파악하고 제도개선을 해나가는 움직임은 앞으로 지속되어야 한다. 지방재정의 효율적 운영이라는 측면에서 자치단체의 내부적 통제가 중요한 과제라면 그 중에서도 주민들의 자치행정 참여를 통해 그러한 통제가 가능한 제도는 무엇이며 그러한 제도들이 원래 취지대로 잘 작동할 수 있기 위해서는 어떤 방향으로 개선되어져야 할 필요성이 있는지를 모색해보고자 한다.

▶ 연구방법과 차별성

○ 본 연구과제는 제1장 서론에 이어 제2장에서 주민참여 법제의 총론에 해당하는일반이론과 「지방자치법」과 「지방재정법」에 나타난 주민참여 요소를 포함한 재정통제 및 활동에 대한 개괄적 검토를 다루고자 한다. 제3장에서는 현행 법률에 나타난 다양한 지방재정에 대한 주민참여 제도의 운영현황을 검토하고자 한다. 제4장에서는 제3장에서 검토한 현재 제도화되어 운행 중인 지방재정 주민참여제도에 대해 그 문제점을 언급하고, 대안으로 개선방안을 제시해 보고자 한다. 

○ 지방재정에 대한 주민참여제도를 법제화 해둔 여러 제도들에 대해 검토를 하는데 각각의 제도들에 대해서는 선행연구자료가 어느 정도 축적이 된 경우도 있다. 위와 같은 경우에는 기존의 자료들을 분석하고 또 해당 법령규정들의 해석과 관련한 판례 등을 참조하며, 행정기관 내부적으로 해당 제도운영을 위해 제작된 문헌들이 존재하는 경우 그러한 문헌들도 참조하기로 한다.

○ 지방자치와 주민참여에 관한 종전 선행 연구의 경우 양적 성과에도 불구하고 지방재정 분야의 경우 해당 연구가 ‘주민참여예산제도’에 국한되어진 측면이 있다. 본 연구에서는 이와 달리 지방재정에 대한 주민참여를 가능하게 하는 다양한 현행 제도들을 모두 그 대상으로 하여 전체적인 현황을 소개하고 개별 제도들의 문제점과 개선책을 찾아보려고 한다는 점에서 선행연구와 차별이 될 수 있다. 

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 지방재정에 있어서 주민참여제도의 의의

○ 지방자치와 주민참여

- 지방자치는 주민자치와 단체자치를 내용으로 한다. 주민의 의사에 따라 지방행정을 처리하는 ‘주민자치’는 「지방자치법」 전면 개정을 통해 전통적인 대의제 민주주의를 보완하며 지방자치의 실질적 구현에 더 가까이 다가가고 있다. 

○ 지방재정의 운용현황

-지방재정에 대한 주민참여제도를 이해하기 위해서는 그 대상인 “지방재정”의 범주를 어디까지로 이해할지 여부가 중요하다.

- 이 보고서에서는 지방재정을 예산의 편성 및 집행과 결산 이외에도 기금관리, 공유재산의 관리 그리고 부채관리도 지방재정의 범주로 이해하였다. 

- 이러한 지방재정의 규모는 시간의 경과에 따라 점점 확대되고 있는 추세임을 검증하기 위해 구체적인 지방재정관련 통계를 제시하였다. 

○ 지방재정에의 주민참여 확대필요성

- 확대되는 지방재정에 대한 적절한 통제방안으로 중앙정부에 의한 통제 보다는 지방자치단체 내부에 의한 통제, 특히 지방자치의 핵심이라고 할 수 있는 주민 스스로에 의한 통제의 중요성이 점점 확대되고 있는 상황이다. 

▶ 지방재정에의 주민참여제도 현황

지방재정 운용과정에 주민의 참여를 제도화하기 위해서는 해당 제도를 법규정화 하는 과정이 필요하다. 본 연구보고서는 지방재정에 대한 주민참여제도를 규정하고 있는 근거법규를 「지방재정법」, 「지방자치법」 그리고 「공공감사에 관한 법률」로 분류하고 그 각각의 법에서 규정하고 있는 개별 제도들을 검토하였다. 

○ 「지방재정법」상 주민참여제도

- 재정정보공개제도(제60조)

- 주민참여예산제도(제39조)

- 주민감시제도(제48조의2)

○ 「지방자치법」상 주민참여제도

- 결산검사과정의 주민참여제도(제150조)

- 시민감사관 제도(제49조)

- 주민투표제도(제18조; 「주민투표법」)

- 주민감사청구제도(제21조)

- 주민소송제도(제22조)

- 주민소환제도(제25조; 「주민소환에 관한 법률」)

○ 공공감사에 관한 법률상 주민참여제도

- 「공공감사에 관한 법률」 제27조는 감사기구의 장이 회계 등 전문지식이나 실무경험 등이 요구되는 분야를 감사하는 경우 외부 전문기관 또는 외부전문가를 감사에 참여시킬 수 있는 법적 근거를 마련해 두고 있다. 

▶ 지방재정에 대한 주민참여제도의 문제점과 개선방안

재정을 운용하는데 필요한 재원은 대부분 납세자들이 납부하는 세금으로 충당되지만 납세자들은 대부분 간접적 방식으로 재정운용에 참여하고 있다. 납세자들의 재정에 대한 참여 범위도 종래의 간접적 방식 이외에 직접 참여를 확대할 필요가 있다는 인식이 확산되고 있다. 풀뿌리 민주주의를 지향하는 지방자치의 운영과 관련한 지방재정에 대한 주민참여는 중앙정부의 재정에 대한 시민참여와는 분명 다른 측면에서 필요한 검토되어야 한다.

○ 재정정보공개제도의 개선방안

- 지방재정 정보 공개범위의 확대가 필요하다. 지방재정공시심의위원회를 통해서 특수공시사항을 결정하는 것을 좀 더 장려할 수 있는 시스템을 구축할 필요가 있다. 주민들의 관심도를 높이기 위해 전국적으로 성공적인 사례를 굴하여 관련 공무원들의 연수과정 등을 통해 전달할 필요가 있다.

○ 예산의 편성･집행· 결산 과정에서의 주민참여제도 개선방안

- 예산과정의 주민참여를 예산의 전 과정으로 확대하고 일반 주민의 실질적 참여가 보장될 수 있도록 제도개선을 해야 한다. 결산제도 자체를 좀 더 내실 있게 운영할 수 있도록 제도 변경이 선행되어야 한다. 결산검사위원의 경우 관련규정의 통일적인 정비가 필요하며, 민간전문가를 회계사나 세무사에 한정하지 말고 그 범위를 확대할 필요가 있다.

○ 지방재정에 대한 주민감시· 감사청구제도 개선방안

- 지방재정에 대한 주민감시와 감사제도가 여러 법에 분산되어 규정되어 있으므로 이를 통일적으로 규율할 필요가 있다. 주민감사청구를 위한 제척기간의 문제와 관련해 사무처리가 종료된 후부터 2년이 지나면 청구할 수 없는 데 이 기간을 확대할 필요가 있다. 현재 불변기간으로 되어 있는 감사청구 기간과 감사청구 결과에 대한 통보의 연기 가능성에 대한 입법적 개선이 요구된다.

○ 주민소송제도 개선방안

- 감사청구를 거친 후 소송제기가 가능하므로 구체적으로는 재무회계 행위 부정에 대한 감사의 경우 정족수 요건을 완화할 필요가 있다. 지방재정의 적법한 운영과 소송제도의 활성화를 위해서는 주민소송의 대상에 대한 엄격한 해석을 완화할 필요가 있다. 「지방자치법」상의 감사청구와 주민소송과의 관계가 논리 필연적인가에 대한 고민해 볼 여지가 있다.

○ 주민투표제도 개선방안

- 현재 「주민투표법」 제7조는 지방재정의 핵심인 예산과 회계 및 재산 관리 및 지방재정의 자주재원에 관한 사항의 경우 일절 주민투표의 가능성을 배제하고 있다. 지방재정과 관련해서도 주민투표를 허용하는 방향으로 법 개정이 필요하다. 주민투표권 행사보장을 위한 현실적인 장치가 필요하다.

○ 주민소환제도 개선방안

- 비례직 지방의원에 대해서도 소환대상으로 할 필요가 있다. 단체장이나 의원 등 지방의 정치인의 부패행위가 예산이나 회계행위와 관련되는 경우라면 차라리 청구요건의 엄격성을 완화해서 「주민소환법」에 명시하는 것이 타당하다.

 

Ⅲ. 기대효과

○ 지금까지 지방자치제도에 대한 주민참가제도는 주로 지방자치 일반을 대상으로 하여 법적인 측면에서 연구가 이루어졌고 재정영역과 같이 특정 영역에서의 주민참가제도를 연구한 경우는 드물었다. 또한 종래 지방재정에 대한 주민참가제도와 관련하여 선행연구가 진행된 경우가 존재하였지만 이 경우들은 주민참여예산제도와 같은 개별적 제도를 중심으로 한 연구가 대부분이었다. 

○ 하지만 본 연구는 지방자치제도에 있어서 주민참가제도를 지방재정이라는 특정 영역을 그 대상으로 하되 주민참여예산제도 이외에도 주민감사청구제도, 주민소송, 주민투표, 주민소환제도까지 포함하고 있다. 또 주민참여가 실질적으로 가능하도록 하는 제도적 장치라고 할 수 있는 지방재정정보공개제도까지 포함하여 큰 틀에서 지방재정에 대한 주민참가제도를 고찰하고 제도 개선책을 모색하고 있다. 

○ 그런 점에서 이전의 선행연구와는 분명한 차이점을 가지고 있는 선도적 연구로서 그 의의를 가진다.

○ 본 연구는 다양한 제도를 검토 대상으로 하여, 개별적으로 제도의 문제점을 지적하고 개선방향을 제시하고 있으므로 각 제도의 입법적 개선은 물론 주민참여제도 전반에 대한 검토 시 하나의 자료로 활용될 수 있을 것으로 기대한다.

요 약 문 5

 

Abstract 12

 

제1장 서 론 / 21

 제1절 연구의 필요성 23

  1. 지방분권의 지속적 강화 23

  2. 재정분권의 중요성 24

  3. 주민참여에 의한 지방재정통제의 중요성 24

 4. 연구필요성 25

 제2절 연구 방법 및 범위 26

  1. 연구방법 26

  2. 연구범위 27

 제3절 선행연구와의 차별성 29

 

제2장 지방재정에 있어서 주민참여제도의 의의 / 31

 제1절 지방자치와 주민참여 33

  1. 지방자치에 관한 전통적 논의 - 주민자치와 단체자치 33

  2. 지방자치와 주민참여 35

  3. 지방재정에서의 주민참여 38

 제2절 지방재정의 운영현황 41

  1. 지방재정의 이해 41

  2. 지방재정의 현황 49

 제3절 지방재정에서의 주민참여 확대의 필요성 53

  1. 지방자치 영역에서의 주민참여의 당위성 53

  2. 지방재정 분야에서의 주민참여 53

 

제3장 지방재정에의 주민참여제도 현황 / 55

 제1절 개관 57

 제2절 지방재정법상 지방재정에 대한 주민참여제도 57

  1. 재정정보공개제도 57

  2. 주민참여예산제도 61

  3. 주민감시제도 67

 제3절 지방자치법상 지방재정에 대한 주민참여제도 71

  1. 결산검사과정의 주민참여제도 71

  2. 시민감사관제도 76

  3. 주민투표제도 79

  4. 주민감사청구제도 89

  5. 주민소송제도 96

  6. 주민소환제도 113

 제4절 「공공감사에 관한 법률」에 따른 주민참여제도 126

  1. 의의 126

  2. 법적 근거 및 연혁 126

  3. 제도 현황 127

 

제4장 지방재정 책임강화와 주민참여 확대방안 / 129

 제1절 개관 131

 제2절 재정정보공개제도의 개선방안 132

  1. 현행 제도의 문제점 132

  2. 현행 제도의 개선방안 133

 제3절 예산의 편성·집행·결산과정에의 주민참여제도 개선방안 134

  1. 현행 제도의 문제점 134

  2. 현행 제도의 개선방안 136

 제4절 지방재정에 대한 주민감시·감사청구제도의 개선방안 137

  1. 현행 제도의 문제점 137

  2. 현행 제도의 개선방안 137

 제5절 주민소송제도의 개선방안 138

  1. 현행 제도의 문제점 138

  2. 현행 제도의 개선방안 140

 제6절 주민투표제도의 개선방안 142

  1. 현행 제도의 문제점 142

  2. 현행 제도의 개선방안 143

 제7절 주민소환제도의 개선방안 145

  1. 현행 제도의 문제점 145

  2. 현행 제도의 개선방안 145

  

제5장 결 론/ 149

 

참고문헌 155