한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 필요성

▶ 파리협정 제5조에서는 기후변화협약 제4조제1항(d)에 언급된 “산림을 포함한 온실가스 흡수 및 저장고를 적절히 보전하고 증진하는 조치를 강조하면서, REDD+와 같은 결과기반보상 방식의 도입 장려

○ REDD+는 ‘산림전용과 산림훼손으로부터의 배출량 감축(Reducing emissions from deforestation and forest degradation)’을 뜻하는 REDD에 ‘산림탄소고정량 보전’, ‘지속가능한 산림관리’, ‘산림탄소축적의 증대’라는 세 요인을 더한(+) 표현

○ REDD+와 관련한 국내외적 관심이 높아지고 ｢파리협정｣에 따른 국제감축사업에서의 활용가능성에 대한 기대가 있지만, 이를 활성화하고 체계적으로 이행하기 위한 법제 정비는 이루어지지 않음

▶ REDD+ 와 관련한 국내의 규범체계를 분석하고 이에 대한 법제 개선방안 정리 필요

○ 선행연구들은 REDD+, 산림개발협력, 기후변화 등과 관련한 국제규범과의 관계 속에서 이를 기술하고 거기에서 더 나아가 구체적인 실행사례를 조사하거나 산림·임업 측면에서의 대응방안 검토

○ 그렇지만 국내 법제에서 이를 어떻게 실현하고 체계화할 것인지에 대한 검토가 이루어진 바는 없음

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ REDD+의 의의 및 국제사회에서의 논의

○ REDD+는 산림이 “탄소를 흡수·축적함으로써 억제된 탄소배출량에 금전적인 가치를 부여하는 것

○ 산림활동에 있어서 신규조림 및 재조림에 대응하여 산림전용 및 산림훼손을 방지하는 것은 “기준이 되는 시점부터 산림의 양이 일정하게 유지되거나 기존의 추세에 비해 덜 줄어들도록 관리하는 것”

○ 파리협정 제5조제2항에서는 “개발도상국에서의 산림 전용과 산림 황폐화로 인한 배출의 감축 관련 활동, 산림의 보전, 지속가능한 관리 및 산림탄소 축적 증진”이 기후변화협약에서 이미 합의된 관련 지침과 결정에서 규정하고 있는 기존의 프레임워크임을 강조

▶ 탄소흡수원 관련 국내 규범체계 분석

○ 산림관련 국내 법제 현황: ｢산림기본법｣, ｢산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률｣, ｢산지관리법｣, ｢산림보호법｣, ｢탄소흡수원 유지 및 증진에 관한 법률｣, ｢국유림의 경영 및 관리에 관한 법률｣, ｢도시숲 등의 조성 및 관리에 관한 법률｣, ｢산림복지 진흥에 관한 법률｣, ｢산림문화·휴양에 관한 법률｣, ｢수목원·정원의 조성 및 진흥에 관한 법률｣, ｢산림교육의 활성화에 관한 법률｣, ｢해외농업·산림자원 개발협력법｣ 등

○ 탄소흡수원 관련 국내 법제

- 현행 법제에서 ‘탄소흡수원’과 관련된 사항을 정하고 있는 법률은  ｢산림기본법｣, ｢기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법｣, ｢탄소흡수원 유지 및 증진에 관한 법률｣

- 탄소흡수원법은 탄소중립기본법 제33조에 따라 “산림의 탄소흡수 기능을 유지하고 증진시킴으로써 기후변화에 대응하고 저탄소 사회 구현에 이바지”함을 목적으로 한다고 하여 탄소중립기본법을 중심으로 한 ‘온실가스 감축 및 기후위기 적응대책 강화’의 일환으로 이 법이 시행되고 있음을 명시

○ 현행 법제를 통한 REDD+ 이행 가능성 및 한계

- REDD+의 1차적인 목적이 “산지전용 및 산림황폐화로 인한 온실가스 배출을 줄이는 데” 있는 것이지만, 파리협정 하에서는 “탄소흡수원등을 활용한 감축실적”을 국가온실가스감축목표 달성시 고려할 수 있게 되었다는 점에서, 현행의 선언적인 규정에서 더 나아가 보다 구체적인 제도 수립이 필요

▶ REDD+ 활성화 및 체계적 이행을 위한 법제 개선 방안

○ REDD+ 논의가 구체화되고 체계화될 수 있었던 중요한 이유는 REDD+가 특정 국가에게만 이익을 주는 것이 아니고 전세계에 유익한 일이라는 공감대가 형성되었기 때문

○ REDD+의 이행이 전세계에 공동의 이익을 가져다줄 수 있는 행위라면, 기후변화에 대응하고자 하는 국가가 이를 활성화하고 체계적으로 이행해야 할 명분은 충분하지만 우리나라의 입장에서 REDD+ 이행을 활성화해야 하는 이유에 대해서는 조금 더 구체적으로 정리 필요

○ 현행 탄소흡수원법은 “국내” “산림의 탄소흡수원 기능을 유지하고 증진”시키기 위한 정책에 중점을 두고 있다 보니, 국제적인 차원에서의 탄소흡수원 유지 증진을 위한 시책과의 연계성이 부족

○ 현행 탄소흡수원법에서의 REDD+ 규정은 파리협정 이후의 논의들이 사실상 반영되지 못한 상황

○ 국제사회의 현황과 흐름을 반영해야 하는 부분이 있다면, 해당 내용들을 신속히 반영하여 국내적 기준과 국제적 논의 사이에 간극이 발생하지 않도록 지속적인 모니터링을 하고 양자 간 정합성을 갖추도록 하는 것이 필요

○ REDD+와 관련한 새로운 법률을 제정하고자 한다면 기존 법률과의 관계 정립 및 개념 정리가 선행될 필요

- 국내에서 REDD+와 관련한 논의가 전혀 없었거나 법제도 작업이 없는 상태라면 새로운 법률 제정을 통해 틀을 만들어 가기가 상대적으로 수월할 것이나, 일부 논의들을 반영한 법제가 이미 운영 중이므로, 기존 법제와의 관계 정립 및 개념 정리 후에 새로운 법률적 개념정의를 시도하는 것이 타당

- 현재 국회에 제출된 REDD+ 법률안에서 규정하고 있는 내용들은 파리협정에 따른 신기후체제에서 우리나라가 REDD+를 이행하기 위해 필요한 제도적 사항들을 개괄적으로 담고 있다는 점에서 의미가 크지만, 현행 법령과의 관계 설정이 분명하지 않고 개념정의가 명확하지 않은 부분은 법적용시 혼란을 가지고 올 수 있다는 점에서 재검토가 필요

○ 탄소흡수원으로 언급되는 것들은 ‘산림’외에도 여러 가지가 있지만 파리협정에서 특별히 개별조문으로 강조한 것은 산림분야가 유일. REDD+ 논의가 국제사회에서 체계화되는 과정에 대한 검토를 통해 탄소흡수원 인정논의가 국내의 갯벌, 바다숲 등을 통한 블루카본에까지 미칠 수 있도록 하기 위한 노력이 필요

○ REDD+와 관련해서는 기술확보 및 발전, 이행체계 구축과 함께 협력대상국 모색 및 선정 등도 발빠르게 진행할 필요

 

Ⅲ. 기대효과

▶ 기존의 REDD+ 및 탄소흡수원 관련 법제적 논의사항 정리, 향후 논의사항 발굴 

▶ REDD+ 관련 국내 이행체계 활성화를 위한 법제개선 방안 마련

요 약 문 5

 

Abstract 10

 

제1장 서 론 / 21

  제1절 연구의 배경 및 필요성 23

  제2절 연구의 범위 및 방법 25

    1. 연구의 범위 25

    2. 연구의 방법 31

 

제2장 REDD+의 의의 및 국제사회에서의 논의 과정 / 35

  제1절 REDD+의 의의 37

  제2절 REDD+ 관련 국제사회에서의 논의 39

    1. 기후변화에 관한 국제연합 기본협약 41

    2. 교토의정서 42

    3. 칸쿤합의문 45

    4. 파리협정 48

 

제3장 REDD+ 관련 국내 규범체계 분석 / 51

  제1절 산림 관련 국내 법제 현황 53

    1. 산림 vs 산지 53

    2. 산림정책 55

    3. 산림자원의 조성 및 관리, 산림보호 56

    4. 국제산림협력사업 58

    5. 탄소흡수원 유지 및 증진 58

  제2절 ‘탄소흡수원’ 관련 국내 법제 59

    1. ｢기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법｣ 59

    2. ｢탄소흡수원 유지 및 증진에 관한 법률｣ 61

  제3절 현행 법제를 통한 REDD+ 이행 가능성 및 한계 82

 

제4장 REDD+ 활성화 및 체계적 이행을 위한 법제 개선 방안 / 85

  제1절 REDD+ 이행을 위한 제도구축의 필요성 87

  제2절 REDD+ 이행 관련 법적 쟁점 89

    1. 현행 법제의 한계 89

    2. 탄소흡수원법 개선 검토 90

    3. REDD+ 이행을 위한 새로운 법률의 제정 검토 92

 

제5장 결 론 / 99

  제1절 요약 및 정리 101

  제2절 전망 및 향후과제 102

 

참고문헌 103

 

부   록 109

･개발도상국 산림을 통한 온실가스 배출 감축 및 탄소 축적 증진 지원에 관한 법률안 111