한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 우리나라는 「파리협정」에 따라 2030년까지 2018년 온실가스 배출량 대비 40%를 감축하겠다는 ‘자발적 국가 온실가스 감축목표(NDC)’를 제출하였으며, 이 중 3350만톤은 국외에서 시행하는 국제감축사업에서 발생하는 국제감축실적으로 달성하겠다는 목표를 제시

▶ 이와 같은 NDC 달성을 위하여 어떻게 국제감축사업을 활성화하여 많은 양의 국제감축실적을 확보할 수 있을지 그리고 국제사회에서 인정받을 수 있는 국제감축실적을 어떻게 선별하여 체계적으로 관리할 것인지에 대한 검토를 통하여, 효율적･합리적인 국제감축실적 확대 및 관리를 위한 법제도적 고도화 대안 도출이 필요

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ NDC 달성에 활용가능한 국제감축실적에 관하여는 「파리협정」 제6조가 규정하고 있으며, 특히 제6.2조는 당사국 간의 자발적인 협력적 접근을 통한 감축실적(mitigation outcomes), 제6.4조는 국제감독기구의 감독을 받는 메커니즘으로부터 발생하는 감축실적(Emission reductions)에 관하여 규정

○ 제6.2조에 따른 감축실적은 당사국 간에 자발적인 협력적 접근을 통하여 감축사업을 추진해 얻는 것으로서, ①지속가능한 발전을 촉진하고 ②거버넌스 등에서 환경적 건전성과 투명성을 보장하여야 하며, ③당사국총회가 채택하는 지침에 따라 특히 이중계산의 방지 등을 보장하기 위한 엄격한 계산을 적용하여야 한다는 점이 기본 요건

○ 제6.4조에 따른 감축실적은 UNFCCC 당사국총회가 지정하는 기구의 감독을 받는 메커니즘을 통한 감축사업을 추진하여 얻는 것으로서, ①지속가능한 발전 증진 및 온실가스 감축 촉진, ②공공 및 민간부문에서의 감축 참여 유인, ③감축사업이 수행되는 국가의 감축에 기여, ④전 지구적 배출의 전반적 완화 달성을 목적으로 하며, ⑤실적의 이중계산은 금지되고, ⑥사업수익 중 일부는 행정비용 및 취약국가 기후변화적응기금 충당에 사용하여야 한다는 점이 기본 요건

▶ 제6.2조 사업과 제6.4조 사업은 감축실적 확보의 관점에서 각각 장단점이 있는 다른 유형의 국제감축사업으로서 차별성이 존재하는 제도

○ 제6.2조 사업은 각 당사국 간에 합의가 되지 않으면 국제감축사업 자체가 수행될 수 없고, 매 합의 시마다 구체적인 사업 승인 기준･절차나 실적인정 기준, 상응조정 방식 등이 달라질 수 있기 때문에, 관련한 조약이 체결되기 전까지는 다소간 불확실성이 존재

○ 반면 제6.4조 사업은 정해진 지침에 따라 사업을 계획･수행하면 되기 때문에 불확실성은 낮지만, 국제감독기구의 일률적이고 경직된 관리를 받아야 하고 행정비용 및 취약국가 기후적응기금을 분담하여야 하므로, 기존에 비해 일부 기대수익이 낮아지는 것을 감내하여야 하는 문제가 존재

▶ 「파리협정」 제6조에 따른 국제감축사업과 관련하여 국내법적으로는 「탄소중립기본법」 제35조와 그 시행령 제32조부터 제38조까지에서 규정

○ 탄소중립기본법령의 규정에 따르면 국제감축사업을 수행하려는 자는 정부로부터 국제감축사업 추진을 승인받아야 하고, 그 사업을 모니터링하여야 하며, 발생한 감축실적을 정부에 보고하는 등 절차이행이 필요

▶ 「파리협정」과 그 부속협약이 규정할 국제감축사업의 승인 및 등록, 사업모니터링, 국제감축실적 발급 및 등록 등에 대해서도 「탄소중립기본법」이 다시 규정하고 있기 때문에, 국제감축사업의 수행자 입장에서는 동일한 절차를 중복하여야 하는 문제가 발생하며, 더욱이 「파리협정」에 따른 국제감축사업 승인기준과 국내적 승인기준 등이 일치하지 않게 되는 경우에 발생할 수 있는 혼란우려가 존재

○ 제6.2조 사업의 경우 협력당사국 간에 어떤 국제감축사업을 할 것이고, 그 감축실적은 어떻게 관리할 것인지 등을 미리 정해야 할 것이므로 이를 해당 조약이나 그 부속문서 등에서 정하고 이에 따라 관리하게 될 것이기 때문에, 국내적으로 다시 정부의 사전 승인을 받아야 할 필요가 있는지 의문

○ 제6.4조 사업의 경우 「UN기후변화협약」 당사국총회에서 지정한 국제감독기구의 감독하에 수행되는 국제감축사업으로서 이러한 사업을 통하여 얻은 국제감축실적은 당연히 국제사회에서 인정되는 것인데도 불구하고, 다시 국내법에 따라 사업을 사전 승인 받고 모니터링을 하여 실적의 적절성을 심의 받을 필요가 있는 것인지 의문

▶ 이와 같이 불필요한 혼란만 야기할 수 있는 절차를 중복하는 것은 NDC 달성을 위한 국제감축실적 확보에 장애가 될 수 있으므로, 탄소중립기본법령의 관련 규정을 개정하거나 국제감축사업에 관한 구체적인 사항을 정하는 고시를 마련할 때 이러한 문제점이 최소화될 수 있는 방안을 도출하여야만 할 것

▶ 현행 배출권거래제의 경우에도 기존 청정개발체제(CDM) 사업과 관련하여 유사한 절차중복의 문제점을 갖고 있으나, 이른바 질 낮은 감축실적이 국내 배출권시장에 대량으로 유입되어 시장혼란을 야기할 가능성을 제거하기 위해 불가피한 측면이 있어, 다소간의 절차중복이 용인되고 있는 상황

▶ 반면 파리협정에 따라 2030년 국가 온실가스 감축목표(NDC)를 설정하게 됨으로써 필요하게 된 국제감축실적은 기존 배출권거래제에서의 외부감축실적을 통한 상쇄제도와는 차별성이 존재

○ NDC 달성을 위해 2030년까지 상당한 국제감축실적을 확보하여야 할 필요성이 생겼고, NDC 달성을 위한 국제감축실적 확보와 상쇄제도의 목적상 차이가 존재하며, 그 감축실적을 배출권거래제와 반드시 연동하여야만 할 당위성이 있는지 의문

▶ 이에 NDC 달성을 위한 국제감축실적은 배출권거래제에 따른 상쇄제도 상 외부감축실적과 별도로 관리하여 이원화하고, NDC 달성을 위한 국제감축사업의 국내 승인절차는 간소화 필요

○ 제6.4조 사업은 국제감독기구의 관리 하에 사업이 등록되고 그 실적이 발행되는 것이므로 국내적으로 이를 중복 검토할 필요가 없으며, 제6.2조 사업은 협력당사국 간에 협정을 맺을 때 국제적으로 통용되는 기준을 고려하여 사업을 등록･관리하고 그 실적을 인증할 방법을 정할 수밖에 없기 때문에, 역시 이를 국내적으로 중복 검토할 필요가 있는지 의문

○ 다만 현행 「탄소중립기본법」이 국제감축사업의 사전 승인 등을 규정하고 있으므로, 단기적으로는 국제감독기구나 감축협력 당사국 간 협정에 따라 승인받은 국제감축사업은 탄소중립기본법에 따른 사업승인을 받은 것으로 간주하도록 하여 승인절차의 중복을 방지하고, 중장기적으로는 탄소중립기본법령의 관련 규정을 개정할 필요

▶ 아울러 NDC 달성을 위한 국제감축실적의 거래시장은 배출권거래시장과 이원화하여 조성하되, 일정한 요건을 갖춘 국제감축실적만 배출권거래시장으로 이동할 수 있도록 하여 배출권거래시장 혼란방지와 국제감축실적의 거래가능성을 모두 확보하여야 할 필요가 있으며, 이를 위해 배출권거래법령 및 배출권거래 기본계획 등의 관련 내용을 보완할 필요가 존재

 

Ⅲ. 기대효과

▶ NDC 달성을 위한 효율적･합리적 국제감축실적 확보 및 관리방안 구축에 필요한 제언을 도출함으로써, 2050 탄소중립 목표 및 2030 국가 중장기 온실가스 감축목표 달성에 기여

 

요 약 문 5

 

Abstract 11

 

제1장 서 론 / 21

  제1절 연구의 배경 및 목적 23

  제2절 연구의 범위 및 방법 27

 

제2장파리협정에 따른 국제감축사업 및 그 실적에 관한 제도 개요 / 29

  제1절 파리협정 제6조 31

    1. 개 관 31

    2. 제6.2조에 따른 국제감축사업 36

    3. 제6.4조에 따른 국제감축사업 38

  제2절 탄소중립기본법 제35조 41

    1. 주요내용 41

    2. 탄소중립기본법 제35조와 파리협정 제6조가 규정한 국제감축사업제도의 부정합 문제 43

 

제3장 국제감축실적 관련 기존 국내제도 / 47

  제1절 온실가스 배출권거래제의 상쇄제도 49

    1. 온실가스 배출권거래제와 상쇄제도의 개념 49

    2. 상쇄제도를 통한 외부사업 감축량 인증의 세부절차 54

    3. 상쇄제도에 따른 외부사업과 청정개발체제(CDM) 사업의 승인 및 그 감축량 인증절차 비교 60

  제2절 기존 상쇄제도와 파리협정에 따른 국제감축사업제도의  차별화 필요성 63

    1. 상당한 국제감축실적 신규확보 필요 63

    2. NDC 달성을 위한 국제감축실적 확보와 상쇄제도의 목적상 차이 65

    3. 배출권거래제 연동 외 국제감축실적의 사업성 확보 가능성 68

 

제4장 파리협정 제6조에 따른 국제감축실적의 NDC 활용을 위한 합리적 제도구축 방안 / 69

  제1절 국제감축실적 등록･관리를 위한 고시 마련에 있어서의 시사점 71

    1. 국제감축실적의 별도 관리 71

    2. NDC 달성을 위한 국제감축사업의 국내 등록절차 간소화 74

    3. 국제감축실적 거래시장의 형성 77

    4. 정부의 국제감축사업 시행 또는 참여 근거 마련 78

  제2절 탄소중립기본법 제35조 등 개정방안 80

    1. 현행 「탄소중립기본법」 및 동법 시행령상 국제감축사업 관련 규정의 개요 80

    2. 국제감축실적의 효율적 NDC 활용을 위한 탄소중립기본법령 개정방안 81

 

제5장 결 론 / 85

 

참고문헌 91