연구보고서
데이터에 기반한 입법평가: 피해대응을 위한 입법(V)-포항지진피해구제법
Data-based Evaluation of Legislation :Legislation for Damage Response(Ⅴ) Special Act on the Fact-finding Investigation of and Damage Remedy for the Pohang Earthquakes
Ⅰ. 입법평가의 배경과 목적
○ 2017년 11월 15일 포항시 북구 북쪽 9km지역(흥해읍 일원)을 진앙으로 하는 규모 5.4의 포항지진은 역대 2위 규모의 지진으로서 단순한 자연재난이 아닌 지열발전이라는 국가연구개발 사업으로 인해 촉발된 지진임
○ 「포항지진의 진상조사 및 피해구제 등을 위한 특별법」은 지진피해에 대한 최초의 특별법으로서 포항지진 진상조사, 피해구제 및 지원, 경제 활성화 및 공동체 회복과 관련한 내용을 담고 있음
○ 입법평가의 범위
- 포항지진에 대한 진상조사와 피해구제 및 지원 관련 규정의 분석과 평가를 통해, 지진 관련 입법 및 유사 입법과의 관계, 입법과정에 대한 분석, 하위법규의 위임 범위, 형식, 위임내용의 적합성과 적절성에 관한 사후적 입법평가를 실시함
○ 입법평가의 방법
- 이 연구는 입법목적의 실효성, 효과성을 입법평가의 지표로 삼고자 함
- 입법목적의 실효성, 효과성을 판단하기 위한 방법론으로서 데이터에 기반한 분석방법론(설문조사, 심층인터뷰)과 규범적 분석방법론을 동시에 적용해보고자 함
○ 입법평가의 주요쟁점
- 입법목적은 포항지진 피해구제를 위해 적정하게 규정되었는가
- 조사위원회의 설치, 업무 범위, 구성, 운영 방식은 포항지진의 구체적인 발생원인과 책임소재를 규명하는 데 적정성과 실효성을 갖는가
- 포항지진 진상조사 규정이 다른 재해 및 사회적 참사 관련 진상조사 법제와 어떠한 차이가 있어야 하는가
- 진상조사위의 활동의 결과는 무엇이고 활동상의 입법적 문제점과 개선점은 무엇인가
- 피해구제심의위원회의 설치, 업무 범위, 구성, 운영 방식 등은 피해자에 대한 권리구제 및 지원을 위해 적정성과 실효성을 갖는가
- 피해구제의 경과 및 내용은 무엇이고 입법적으로 개선되어야 할 점은 무엇인가
- 경제 활성화와 공동체 회복을 위해 어떠한 특별지원방안이 시행되고 있고 실효성과 효과성이 있는가
- 포항시민이 바라는 피해구제 및 지원은 무엇이고 어느 정도까지 반영할 수 있는가
- 기타 국가기관 및 지방자치단체는 지진발생에 따른 진상조사, 피해구제 및 지원 방안을 어떻게 설정해야 하는가
Ⅱ. 주요 내용
▶ 목적 조항
○ 「포항지진피해구제법」의 목적은 ‘포항지진의 발생원인과 책임소재에 대한 진상조사와 피해구제를 통한 포항시의 경제 활성화와 공동체 회복의 도모’에 있음
- 법의 목적상 지열발전사업으로 촉발된 지진임을 명시하며 정부조사연구단의 과학적 규명 결과를 수용하고 있음
- 이는 포항지진의 발생원인에 대한 과학적 논쟁을 입법적으로 해결하려는 결단을 표출한 것으로 볼 수 있음
- 촉발지진으로 인한 피해구제 및 지원의 대상과 범위에 관련되어 있음
▶ 포항지진 진상조사 관련 규정
○ 진상조사위원회 목적 범위의 적정성
- 진상조사위원회의 설치 목적은 과학적･기술적 발생원인과 법적･행정적 책임소재의 규명이라는 이질적 요소들이 혼재되어 있음
- 실제 진상조사위 활동을 보면 발생원인과 책임소재의 진상규명 중에서 ‘책임소재’에 큰 비중을 두고 있는 것으로 보임
○ 진상조사위원회 형태의 적정성
- 진상조사 관련 다른 입법례와 비교할 때 위원회 조직형태 외에 다른 대안은 없는 것으로 보임
○ 진상조사위원회 소속의 적정성
- 복합적 재난에서 여러 중앙부처(대표적으로 기획재정부, 행정안전부, 산업통상자원부 등)의 협력과 조정이 필요하다는 점에서 국무총리 소속의 위원회 형태는 적절한 입법으로 평가됨
○ 진상조사위원회의 업무
- 진상조사위원회의 주된 입법목적이 책임소재의 철저한 규명에 있다는 점을 감안하면 ‘특검 국회의결 요청에 관한 사항’을 포함하는 방안을 고려해볼 수 있었을 것임
○ 위원회 규모의 적정성
- 위원장, 상임위원 1명 포함 9명의 위원으로 구성되는 진상조사위원회의 규모는 적정한 것으로 평가할 수 있으나 상임위원의 경우 다른 입법례와 비교하여 적은 인원으로 평가됨
○ 위원회의 구성방식
- 재난 관련 진상조사위원회는 해당 재난의 복합적 성격을 규명하기 위해 각 분야의 전문성을 갖는 위원들의 역량이 편중되지 않고 발휘될 수 있도록 하는 구성방식을 취해야 함
- 진상조사위원회는 상대적으로 여러 분야의 전문가를 고루 선정한 것으로 평가됨
○ 피해자 대표성 미반영의 적정성
- 피해지역이 포항지역으로 한정되고 있으며, 포항의 경제 활성화와 공동체 회복까지 고려한 입법이라는 점을 감안할 때, 위원회 구성에서 피해자대표를 포함하지 않은 점은 적정한 입법이라 할 수 없음
○ 조사신청 및 각하결정 조항의 적정성
- 진상조사위원회는 활동보고서를 통해 25개 조사과제를 확정하고 이를 다시 6개의 항목으로 분류하고 있음. 이는 직권조사 관련 규정을 적절히 활용하여 신청사건 처리 위주의 조사가 되지 않은 것으로 평가됨
○ 포항지진 책임소재 관련 조항의 적정성
- 책임소재 관련 진상규명에 관한 업무만을 부여하고, 책임의 구체적 성격과 종류 등에 관한 입법적 고려는 없었음. 책임규명 관련 입법에서 책임의 범위 그 자체에 대해 아무런 고려를 하지 않는다면, 이에 관한 진상조사는 소극적으로 진행될 수밖에 없음
○ 조사 권한의 문제
- 진상조사위원회의 진상규명을 위한 조사 권한은 세월호진상규명법, 5･18진상규명법 등 다른 입법례와 비교할 때 매우 부족하였고, 조사 거부 등에 대한 제재 수단도 미약하였음
○ 고발 및 수사요청 조항의 집행상 문제점
- 「포항지진피해구제법」 제12조의 고발권과 수사요청권은 시기적 제한이 없다는 점에서 진상조사위원회가 적극적으로 활용할 필요성이 있었으나 실효적으로 활용되지 못했음
○ 조사와 수사의 관계재정립의 필요성
- 재난조사에서 조사와 수사가 분리되지 않으면 수사･기소에 필요한 사항 중심으로 조사가 이루어지게 됨
- 법적 책임에 한정되지 않는 재난과 참사의 구조적･사회적 원인의 객관적 규명이라는 진상조사위원회의 목적을 달성하기 위해서는 진상규명 과정에서 조사와 수사가 분리될 필요
▶ 포항지진 피해구제 관련 규정
○ 심의위원회의 목적 범위의 적정성
- 포항지진의 피해자 구제 및 지원에 관한 업무를 수행하기 위하여 설치된 피해구제심의위원회의 목적 범위는 적정하게 설정되었다고 평가할 수 있음
○ 심의위원회 형태의 적정성
- 진상조사위원회와 마찬가지로 ‘위원회’ 형태를 취한 것은 다른 입법례 등을 고려할 때 적정한 것으로 평가됨
○ 심의위원회 소속의 적정성
- 진상조사위원회처럼 여러 중앙부처의 협력과 조정이 필요하다는 점에서 국무총리 소속으로 둔 입법은 적정한 것으로 평가됨
○ 심의위원회 구성의 평가
- 심의위원회의 구성에는 고위공무원단에 속하는 공무원이 포함되도록 하고 있는데 의결정족수를 고려할 때 정부 고위공무원단만으로도 피해구제에 관한 심의･의결이 이루어질 수 있음
- 산업통상자원부의 경우 진상조사위원회의 진상조사의 대상이자 동시에 심의위원회의 위원으로 역할을 담당하고 있는데 이는 문제점으로 지적될 수 있음
○ 피해구제를 위한 지원금의 성격
- 「포항지진피해구제법」은 ‘실질적인 피해구제를 위한 지원금’이라는 용어를 사용하고 있는데 이는 진상조사위원회의 진상조사 및 책임소재 판단에 대한 결과가 나오기 전까지 확정할 수 없는 피해구제의 성격을 염두에 둔 채 실질적인 피해구제를 위해 ‘지원금’의 형태로 심의위원회에서 권리구제를 하고 있는 것임
- 지진으로 인해 발생한 정신적 손해에 대한 위자료 지급은 지원의 대상에 포함되어 있지 않아 별도의 소송으로 진행되고 있음
- 위자료 문제와 영업손실에 대한 배･보상의 부재는 시혜적 의미의 피해지원이라는 정책적 방향에 있으며 가해자를 고려한 완전한 피해구제라고 보기는 어려움
○ 국가와 지자체의 부담 배분
- 포항지진과 같이 지역적 범위에서 발생하는 재난 등에 대한 입법에서는 국가와 지자체의 부담근거 조항을 마련해 두는 것이 바람직
▶ 경제 활성화 및 공동체 회복 관련 규정의 입법평가
○ 「포항지진피해구제법」의 시행이 포항지역 경제에 미친 영향을 다각도로 분석하고자 지진 발생 이후 지역경제의 변화양상을 전반적으로 살펴본 후 패널 고정효과 모형을 사용하여 엄밀한 실증분석을 시도함
- 「포항지진피해구제법」 시행을 기점으로 대다수 경제 관련 지표가 호전되는 양상을 발견할 수 있었음
Ⅲ. 기대효과
○ 「포항지진피해구제법」에 대한 데이터를 활용한 입법평가를 통해 실질적인 입법 실효성을 검토함
○ 「포항지진피해구제법」의 성과와 한계를 분석함으로써 추후 재난 관련 특별법제의 입법방향과 개선 방안을 수립하는데 기초자료로 활용 가능함
요 약 문 i
Abstract viii
제1장 서 론 / 1
제1절 입법평가의 필요성과 목적 3
제2절 입법평가의 범위와 방법 6
1. 연구의 구성 6
2. 입법평가의 범위 6
3. 입법평가의 방법 7
제3절 피해대응 법제 입법평가 분석항목 리스트 9
제2장 포항지진피해구제법에 관한 입법평가의 기초분석 / 11
제1절 포항지진 피해현황 13
1. 발생개요 13
2. 피해 현황 및 특성 15
3. 주요 피해내용 19
제2절 포항지진피해구제법 개관 25
1. 입법과정 개관 25
2. 포항지진 진상조사 및 피해구제 관련 규정의 내용 35
3. 경제 활성화 및 공동체 회복 관련 규정의 내용 45
4. 기타 관련 내용 47
제3절 입법평가의 주요쟁점 및 대상 49
1. 주요쟁점 49
2. 입법평가의 대상 50
제3장 포항지진 진상조사 및 피해구제 관련 규정의 입법평가 / 51
제1절 목적 조항 53
1. 목적조항의 내용 54
2. 목적조항의 분석 및 평가 54
제2절 포항지진 진상조사 관련 규정 56
1. 진상조사위원회의 설치와 업무(제5조) 59
2. 진상조사위원회의 구성 및 운영(제6조) 68
3. 진상조사 등(제7조~제12조) 74
제3절 포항지진 피해구제 관련 규정 86
1. 피해구제심의위원회의 설치 및 업무(제13조) 87
2. 피해구제심의위원회의 구성 및 운영(제15조) 94
3. 피해구제를 위한 지원금(제14조 등) 99
4. 피해자 인정 신청 등 피해구제심의 절차 (제16조, 제16조의2 등) 114
제4장 경제 활성화 및 공동체 회복 관련 규정의 입법평가 / 119
제1절 경제 활성화 및 공동체 회복 관련 규정 및 사업 현황 121
1. 경제 활성화 및 공동체 회복 관련 규정 121
2. 경제 활성화 및 공동체 회복 관련 사업 등 현황 124
제2절 효과성 분석 126
1. 경제 활성화 관련 효과 분석 개요 126
2. 「포항지진피해구제법」 예산지원 현황 128
3. 지진 발생 이후 포항지역의 경제 현황 130
4. 「포항지진피해구제법」의 경제적 효과 분석 134
5. 소결 138
제5장 FGI를 통한 실증분석 / 141
제1절 조사 개요 143
1. 조사 설계 143
2. 주요 조사 내용 144
제2절 조사 결과 145
1. 포항지진피해구제법 인식 및 피해구제지원금 관련 145
2. 경제 활성화 정책 146
3. 포항지진피해구제법 만족도 및 의견 148
제6장입법평가의 결과 / 149
1. 포항지진피해구제법의 특징과 목적 151
2. 포항지진 진상조사 관련 규정에 관한 입법평가 결과 152
3. 포항지진 피해구제 관련 규정에 관한 입법평가 결과 153
4. 경제 활성화 및 공동체 회복 관련 규정의 입법평가 결과 154
5. FGI를 통한 실증분석 결과 155
6. 결어 156
참고문헌 157
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키워드
"포항지진피해구제법"
" 포항지진"
" 지진"
" 재난"
" 입법평가"
" 사후적 입법평가"
저자
관련보고서 [ *이 연구보고서의 관련 저자는 "홍성민, 이국운" 입니다.]