연구보고서
독과점 플랫폼 사업자에 대한 규율방안 연구
A Study on the Regulation Method of Monopoly Platform Operators
요 약 문 5
Abstract 13
제1장 서 론 / 27
제1절 연구의 필요성과 목적 29
제2절 연구의 범위와 방법 31
1. 연구의 범위 31
2. 연구의 방법 32
제2장 독과점 플랫폼의 폐해와 특별규제의 필요성 / 33
제1절 독과점 플랫폼의 폐해 35
1. 디지털 경제에서 독과점 플랫폼의 형성 35
2. 독과점 플랫폼의 폐해 36
제2절 독과점 플랫폼 특별규제의 필요성과 현행 공정거래법의 한계 39
1. 독과점 플랫폼 특별규제의 필요성 39
2. 독과점 플랫폼 규제에 있어서 현행 공정거래법의 한계 40
제3장 독과점 플랫폼 사업자 규율 관련 해외 주요국의 입법례 / 43
제1절 EU 45
1. 디지털시장법(DMA)의 제정 45
2. 디지털시장법의 주요 내용 47
제2절 독일 57
1. 제10차 경쟁제한방지법(GWB) 개정 57
2. 경쟁제한방지법 제19a조의 주요 내용 58
제3절 영국 63
1. 디지털시장의 경쟁과 소비자법(안) 발의 63
2. 디지털시장의 경쟁과 소비자법(안)의 주요 내용 67
제4장 독과점 플랫폼 사업자 규율 관련 국내법(안)의 현황과 분석 / 79
제1절 국회 계류 중인 법(안) 현황 81
1. 온라인 플랫폼 공정화법(안) 83
2. 온라인 플랫폼 독과점 규제법(안) 84
제2절 온라인 플랫폼 공정화법(안)과 독과점규제법(안)의 주요 내용 85
1. 온라인 플랫폼 공정화법(안)의 주요 내용 85
2. 온라인 플랫폼 독과점규제법(안)의 주요 내용 89
제5장 독과점 플랫폼 사업자에 대한 특별규제 방안 / 95
제1절 독과점 플랫폼 사업자 규율의 목적과 방식 개관 97
1. 독과점 플랫폼 사업자 규율의 목적 97
2. 독과점 플랫폼 사업자 규율의 방식 99
제2절 특별한 규제가 필요한 독과점 플랫폼 사업자의 지정방식 100
1. 지정기준 100
2. 지정방식 102
제3절 특별한 규제가 필요한 독과점 플랫폼 사업자의 금지행위 규율방식 107
1. 금지행위 규율의 원칙 107
2. 플랫폼 분야에서 문제되는 금지행위 유형 109
3. 금지행위에 대한 입증책임 115
4. 임시조치 116
제4절 결론 116
참고문헌 119
Ⅰ. 배경 및 목적
○ 전세계적으로 플랫폼 경제는 2022년 기준 16.6조 달러, 전세계 GDP의 16%를 차지할 정도로 큰 규모에 이르렀음
- 본 연구는 독과점 플랫폼의 폐해와 이를 해결하기 위한 수단으로서 현행 경쟁법 집행의 한계를 분석하고 해외에서는 독과점 플랫폼 사업자에 대해 어떻게 입법적으로 대처하는지 검토하며 현재 국회에 발의되어 있는 온라인 플랫폼법(안)의 현황을 분석한 뒤 독과점 플랫폼을 효과적으로 규제하기 위한 적절한 규율방안을 제시하는 것을 목적으로 함
Ⅱ. 주요내용
▶ 독과점 플랫폼의 폐해와 특별규제의 필요성
○ 독과점 플랫폼의 폐해
- 국내외 플랫폼 사업자들이 네트워크 효과(Network effect)와 쏠림(Tipping) 현상을 통해 해당 플랫폼을 빠르게 독과점화하거나 그 독과점적 힘을 강화하여 다른 플랫폼 시장으로 확장하는 경우가 나타나고 있음
- 플랫폼이 시장의 운영자인 동시에 경쟁자가 되는 이중적 지위라는 측면과 핵심플랫폼서비스 중심의 생태계 형성 및 독점력 전이라는 측면에서 독과점 플랫폼의 폐해가 나타나고 있음
○ 독과점 플랫폼 특별규제의 필요성과 현행 공정거래법의 한계
- 기존의 경쟁법 규정은 특정 시장에서 발생하는 시장지배적 지위만을 규제하는 데 국한되고 복잡하고 광범위한 사실 조사와 입증을 거친 후 비로소 개입이 가능하다 보니 절차 진행에 오랜 시간이 소요되어 그 사이에 플랫폼 시장이 이미 독과점화되어 버리는 문제가 발생하고 있음
▶ 독과점 플랫폼 사업자 규율 관련 해외 주요국의 입법례
○ EU
- 디지털 시장의 게이트키퍼 역할을 하는 GAFA(Google, Apple, Facebook, Amazon) 등을 사전적으로 지정함으로써 의무를 부과하는 ｢디지털시장법(DMA)｣이 2022년 11월 1일부터 발효되었음
- EU ｢디지털시장법｣의 적용대상은 EU 내 사업상 이용자나 최종이용자에게 핵심플랫폼서비스를 제공하는 사업자로서 게이트키퍼로 지정된 사업자임
- 핵심플랫폼 서비스를 제공하는 사업자는 정량적 요건을 충족하면 신고할 의무가 있고, EU 집행위원회는 정성적 요건을 충족한 사업자를 게이트키퍼로 지정하며, 지정의 필요성을 3년마다 재검토함
- 집행위원회가 게이트키퍼를 지정한 경우 사업자 측에서 정성적 요건이 충족되지 않음을 이유로 그 지정이 부당하다는 사실을 입증해야 함
- 최혜국조항(MFN) 금지, 입점사업자 데이터를 경쟁에 이용하는 것 금지, 자사우대금지, 멀티호밍제한 금지, 데이터에 접근할 권리 보장, 데이터 이동성 보장 등 게이트키퍼에 대한 다양한 행위요건과 금지행위를 규정
- 게이트키퍼는 행위요건과 금지행위 의무를 준수해야 하고 준수하였다는 사실에 대한 입증책임이 있음
- 게이트키퍼의 사업상 이용자나 최종이용자에게 중대하고 회복할 수 없는 손해를 끼칠 위험이 있어 긴급을 요하는 경우 임시조치(interim measures)를 할 수 있음
○ 독일
- 독과점 플랫폼 사업자의 지정을 통해 금지행위 의무를 부과하는 내용의 ｢경쟁제한방지법(GWB)｣ 제10차 개정안이 2021년 1월 19일에 발효됨
- 경쟁제한방지법 제19a조의 적용대상은 경쟁에 있어서 압도적이면서도 시장간 경계를 넘는 중요성을 갖는 사업자로 지정된 자임
- 연방카르텔청은 해당 사업자의 금지행위 위반 여부를 판단함에 있어서 지정 필요성을 동시에 결정할 수 있으며, 지정의 효력은 최대 5년간 지속될 수 있음
- 해당 행위가 객관적으로 정당화되는 경우에는 금지행위 위반이 성립하지 않으며 이에 대한 입증책임은 기업에게 있음
- 경쟁제한방지법 제19a조는 EU DMA가 적용되지 않는 사례에 대한 보완적 수단으로 적용됨
○ 영국
- 2023년 4월 25일 ｢영국 경쟁법(Competition Act 1998)｣과 ｢기업법(the Enterprise Act 2002)｣ 일부를 개정하는 내용의 ｢디지털 시장의 경쟁과 소비자법(안)(The Digital Markets, Competition and Consumers Bill)｣이 하원에 발의되었음
- ｢디지털 시장의 경쟁과 소비자법(안)｣의 적용대상은 전략적 시장지위(Strategic Market Status)가 있는 사업자로 지정된 자임
- 플랫폼 사업자가 일정한 정량적 요건과 정성적 요건을 충족하면 경쟁시장청(CMA)은 이를 전략적 시장지위가 있는 사업자로 지정할 수 있음
- 경쟁시장청은 행위요건과 금지행위를 부과함에 있어서 공정거래(fair dealing), 선택의 자유(open choices), 그리고 신뢰와 투명성(trust and transparency) 기준을 충족해야 함
- 경쟁시장청은 전략적 시장지위가 있는 사업자에게 하나 이상의 행위요건을 부과하고, 부과한 행위요건을 변경할 수 있음
- 심각한 피해를 막고 다른 단계에서의 효과성을 줄일 수 있는 행위를 금지하거나 공공 이익을 보호하기 위해 필요하다고 경쟁시장청이 판단하는 경우 조사가 진행 중에도 ‘임시집행명령(interim enforcement order)’을 부과할 수 있음
▶ 독과점 플랫폼 사업자 규율 관련 국내법(안)의 현황과 분석
○ 국회 계류 중인 법(안) 현황
- 2023년 8월 31일 기준, 국회에 발의된 온라인 플랫폼 규제 법안은 총 18개임
- 이 법안들은 온라인 플랫폼 규제 법안의 주류라고 할 수 있는 소위 ‘온라인 플랫폼 공정화법(안)’과 최근 발의되고 있는 소위 ‘온라인 플랫폼 독과점규제법(안)’의 2가지 종류로 구분이 가능함
○ 온라인 플랫폼 공정화법(안)의 주요 내용
- ‘온라인 플랫폼 공정화법(안)은 플랫폼 사업자와 이용사업자(입점사업자) 사이의 갑을관계를 규제하는 것이므로 플랫폼 사업자는 이용사업자에 대한 관계에서 우월적 지위 남용을 할 수 있는 거래상 지위에 있으면 족하고 독과점적 지위까지 가질 필요는 없음
- ‘온라인 플랫폼 공정화법(안)’은 플랫폼 사업자와 이용사업자 간 거래관계에서 발생하는 갑을관계를 규율하기 위해 양면시장을 중개하는 플랫폼 사업자의 거래관계 중 이용사업자와의 거래관계에 초점을 맞추고 있으므로, 플랫폼 사업자와 소비자 간 거래관계는 규율대상이 아님
○ 온라인 플랫폼 독과점규제법(안)의 주요 내용
- ‘온라인 플랫폼 독과점규제법(안)’은 플랫폼 사업자의 독과점 문제를 규제하는 것이므로 규율대상이 되는 플랫폼 사업자의 기준으로 ‘온라인 플랫폼 공정화법(안)’에 비해 훨씬 더 높은 기준을 설정하고 있음
- ‘온라인 플랫폼 독과점규제법(안)’은 플랫폼 시장에서 발생하는 플랫폼 사업자의 독과점 문제를 규율하기 위한 것이므로, 1차적으로는 플랫폼 시장의 경쟁을 제한하기 위한 시장진입장벽 형성 또는 강화행위와 플랫폼 사업자 사이의 경쟁제한 행위를 규율하고 있음
- 그 외에도 ‘온라인 플랫폼 독과점규제법(안)’은 플랫폼 사업자와 이용사업자(입점사업자) 사이에 발생하는 착취적 행위와 경쟁제한 행위 그리고 플랫폼 사업자와 소비자 간 거래관계까지 규율대상으로 삼고 있음
▶ 독과점 플랫폼 사업자에 대한 특별규제 방안
○ 독과점 플랫폼 사업자 규율의 방식
- 독과점 플랫폼을 사전에 지정함으로써 시장획정과 시장지배적 지위 증명에 소요되는 시간을 축소하고 독과점 플랫폼 규제의 대상이 되는 사업자가 누구인지 사전에 알 수 있도록 하여 규제의 예측가능성을 높일 필요가 있음
- 독과점 플랫폼 사업자에게 발생할 수 있는 주요 금지행위를 사전에 규정하고, 금지행위의 위법성에 대한 입증책임은 플랫폼 사업자에게 전환하며, 임시중지명령을 도입함으로써 신속한 규제가 가능하도록 할 필요가 있음
○ 독과점 플랫폼 사업자의 지정방식
- 우리의 경우 해외와는 다른 양상을 보이는 플랫폼 시장상황과 경제상황을 반영하여 적절한 정량적 기준을 설정해야 할 것이지만, EU 및 영국과 같이 매출액(국내 매출액과 글로벌 매출액)을 기본적인 판단기준으로 삼을 수밖에 없을 것이며 이에 더해 이용자 수(소비자 수 또는 이용사업자 수) 기준을 적절히 고려해야 할 것임
- 다만, 규제가 강도가 주는 무게를 감안하여 적용요건을 강화함으로써 극소수의 거대 플랫폼 사업자만 적용대상이 되도록 적용범위를 제한할 필요가 있음
- 공정거래위원회는 정량적 기준을 갖춘 플랫폼 사업자에 대해 언제나 특별한 규제가 필요한 독과점 플랫폼 사업자로 지정해야 하는 것은 아니며, 면밀한 시장조사를 거쳐 정성적 기준의 충족 여부와 시장상황을 고려하여 지정 여부를 결정해야 함
- 경우에 따라서는 지정의 필요성이 크지 않은 경우가 있을 수 있는데, 이때 공정거래위원회는 특별한 규제가 필요한 독과점 플랫폼 사업자를 지정해서는 안 됨
○ 독과점 플랫폼 사업자의 금지행위 규율방식
- 특별한 규제가 필요한 독과점 플랫폼 사업자에 대한 금지행위를 규율함에 있어서 모든 금지행위 의무를 일률적으로 준수하도록 할 것이 아니라 해당 사업자에게 특히 문제되는 행위유형 등을 고려하여 규제대상 지정결정시 적용되는 금지행위를 함께 선별하여 지정하는 것이 바람직함
Ⅲ. 기대효과
○ 예상되는 정책 기여도
- 독과점 플랫폼의 폐해와 독과점 플랫폼 특별규제의 필요성 및 해외의 규제입법 현황에 대해 살펴보고 독과점 플랫폼에 대한 바람직한 규율방안을 제시함으로써 온라인 플랫폼 독과점규제법(안)의 제정에 기여함
본 공공저작물은 공공누리 “출처표시+상업적이용금지+변경금지” 조건에 따라 이용할 수 있습니다.
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