연구보고서
자치입법역량 강화를 위한 지방의회 예·결산심사권에 관한 연구
A Study on the right of local council to review the budget and settlement of accounts to strengthen the self-governing legislation
Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 지방의회의 자치입법권을 실질화하기 위해서는 자치재정권, 행정사무감사권 등을 종합적으로 고찰하는 것이 필요하지만, 이에 대한 개념적 구별이 선행되어야 하고, 이들의 상호관련성에 대한 신중한 고려가 필요함
○지방자치단체가 예산(보조금 등)을 투입하여 주민의 복리에 관한 사무를 적절히 수행하기 위해서는 조례에 근거해야 하고, 이는 단순히 조례를 제‧개정하는데서 끝나는 것이 아니라 실제로 재원을 어떻게 조달하고 집행할 수 있는지를 함께 고려해야 함
○예산을 조례가 아닌 별도의 형식으로 규율하고 있는 우리나라에서는 조례안과 예산안의 관계, 지방자치단체장의 예산편성권에 관여하여 특정 사업을 의무적으로 예산사업에 반영하고자 하는 지방의회의 조례의 효력 등에 관한 논란이 발생하고 있음
▶ 본 보고서는 우리나라 지방의회의 자치입법 역량을 강화하고 자치재정권과 연계성을 확보하기 위해 지방의회의 예·결산심사권의 현황을 분석‧검토하고, 개선방향을 모색하고자 함
○지방자치법제에 규정되어 있는 예산원칙 등 지방의회의 예·결산심사권과 관련된 규율의 체계 및 주요내용을 살펴보고 지방의회에서 예·결산심사와 관련하여 문제가 제기된 주요 쟁점을 분석‧검토(제2장)
○ 독일, 프랑스, 일본 등 주요국 지방의회의 예·결산심사권과 관련된 법제도를 비교법적으로 검토한 후 그 시사점을 도출하여(제3장), 우리나라 지방의회에서 도입을 검토해볼 필요성이 있는 법제도적 개선방안 제시(제4장)
Ⅱ. 주요 내용
▶ 지방의회의 예･결산심사권을 둘러싼 주요 쟁점
○지방자치단체장은 행정안전부장관이 정하여 통보한 예산편성기준에 따라 작성한 예산안 및 중기재정계획을 지방의회에 제출하면 시‧도의회는 회계연도 개시 15일전까지, 시‧군‧구의회는 회계연도 개시 10일전까지 예산안을 의결해야 함
-예산이 의결‧확정되어 지방자치단체장에게 이송되면 그에 따라 지방자치단체장은 한 회계연도 내에 예산을 집행하고 출납사무를 처리하며,
-지방자치단체장은 회계연도 종료 후 80일 이내에 결산서를 작성하여 검사위원의 검사를 거쳐 다음 회계연도 5월 31일까지 지방의회에 결산검사보고서를 첨부하여 결산서를 제출하여 승인을 받아야 함
○오늘날 지방의회의 예산심사권과 지방자치단체장의 예산편성권을 엄격하게 분리하여 이해하는 고전적 권력분립이론을 극복하고, 최근 지방의회가 특정한 예산사업의 편성을 의무화하는 내용의 조례를 제정하더라도 위법‧무효는 아니라는 판례가 지속적으로 등장하고 있음
○지방의회에서 상임위원회의 예비심사, 예산결산특별위원회의 종합심사 그리고 본회의 의결로 이어지는 과정에서 예산결산특별위원회의 예산심사권을 실질화하기 어려운 제약요인(전문역량, 지원인력 부족, 짧은 심사기간 등) 분석 및 집행부와의 협력관계 구축 필요
○지방의회가 예산안을 부결시킬 경우, 예산안 의결 이후 지방자치단체장이 20일 이내 재의를 요구할 경우에 나타날 수 있는 법적 쟁점에 대한 심층적인 분석‧검토(재의요구의 가능성, 범위, 준예산 제도, 예산이 확정되는 시기, 기관소송의 문제 등)
○ 재정수반조례에서 나타나는 조례안과 예산안의 관계, 결산검사와 행정사무감사 결과와 연계하여 다음 연도 예산안을 성과에 기반하여 투명하고 합리적으로 심사할 수 있는 제도 마련(원인분석 및 재발방지책 마련, 위법‧부당한 사항 감사 등)
▶ 주요국(독일, 프랑스, 일본) 지방의회의 예･결산심사권에 대한 비교법적 검토
○지방의회의 자치입법권과 자치재정권을 실질화하기 위하여 주요국 지방의회의 예‧결산심사절차와 형식 등을 비교법적으로 검토한 결과 다음과 같은 시사점 도출
○예산편성 및 심사단계
-예산균형의 원칙 등을 실제로 적용하고 1차적으로 지방자치단체장이 편성한 예산안이 예산균형의 원칙을 위반한 경우에는 지방의회에서 심의를 통하여 이를 삭감하고,
- 2차적으로 지방의회에서 의결한 예산이 예산원칙을 위반한 경우에는 사법적으로 관철할 수 있는 헌법재판제도를 정비하여 재정건전성 확보 노력
-지방재정의 특수성을 고려하여 추가경정예산조항을 정비하고, 예산을 조례의 형식으로 규율하며, 지방자치단체장과 지방의회가 사전에 예산을 협의할 수 있는 제도의 도입 필요성
○예산집행단계
-지방의회와 아울러 지방자치단체장의 예산집행의 적정성을 감독‧통제할 수 있는 다양한 제도적 메카니즘(지방회계검사원, 주감사원, 중앙정부가 파견한 감독관 등)을 도입하고,
- 지방의회 차원에서도 예산‧결산특별위원회를 상임위원회로 전환하여 연중 상시 운영하면서 지방자치단체장의 예산사업 수행을 행정사무감사권과 연계하여 모니터링(확인‧점검)하면서 예산을 승인한 취지대로 사업을 시행하는지 감독하고, 결산검사 데이터(자료) 확보 등을 입체적으로 분석‧검토하는 것이 바람직할 것으로 기대
○결산승인단계에서 지방의회는 전년도에 지방자치단체장이 예산을 집행한 내역을 사후승인하는 형식적 거수기에 그치는 것이 아니라, 그 사업내용을 심층적으로 분석‧검토하고 정책사업의 구체적인 성과를 평가하여 다음 연도의 예산안 심사에 그 결과를 고려하여야 함
-이를 효과적으로 수행하기 위하여 행정업무평가, 정책평가 등을 수행할 수 있는 인접학문(행정학, 경제학 등)의 전문가들의 도움이 필요하고, 그 평가결과(데이터)를 올바르게 해석‧반영할 수 있는 민주적 공론장과 협의절차를 제도화해야 함
-결산 결과 문제점이 확인되면 그 원인을 분석하고 실질적인 재발방지책을 마련하여 개선사항을 도출하는 작업을 지방의회 차원에서 주도적으로 실시해야 함(우리나라의 지방자치법은 문제제기 후 지방자치단체장에게 이송하여 그 처리결과를 보고하도록 하고 있는 것에 그치고 형식화되어 있음
Ⅲ. 기대효과
▶ 지방자치단체의 자치권을 올바르게 실현하기 위해서는 자치입법권과 자치재정권의 조화로운 실현이 매우 중요함
○예산이 확보되지 않으면 주민의 복리를 위한 사무를 처리할 수 없으므로 자치재정이 확보되지 않으면 선언적 의미의 훈시규정을 두는 조례들만 양산되는 문제점 발생
-지방의회는 예산안과 조례안이 상호 연계성을 확보하면서 심의‧의결해야만 자치(고유)사무를 적정하게 수행하고, 자치분권을 올바르게 실현할 수 있음
-풀뿌리 민주주의인 지방자치의 헌법적 의미와 기능을 구현할 수 있도록 지방의회의 자치입법역량과 예‧결산심사권이 적정하게 발휘될 수 있는 법제도적 개선방안을 모색하기 위해서는 헌법과 행정법 전반의 제도적 개선이 병행되어야 하고, 이를 통해 자치권이 강화되는 상승효과를 기대해볼 수 있음
요약문 5
Abstract 11
제1장 서 론 : 지방자치를 위한 자치재정권의 실질화 / 23
제1절 연구의 배경과 목적 25
제2절 연구의 범위와 방법 27
제2장 지방 예·결산 제도의 현황 / 29
제1절 지방재정의 의의와 기능 31
1. 지방재정의 의의 및 특성 31
2. 지방재정의 분류 36
3. 지방재정조정제도 37
4. 재정분권에 대한 논의와 재정제도의 변화 40
제2절 지방재정을 규율하는 예산원칙 및 법령체계 44
1. 지방재정의 운영원칙 44
2. 지방재정 관계 법령의 규율체계 및 주요내용 50
제3절 지방재정의 성립 및 운영과정 52
1. 개관 52
2. 예산안의 편성 53
3. 예산안의 심의․확정 57
4. 예산의 집행 62
5. 결산심사 및 환류 65
제4절 지방의회의 예·결산심사에서 제기되는 주요 쟁점 70
1. 지방의회의 예산심사권의 의미와 기능 70
2. 예산결산특별위원회의 기능 및 역할 72
3. 예산안에 대한 재의요구 또는 부결 시 제기되는 문제점 73
4. 조례안과 예산안의 관계 – 재정수반조례를 중심으로 78
5. 결산검사 및 행정사무감사와 예산심사의 연계(Feed-back) 부족 80
제3장 지방의회의 예·결산심사에 대한 비교법적 검토 / 85
제1절 들어가며 87
제2절 독일 지방의회의 예‧결산심사권 88
1. 독일 지방자치제도에 대한 개관 88
2. 독일 지방자치단체의 예산절차 93
3. 지방자치단체 예산의 형식 – 예산조례(Haushaltsatzung) 102
4. 독일 지방의회의 예‧결산심사의 특수성 및 우리나라에의 시사점 107
제3절 프랑스 지방의회의 예‧결산심사권 111
1. 프랑스 지방자치제도에 대한 개관 111
2. 프랑스 지방자치단체의 예산절차 128
3. 프랑스 지방의회의 예‧결산심사의 특수성 및 우리나라에의 시사점 142
제4절 일본 지방의회의 예·결산심사권 144
1. 일본 지방자치제도 및 지방 예‧결산제도 개관 144
2. 일본 지방자치단체의 예산절차 145
3. 지방의회의 결산심사권 강화 노력 158
4. 일본 지방의회의 예‧결산심사의 특수성 및 우리나라에의 시사점 163
제4장 비교법적 검토를 통한 우리나라에의 시사점 / 177
제1절 예산안 편성 및 심의‧확정단계에서의 개선방안 179
1. 예산균형의 원칙 적용 179
2. 예산조례주의 도입 182
3. 사전예산협의 제도의 도입 183
4. 추가경정예산 조항의 정비 183
제2절 예산집행단계에서 지방의회의 역할 184
1. 예산집행의 적정성 확보를 위한 감독‧통제체계 마련 184
2. 조례에 근거한 예산‧결산특별위원회의 ‘상임위원회’로 전환가능성 186
제3절 결산단계에서 지방의회의 역할 188
1. 결산심사 결과를 고려(연동)하는 예산심사 188
2. 행정업무 평가결과 데이터(성과)에 기반한 결산심사 188
3. 결산의 불인정 및 재발방지책 마련 등의 실질화 189
참고문헌 193
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키워드
"지방자치"
" 자치입법"
" 자치재정"
" 예산‧결산 심사권"
" 예산조례주의"
" 사전예산협의"
저자
관련보고서 [ *이 연구보고서의 관련 저자는 "홍종현, 김지영" 입니다.]