연구보고서
EU의 정의로운 전환의 기금 관련 법제 연구
A Study on Legislation related to the EU Just Transition Fund
Ⅰ. 연구의 필요성 및 목적
▶연구의 필요성
○탄소중립 과정에서 정의로운 전환의 지속적·실질적 실현을 위한 기금에 대한 국내외적인 요구 지속
-한국도 탄소중립법의 실현과정에서 기후변화 대응을 위한 기금 전략과 정의로운 전환을 실현하기 재원 확대가 계속 요청됨
- 구체적인 지역의 산업·고용의 구조적 변화에 따른 부담의 분담 내지 재원의 책임에 대해서는 여전히 답변이 필요함
○EU는 기후목표를 실현하기 위한 법제화 과정에서, 정의로운 전환 기금에 관한 이행 체계와 규정을 우선 제정
-정의로운 전환 기금 규정이 먼저 제안되고, 유럽 기후법과 함께 제정됨
- 기후목표를 실현하는 법제는 기금 전략 등 재원의 마련을 위한 법제도적 기반을 먼저 마련할 때, 실질적 이행이 담보될 것임
▶연구의 목적
○ 연구의 목적
- EU의 정의로운 전환 기금 관련 이행 체계를 이해하고, 정의로운 전환 기금 관련 규정을 분석하고, 주요 특성을 도출함
- 한국의 탄소중립 이행과정에서 예견되는 지역의 전환에 요구되는 법제도적 방안 및 기준 등을 모색함
Ⅱ. 주요 내용
▶EU 정의로운 전환의 이행 체계 분석
○정의로운 전환 메커니즘(Just Transition Mechanism)
- 정의로운 전환 메커니즘은 EU의 기후중립경제를 구축하는데 있어서 전환에 가장 취약한 석탄 및 탄소 집약경제지역의 경제적, 사회적 비용을 감당하기 위해 EU가 추진 중인 체계임
-정의로운 전환 기금(Just Transition Fund)은 기후 중립으로의 전환으로 인해 부정적인 영향을 받을 지역을 지원하기 위한 기금체계임
-EU 투자 계획(InvestEU)은 전환 과제에 가장 큰 영향을 받는 지역에 지속 가능한 투자를 동원하고 더 넓은 범위의 투자를 유치함
-공공부문 대출제도(public sector loan facility)는 유럽투자은행(European Investment Bank: EIB)이 관여하는 방식으로 EU 예산의 보조금과 유럽투자은행의 대출이 결합된 이자율 보조 또는 투자공여임.
○정의로운 전환 플랫폼(Just Transition Platform)
-집행위원회는 회원국의 정의로운 전환을 지원하고자 2020년에 “정의로운 전환 플랫폼(Just Transition Platform, 이하 JTP)“을 구축함
- EU 회원국과 지역이 정의로운 전환 기금(JTF)을 포함한 JTM(Just Transition Mechanism)을 통해 지원을 받을 수 있도록 돕는 핵심 플랫폼임
- JTP(Just Transition Platform)는 탄소 집약적 지역을 위한 4개(3개의 전담 그룹과 1개의 이해관계자 그룹)의 전담 실무 그룹을 두고 있음
- 철강, 시멘트, 화학 분야의 3개 전담 그룹은, 각각 전환으로 인해 큰 영향을 받는 특정 탄소 집약적 부문에 중점
- 1개의 수평적 이해관계자 전략 그룹은 모범 사례를 식별하고 평가하고, 지역 및 사회적 파트너, 시민 사회, NGO, 산업, 경제 주체 및 학계와 같은 이해관계자와 함께 전환을 위한 공통 비전을 개발하는데 기여함
▶EU의 정의로운 전환의 기금 규정(Just Transition Fund Regulation) 분석
○규정의 목적과 체계
-제정 목적은 유럽연합의 에너지 및 기후 목표와 기후중립 경제로의 전환 과정에서 파생된 사회적, 경제적, 환경적 과제에 당면한 회원국 지역 및 주민을 지원하는 것임
-정의로운 전환 기금 규정(Just Transition Fund Regulation, JTFR)은 전문에서 23개의 제정이유 및 원칙과 목적을 설명하고, 규정은 15개의 조문과 2개의 부속서 및 표와 지표로 구성됨
○ 기금의 규모
- 정의로운 전환 기금 규정(JTFR)은 2021-2027년도 EU 예산회기 중 기금의 규모를 75억 유로 명시함(JTFR 제3조의 2 및 110조의 1).
- 2021년부터 2023년까지 JTF의 규정목적을 위하여 100억 유로가 추가 조성됨을 명시하고(Regulation (EU) 2021/1060 제109조의 1), 이중 2021년에 20억 유로, 2022년에는 40억 유로 2023년에는 40억 유로를 활용할 것으로 규정함(JTFR 제4조의 2)
- 정의로운 전환 기금 규정의 부속서I은 장기 예산(75억 유로)과 추가 재원(100억 유로)을 나누어 회원국별로 구체적인 기금액을 정해두고 있다(JTFR 부속서 1)
○정의로운 전환 기금의 재원
Ⅲ. EU의 정의로운 전환 관련 법제의 주요 특성 및 시사점
▶이행 체계의 특성 및 시사점
○지역에 대한 계획·기금의 지원 체계
○전문 분야별 실무 그룹
○다양한 재원 체계 및 기금 사업
○사례 및 정보의 활용을 위한 플랫폼
▶ 기금 관련 규정의 특성 및 시사점
○기금의 재원 및 규모의 명시
- EU의 정의로운 전환 관련 큰 특징의 하나는 재원을 조성하는 경로와 규모를 제시하는 것은 물론, 특히 정의로운 전환 기금은 그 재원과 규모(연도별 기금액)를 명시하여 규정한 것임(JTFR 제3조의 2 및 110조의 1. 제4조의 2)
- 정의로운 전환 기금 규정의 부속서I은 회원국별로 구체적인 금액을 정하고 있음(JTFR 부속서 1)
- 한국의 정의로운 전환 기금에 관한 규정은 ‘재원의 경로’는 규정함. 다만 기후위기대응기금의 유동적인 재원의 확보로 인해, 구체적인 기금의 액수까지 명시하는 데는 한계
○대상 지역의 실질적·절차적 요건 규정
- ‘정의로운 전환 대상 지역’을 판단하는 별도의 실질 요건과 통일된 형식 요건을 규정함
- 전환 대상 지역의 ‘실질적 요건’으로서 ① 화석 연료 또는 온실가스(GHG) 집중적 산업 활동에 대한 의존성, ② 해당 특정 지역의 경제 및 사회적 영향에 따라 전환으로 인한 부정적 영향 ③ 예상되는 근로자의 적응 또는 일자리 감소 및 온실가스 의존성이 높은 산업 시설의 생산 공정의 변화 필요성을 규정함(JTFR 제11조 1).
- 지역 자격에 대한 형식 요건으로서, 회원국은 ① 해당 지역의 관련 지방 및 지역 당국과 함께 ② Annex II에 명시된 양식에 따라 ③ NUTS 레벨 3 지역 또는 그 일부에 해당하는 (하나 이상의 영향을 받는) 지역을 포함하는 ④ 한 개 이상의 ‘지역 정의로운 전환 계획(Territorial just transition plans, TJTP)’을 준비해야 함
- 한국의 정의로운 전환 특별지구의 신청의 형식요건은 신청서에 포함될 자료(형식 요건)에 실질 요건(탄소중립기본법 제48조 제1항 각호)을 요구하는 형식⇋실질 간의 순환적 기준으로 한계가 있음. 전환 지역을 구별하는 명확하고 통일된 형식 요건이 필요함
○효과성에 근거한 기금의 배분 및 지원 범위
- EU의 기금 지원은 전환의 영향을 완화하는데 기여하고(실질 요건), TJTP 서식에서 명시된 전환 과제에 대한 관련정도를 입증해야(형식 요건)함
- JTF 기금에 대한 배분은 EU 회원국이 이행하는 탄소중립의 성과와 이행여부에 영향 받도록 규정되어 있음(JTFR 제4조)
- 예컨대 진행 중인 프로그램인 경우라도, 확인 보증 및 최종 성과 보고서가 위원회에 제출되지 않을 경우 취소됨(JTFR 제4조 및 (EU) 2021/1060 Title VII Chapter IV의 해제규정)
○지역 격차 및 이행 정도에 따른 기금의 조정
-온실가스 배출량을 줄이는 회원국에 대한 보상으로서 더 많은 추가 배분을 받을 수 있도록 규정하고 있음(JTFR 제5조)
- 도서지역 및 최외곽 지역에 특정 배분을 할 수 있도록, 지역 정의로운 계획(JJTP)에 지역의 문제와 구체적 금액을 이유와 함께 입증함(JTFR 제6조)
요 약 문 5
Abstract 11
제1장 서 론 / 23
제1절 연구의 필요성 및 목적 25
제2절 연구의 범위와 방법 28
제2장 EU 정의로운 전환의 이행 체계 분석 / 33
제1절 개관 35
제2절 정의로운 전환 메커니즘(Just Transition Mechanism) 37
1. 정의로운 전환 메커니즘의 구조 37
2. 정의로운 전환 기금(Just Transition Fund) 41
3. EU 투자 계획(InvestEU) 44
4. 공공부문 대출제도(public sector loan facility) 45
제3절 정의로운 전환 플랫폼(Just Transition Platform) 47
1. 주요 역할 47
2. 실무 그룹 48
제4절 기타 EU 지원 사업 49
1. 현대화 기금(Modernization Fund) 사업 50
2. LIFE 사업, 사회적 기후기금(Social Climate Fund) 사업 52
3. EU 호라이즌 유럽(Horizon Europe) 사업 53
제3장 EU의 정의로운 전환의 기금 관련 규정 분석 / 57
제1절 개관 59
제2절 정의로운 전환 기금 규정(Just Transition Fund Regulation) 61
1. 규정의 목적과 체계 61
2. 대상 지역의 판단 64
3. 기금의 재원과 배분 67
4. 기금의 지원 범위와 배제 77
5. 정의로운 전환 계획 (Territorial Just Transition Plans) 80
제3절 정의로운 전환 관련 공통 규제 84
1. 공통 기금 규정 84
2. EU의 기능에 관한 조약 87
3. 공유 관리 개념 88
제4절 기타 EU 지원 사업 관련 규정 89
1. 현대화 기금의 근거 규정 89
2. 사회적 기후기금의 근거 규정 90
제4장 EU의 정의로운 전환 관련 법제의 주요 특성 및 한국에 대한 시사점 / 93
제1절 이행 체계의 특성 및 시사점 95
1. 지역에 대한 계획·기금의 지원 체계 95
2. 전문 분야별 실무 그룹 97
3. 다양한 재원 체계 및 기금 사업 99
4. 사례 및 정보의 활용을 위한 플랫폼 104
제2절 기금 관련 규정의 특성 및 시사점 106
1. 기금의 재원 및 규모의 명시 106
2. 대상 지역의 실질적·절차적 요건 규정 110
3. 효과성에 근거한 기금의 배분 및 지원 범위 115
4. 지역 격차 및 이행 정도에 따른 기금의 조정 117
제5장 결 론 / 121
참고문헌 131
부 록 137
부록1. EU 정의로운 전환 기금 규정 부속서I 회원국별 기금 배분 139
부록2. EU 정의로운 전환 기금 규정 부속서II 정의로운 전환 계획(서식) 140
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