한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 필요성 및 목적

▶ 연구의 필요성

○ ｢지방자치법｣은 지방자치단체의 최고의결기관으로서 지방의회와 지방자치단체의 의사 표명과 사무를 통할하는 집행기관으로서 지방자치단체장을 독립한 기관으로 두고 있음. 그리고 지방의회와 지방자치단체장에게 독자적인 권한을 부여하여 상호 견제와 균형을 이루도록 하는 기관분립형을 취하고 있음.

○ 우리의 지방자치는 강시장-약의회형의 기관구성 하에서 법ㆍ제도적으로 집행기관의 장에게 지나치게 권한이 집중되어 있음.

- 지방자치단체 내부의 집행기관과 지방의회 상호간의 관계에서 지방의회의 지원 및 직급상 불균형이 매우 심각한 상황이기에, 지금과 같은 현실에서 집행기관과 지방의회 사이의 견제와 균형의 원리를 요구하는 것은 사실상 불가능함. 그 결과 지방의원에 대한 적극적인 지원체제는 미약할 수밖에 없음.

- 기본적으로 견제와 균형의 원리에 따라 집행기관을 제대로 견제할 수 있는 지방의회를 지원하는 기존 사무기구와 지방의회의 정책적 지원인력을 충분히 갖출 필요가 있음.

○ 이러한 분위기 속에서 개정 ｢지방자치법｣(2022. 1. 13. 시행)은 변화된 지방행정환경을 반영해 주민참여 확대를 통한 주민주권 구현, 지방의회 의장에게 인사권 부여, 정책지원 전문인력제도를 도입함으로써 지방의회 운영 자율화 및 역량 강화 등을 강조하고 있음. 그 결과 주민 참여권 및 지방의회의 자치입법 역량 강화와 관련하여 상당한 수준의 제도적 변화가 기대됨.

▶ 연구의 목적

○ 현행 ｢지방자치법｣은 지방의회 차원의 다양한 권한 확대와 확대된 권한에 상응하는 투명성과 책임성에 대한 제도적 개선 방향을 포함하고 있는 것이 특징임. 

- 지방의회 차원으로 권한이 확대되었는데 그 내용은 사무직원에 대한 독립적 인사권 확보, 정책지원 전문인력제도의 실시, 지방의회 운영의 자율화 등으로 정리할 수 있음.

- 이렇게 변화된 정책환경 속에서 지방의회의 본질적 역할과 기능을 강화하려는 노력이 요구되는데, 이러한 노력을 뒷받침하기 위해서는 무엇보다 지방의회 위상 재정립을 위한 입법적 노력이 선행될 필요가 있음.

- 특히 지방의회 지원제도의 실질적이고 제도적 정착을 위해 정책지원관의 선발기준ㆍ운영방안 등의 구체적인 내용과 변화되는 환경에 맞추어 의회사무기구의 적극적인 조직 대응력을 키워야 할 필요가 있음. 

○ 지방의회 의정활동 지원을 위해 위원회별 전문위원제도를 활용하고 있었으나 획일적으로 규정된 전문위원의 수, 일반직 공무원으로 충원되는 신분 및 기능상의 한계 등으로 위원회의 전문위원만으로는 구조적으로나 질적으로 지방의원의 다양한 의정활동을 지원하는 데에는 한계가 있다는 지적이 있음.

- 이와 같은 우려를 조금이나마 해결하고 지방의회의 의정역량 강화 등 전문성과 책임성을 확보하고자 지방의회 지원을 위한 정책지원 전문인력을 둘 수 있는 법적 근거를 마련함.

- 하지만 시행령에서 규정하는 직무범위만 가지고는 정책지원관의 구체적인 직무범위를 설정하는 것은 불명확하며, 정책 시행 초기인 만큼 정책지원관의 운용 방안에 대한 구체적인 설계가 의회 현장에서 부족하기에 이 부분에 대한 구체적인 논의가 필요함.

Ⅱ. 주요 내용

▶ 지방의회 자치입법역량 강화

○ 우리 ｢지방자치법｣상 지방의회는 지방자치단체의 주민대표기관, 대의기관으로서 자치입법기관이자, 의결기관, 집행기관에 대한 통제기관 등의 지위를 가짐. 

○ 현대 사회에 있어서 지방이 처한 고유한 상황과 주민의 수요에 대응하여 지방의회가 자치입법을 제정하고, 자치입법에 따라 자신의 책임으로 지방의 포괄적인 사무를 수행하는 것이 지방분권의 요체이며, 이를 위해서는 지방의회의 자치입법역량이 필수적으로 요구되고 있음.

- 지방자치의 확대에 따른 자치입법의 증가는 지방자치단체의 자치입법 역량이 강화될 필요가 있음을 단적으로 보여주고 있음.

- 지방의원의 전문성의 결여는 주민들의 요구에 부응하는 자치입법 활동에 제약요인으로 작용. 지방의회가 정책대안을 제시하여야 하지만, 현실적으로 지방의원들이 정책 수립· 규범 정립의 전문성을 확보하는데 한계가 있음. 따라서 자치입법 역량과 관련한 전문적인 지원제도가 필요함. 

- 20여 년 간 질적ㆍ양적 증대된 조례에 관하여 입법체계의 적정성, 내용적 실효성을 검토하고자 조례입법평가가 도입되었는데, 이를 위해서는 자치입법에 대한 보다  높은 전문성이 요구되고 있음.

▶ 외국의 지방의회 지원제도

○ 일본은 지방의회-집행기관의 체제가 우리와 같은 기관분립형으로서, 의회 사무기구제도 역시 우리나라와 매우 유사함. 주목할 만한 점은 의원에 대한 개인 보좌관 제도를  법적으로 규정하고 있지는 않지만, 의정활동비를 인건비로도 활용할 수 있어 보좌인력을 원하는 의원이 의정활동비 상한 범위에서 개별적으로 보좌인력 채용이 가능함. 또한 의정활동비 뿐만 아니라 의원 개인에 대한 후원회를 활용하여 의원의 재량으로 개인보좌관을 채용할 수 있도록 하고 있음.

○ 미국은 지방정부별로 다양한 기관구성형태로 운영되고 있으며 각 주마다 별도의 헌법이 존재하여 집행기관과 의회와의 운영형태가 다양하게 존재하고 있음. 지방의원들의 전문성은 의회의 실질적인 권력행사의 가장 중요한 요소로 간주되어 지방의원들의 의회활동에 있어 전문성의 보완을 위한 다양한 제도가 도입되어 있으며, 개인 지원인력이나 공동지원, 그리고 의회사무처의 전문가 등의 다양한 지원인력을 두고 있음.

○ 프랑스 지방의회나 영국의 지방의회의 경우에는 주민의 선거를 통하여 구성된 지방의회에 정당성과 권위를 부여하고 있으며, 지방의회는 해당 지방에 관하여 전적인 자치권을 행사할 수 있음. 지방의회는 자신이 제정한 조례 및 시행한 정책에 대하여 다음 선거를 통하여 주민의 심판을 받기 때문에 지방의회 소모적이거나 실효성이 없는 조례를 제정하지 않도록 제어할 수 있는 시스템을 가짐.

▶ 지방의회 역량강화를 위한 기존의 지원제도의 문제점과 개선방안

○ 지방의회의 사무기구는 지방의회를 운영하는데 있어서 필요한 행정사무를 처리하는 동시에 지방의회 의원의 자치입법 활동을 지원하는 기구임. ｢지방자치법｣ 제   102조는 광역지방자치단체의 경우에는 조례로 사무처의 처장과 직원을 두도록 하고 있으며, 기초지방자치단체의 경우에는 조례로 사무국 또는 사무과에 국장 또는 과장과 직원을 두도록 하고 있음. 2022. 1. 13. 전부개정 ｢지방자치법｣ 제103조 제2항에서 지방의회에 대한 인사권 독립을 명시함.

○ 우리나라 의회 사무기구의 조직과 직원의 정수, 직급 등 정원 관리 모두 국가가 엄격하게 통제하고 있음. 행정기구의 설치와 지방공무원의 정원 책정은 「지방자치법」제112조 제2항에서 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있으나, 대통령령인 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」을 통해 지방자치단체의 사무기구 명칭과 직원의 정수와 직급 등 지방의 조직을 획일적으로 통제하고 있는 현실임.

○ 의회 사무기구의 기능을 수행하기 어려운 구조임. 국회와 비교해 볼 때 지방의회 사무기구 조직은 불완전하고 체계적이지 못하여 조직을 독립적으로 운용하기가 매우 힘든 실정임. 또한 집행기관과 의회간 직급상 불균형 문제, 역피라미드의 구조 등 비효율적인 인력구조를 하고 있어서 의회기능을 원활하게 수행하기 어려움.

○ 이러한 조직상의 문제는 결국 기능상의 문제를 초래하게 됨. 조례ㆍ규칙 등의 제ㆍ개정 및 폐지, 법령개선 건의안과 같은 자치입법 역량이나 예ㆍ결산 심의 및  집행기관 행정집행에 대한 정책대안 마련과 같은 정책지원 역량에 있어서는 지금도 그 한계가 나타나고 있음. 

○ 따라서 지방자치단체, 지방의회가 자신의 사무를 처리하기 위한 조직을 자율적으로 구성할 수 있도록 권한을 확보할 필요가 있음. 또한 지방의회 인사권이 독립됨에 따라 지방공무원 인사제도에 대한 전반적인 검토가 필요하며, 관련 법령과 자치법규의 제·개정이 필요함.

○ 그리고 지방의회의 효율적인 기능 수행을 위한 의회사무처 직제를 개편할 필요가  있음. 예컨대, 집행기관에 대한 견제기능을 수행할 수 있도록 대등한 직급으로 조정하거나, 역피라미드 구조를 해결할 필요가 있음.

○ 또한 지방의회의 가장 핵심적인 기능이 자치입법기능임을 고려할 때 입법(법제) 담당 조직을 강화할 필요가 있음. 이를 위하여 최근 도입된 정책지원 전문인력을 입법담당 조직에 배치하는 것도 고려해 볼 수 있음.

○ 의회사무처의 전문성 강화를 위한 의회행정 또는 의회(의정)직류를 도입하여  전문성을 갖춘 인력을 채용하는 제도를 도입하거나, 의회사무처 직원과 초선의원에 대한 교육, 연수 프로그램을 체계적으로 설계하고 진행하는 것이 필요함. 또한 지방의회의 입법조사 및 연구기능의 강화를 위하여 (가칭)지방의정센터 혹은 의정연수아카데미의 설치를 고려할 필요가 있음.

▶ 정책지원 전문인력제도

○ 정책지원 전문인력제도는 지방의원의 입법ㆍ정책활동 등 의정활동을 지원하기 위하여 도입된 제도로, 집행부에 대한 견제와 감시 그리고 지방의원의 정책기능 및 전문적 지식과 입법기술을 보완해 주며, 전문적 정책개발과 지역발전의 수립, 주민대표기구로서 다양한 여론을 수렴하여 정책에 반영하는 제도라 할 수 있음.

○ 정책지원 전문인력의 범위는 지방의회 사무기구의 모든 직원들을 정책지원인력으로 볼 수 있으나, 본 연구에서는 지방의원들의 의정활동 중에서 입법 및 정책과 직접 관련된 조례안의 제정 및 개정, 행정사무 감사 및 조사, 예산안과 결산의 심의 등에 대하여 지방의원들을 직접적으로 지원하는 최협의의 전문인력만을 의미함.

○ 지방의회의 헌법적 위상과 기능에 비추어 볼 때, 지방의회를 운영해가는 지방의회의 정책역량을 강화하는 것은 시대적 요구이며, 실질적인 지방자치 실현을 위해서  는 지방의회로 하여금 집행기관을 지속적으로 감독ㆍ비판ㆍ견제할 수 있는 지방의원들의 의정활동이 확보되어야만 함. 이를 통해 지방의회는 주민의 자치의식 획득과 지방행정의 참여를 보장할 수 있는 통로의 역할을 담당할 수 있음.

▶ 지방의회 정책지원관제도의 개선 방안

○ 정책지원관의 필요성은 궁극적으로 지방의회의 전문성 및 지방의원의 의정활동 향상에 있으므로 이를 위해 가장 효과적인 정책지원관의 선발, 정원, 배치, 신분, 직무범위 등 운영 전반에 대한 정확한 진단을 통한 불합리한 요소들을 개선해 나아가야 함. 그러나 여전히 지방의회 차원에서 정책지원관 운영에 대해 자율적 결정을 내리기 어려운 한계가 있으므로 이에 대해 지방의회 차원에서 현실에 적합한 의견 등을 지속적으로 중앙부처에 개선안을 제시할 필요가 있음. 정책지원관의 운영은 지방의회 및 지방의원의 역량강화의 핵심 요인이므로 이를 지방의회의 자율적 권한 내에서 이루어지는 것이 효과적이라 할 수 있음.

○ 정책지원관의 불명확한 직무범위를 규정하는데 있어서 열거가 아닌 금지사항 이외의 나머지 직무를 허용하는 포괄주의 방식으로 규정을 두어야 할 필요가 있음. 모든 사항을 구체적으로 적시하는 것은 한계가 있기 때문에 정책지원관의 직무범위는 업무수행 과정에서 의원과 정책지원관 간의 불필요한 갈등과 혼란을 사전에 방지하는 효과도 있을 것으로 기대할 수 있음.

○ 정책지원관은 의원정수의 규모에 따라 총정수가 변동되기에 의원정수가 줄어들 경우 이미 채용한 정책지원관에 대한 인사처리에 대한 문제가 발생할 수 있음. 특히 정책지원 전문인력의 공무원 종류가 일반직공무원으로 제한되어 있기에 공무원의 정원 등에 대한 재합의가 이루어지지 않는 한 신규 정책지원관의 선발이 어려울 수 있음. 따라서 정책지원관의 정원과 운영방식 등을 지방의회가 해당 지방의회의 특성에 맞추어 탄력적으로 운영할 수 있도록 해당 지방의회의 조례로 결정할 수 있도록 하여야 하며, 여건 등을 고려하여 별정직, 개방형, 임기제 등 다양한 형태의 임용방식을 의회가 자율적으로 결정할 수 있는 방안을 모색할 필요가 있음.

○ 현행 정책지원관의 직급은 광역의회는 6급, 기초의회는 7급 이하로 규정되어 있으나, 전문위원의 직급(광역의회 4ㆍ5급), 기초의회(5ㆍ6급), 제주도 정책연구위원(5급)을 고려할 때 형평성의 문제가 제기되고 있음. 따라서 현행 전문위원의 직급과 정수를 대통령령으로 엄격하게 제안하고 있다는 점을 감안할 때, 대통령령에서 정책지원관의 직급 상한을 5급 이하로 하고, 해당 지방자치단체의 공무원 직급체계, 예산 규모, 업무량 등을 고려하여 각 지방의회가 자율적으로 직급을 선택할 수 있도록 제도설계가 필요함.

Ⅲ. 주요 내용

▶ 지방의회의 전문성 자치입법역량 강화

○ 지방의회의 사무직원의 인사권한이 지방의회 의장에게 부여되었고, 지방의원의 입법ㆍ예산 등 의정활동을 지원하기 위해 정책지원관제도가 신설되었음. 그 결과 지방의회의 전문성과 정책역량이 한층 높아질 것으로 기대됨. 그러나 아직 현실적으로 집행기관이 지방의회에 대하여 우월한 지위를 유지하고 있어 단체장 중심주의 형태로 지방자치단체가 운영되고 있기에 실효성 있는 제도적 장치 마련은 여전히 미흡하여 반쪽짜리 지방의회 지원제도라는 의견도 제시 되고 있음.

○ 지방의회가 주민의 의사를 적극 반영하는 지방자치 입법기관으로서의 역할에 충실하고, 의회기능으로서 헌법에서 위임하고 있는 집행부에 대한 견제와 감시책무를 성실히 수행할 수 있는 기능과 역할이 주어진다면 주민 삶의 질적 보장을 위한 최적의 지방자치의 목적과 지방분권정책의 목표를 이루어 낼 수 있을 것임.

○ 지방의회에서 요구하는 자치조직권의 핵심은 지방의회에서 필요로 하는 자체의 활동에 필요한 사무행정 기구를 자율적으로 설치 및 운영을 위하여 조직의 활동에 필요한 행정인력을 자율적으로 책정하고 활용할 수 있는 권한을 가지는 것이라 할 수 있음. 이는 지방의회 행정기구의 설치 및 정원책정에 관한 자율성을 확보하는 것을 의미함. 

- 지방의회의 의정활동 전문성을 위해서는 의회사무기구와 같은 조직적 지원체계가 전제되어야 하며, 지방의원의 의정활동에 필요한 전문적인 지식을 갖춘 정책지원관의 확보가 필수적이라 할 수 있음. 

- 앞으로 이를 위해 시행령 등의 개정을 통하여 정책지원관의 자격 요건, 직무범위, 배치 등 운영 방법을 지방의회의 자율성과 함께 전문성 강화를 충분히 고려하여야 함. 

- 지방의회의 전문성에 기반한 효율적 운영이 지방자치단체의 자율성과 책임성으로 이어져 지방의 경쟁력을 더욱 높일 수 있는 노력을 지속적으로 하여야 함.

요약문 5

 

Abstract 15

제1장 서 론 / 33

제1절 연구의 필요성 및 목적 35

1. 연구의 필요성 35

2. 연구의 목적 37

제2절 연구의 범위 및 방법 38

1. 연구의 범위 38

2. 연구의 방법 39

제2장 지방의회 자치입법 역량 강화/ 41

제1절 현행법상 지방의회의 지위와 자치입법권 43

1. 현행법상 지방의회의 법적 지위 43

2. 지방의회의 자치입법권의 근거 44

3. 현대 지방분권시대에서 지방의회의 자치입법권의 함의 45

제2절 지방의회의 자치입법역량 강화 필요성 46

1. 지방의회의 자치입법의 증가 46

2. 집행기관에 대한 견제의 필요성 증대 48

3. 지방의회의 입법전문성 제고의 필요성 49

4. 조례입법평가제도 도입으로 전문적인 입법평가능력 필요성 증대 51

제3절 지방의회의 자치입법권의 제약과 문제점 51

1. 「헌법」상 자치입법권에 대한 제약 51

2. 「지방자치법」상 자치입법권에 대한 제약 52

3. 지방자치 관련 법령상 자치조직권에 대한 제약 54

4. 지방의회의 전문성 부족으로 인한 자치입법역량의 약화 55

제3장 외국의 지방의회 지원제도 / 57

제1절 일본의 지방의회 지원제도 59

1. 일본 지방의회의 사무기구 구성과 지원제도 59

2. 소결 61

제2절 미국의 지방의회 지원제도 63

1. 미국 지방의회의 사무기구 구성과 지원제도 63

2. 소결 68

제3절 영국의 지방의회 지원제도 70

1. 영국 지방의회의 사무기구 구성과 지원제도 70

2. 소결 72

제4절 프랑스의 지방의회 지원제도 73

1. 프랑스 지방의회의 사무기구 구성과 지원제도 73

2. 소결 75

제5절 외국의 지방의회 지원제도를 통한 시사점 75

제4장 지방의회 입법역량 강화를 위한 지원제도/ 81

제1절 전문적 지방의회를 위한 지원제도에 대한 논의 83

1. 지방의회 지원제도의 필요성 83

2. 기존의 지방의회 지원제도 84

3. 정책지원 전문인력제도의 도입 85

제2절 지방의회 사무기구의 운영 현황과 개선 방안 87

1. 지방의회 사무기구 개관 87

2. 우리의 지방의회 사무기구 운영실태 및 문제점 102

3. 지방의회 사무기구 개선방안 120

제3절 지방의회 정책지원 전문인력의 운영과 개선 방안 126

1. 정책지원 전문인력제도의 의의 및 중요성 126

2. 정책지원 전문인력제도의 법적 근거 131

3. 정책지원 전문인력과 국회 보좌인력의 비교 132

4. 지방의회 정책지원관제도의 운영 현황 134

5. 지방의회 정책지원관제도의 개선방안 151

제5장 결 론 / 155

참고문헌 161