한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 법령상 부가금 제도 증가 및 일반적 확대에 따른 법적 검토 요청

○ 부가금이라는 명칭의 금전상 제재는 징계부가금과 제재부가금이 있으며, 용어상에서 알 수 있듯 공무원의 공금 유용, 횡령, 뇌물 수수 등을 이유로 한 징계에 더하여 해당 유용액이나 횡령액 등의 5배 내의 금전을 부가적으로 징수하는 것이 징계부가금이며, 보조금·출연금·연구비 등을 유용한 경우 해당 금액에 대한 환수에 더하여 해당 금액의 5배 이내의 금전을 부가하여 징수하는 것이 제재부가금임 

○ 징계부가금은 2010년 ｢국가공무원법｣ 및 ｢지방공무원법｣에 처음 신설되어 확대되다가 2015년 ｢부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률｣ 및 2021년 ｢공직자의 이해충돌 방지법｣ 의 제정과 함께 징계부가금의 취지와 유사한 제도적 기반이 일반적으로 확대되었음

○ 제재부가금 역시 2011년 ｢산업기술혁신촉진법｣에 처음 신설된 이후 2019년 ｢공공재정환수법｣의 제정과 함께 제재부가금 제도가 동법에서 일반 규정으로 도입되면서 제재부가금을 별도로 규정하지 않고 있는 개별법에서도 ｢공공재정환수법｣에 따라 제재부가금 부과가 가능하게 되었음

○ 부가금 제도는 국민의 권리의무에 상당한 영향을 미치는 금전상 제재로서 최근에 일반적 제도로 확대되었음에도 불구하고 다른 금전상 제재와는 달리 법적 성격이나 허용한계 등에 대한 학술적인 논의나 입법적 논의가 불충분한 상황이므로 전반적인 부가금 법제 연구가 필요함

▶ 부가금 제도에 관한 법체계 정비 등 입법적 개선방안 연구 필요 

○ 부가금 제도가 개별법 단위에서 규율되다가 일반법의 형태로 확대되었기 때문에, 개별법상 부가금 제도와 일반법상 부가금 제도 간 법적용상의 문제와 법체계상의 문제가 나타날 수 있는 구조가 되었음

○ 그러므로 징계부가금과 제재부가금을 규율하는 개별입법에서의 내용의 정당성과 실효성에 관한 부분을 검토하여야 하는 것은 물론, 이와 별개로 일반법과 개별법의 부가금 제도 간의 관계를 어떻게 보아야 하는지를 함께 검토하여야 함

- 징계부가금은 ｢국가공무원법｣ 등과 ｢부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률｣ 및 ｢공직자의 이해충돌 방지법｣ 과의 관계, 제재부가금은 ｢보조금 관리에 관한 법률｣ 등과 ｢공공재정환수법｣과의 관계를 중심으로 부가금 제도 전반을 살펴볼 필요가 있음

- 이를 바탕으로 부가금 부과가 정당성이나 실효성 측면에서 법체계적으로 적절하게 규율되고 있는지와 부가금 부과를 규율하는 법체계의 적절성 등을 전반적으로 검토하고 정비가 필요한 부분을 연구할 필요가 있음

○ 부가금 제도의 법적 성격과 한계를 전반적으로 검토함으로써 부가금 제도가 합리적으로 도입될 수 있는 입법기준을 마련하고, 현행 부가금 제도 및 법체계를 보완할 수 있는 개선방안을 구체적으로 도출하는 입법연구가 필요함

▶ 연구의 목적

○ 제재의 실효성 확보를 위하여 도입된 부가금 제도에 대해 부가금의 성격 및 분야별·종합적·체계적으로 제도를 검토함으로써 부가금 제도 전반에 걸친 체계정립에 기여할 필요가 있으며, 이를 기반으로 부가금 제도의 입법에서 고려하여야 할 사항을 구체화하는 것을 목적으로 함

○ 현행 법령에서의 부가금 제도의 도입 현황과 그 실효성에 대하여 검토함으로써 문제점을 도출하고, 이를 통해 부가금 제도 전반에 걸친 법체계 개편 및 법령 개선방향을 제시하는 것을 목적으로 함

Ⅱ. 주요 내용

▶ 부가금 제도의 도입 배경 및 입법 현황

○ 부가금 제도는 개별법에 신설될 당시에는 공무원 관계법과 보조금 관계법 분야에서 특별하게 인정되던 제도였으므로 제도 신설 당시 입법배경과 입법과정에서의 논의를 전반적으로 정리하여 실정법에 도입된 부가금 제도를 분석하였음

○ 징계부가금과 제재부가금을 도입한 개별법 외에 징계부가금과 제재부가금 제도의 확대를 가져오게 된 유사취지의 일반법제의 도입과정에서의 논의와 그 결과로 현재 징계부가금과 제재부가금 관련 법체계가 어떠한 형태로 되어 있는지를 전반적으로 분석하여 제시하였음

▶ 징계부가금 제도의 법적 문제점 및 개선방안

○ 징계부가금이라는 명칭으로 제도를 도입한 개별법 전체를 분석한 결과 징계부가금은 공무원법상 징계처분과 또 다른 별도의 징계벌의 형태로 도입되어 있으나, 징계부가금은 신분상 제재가 아닌 재산상 재재라는 점에서 징계벌로서 적절한지와 징계부가금 부과대상자를 공무원 외의 자로 확대하고 있다는 점도 징계벌의 성격과 부합하지 않는 측면이 있음. 또한 징계처분과 별도로 분리하여 징계부가금을 둘 실익에 대해서도 재검토가 필요함

- 현재와 같은 형태는 징계처분과 징계부가금 부과처분을 각각 구분하여 다툴 수 있다는 장점이 있기는 하나, 그 외에는 재량행사과정에서 비례원칙 준수가 어렵고, 권리구제절차도 복잡하다는 문제도 나타날 수 있음

○ 한편, ｢부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률｣에서는 공무원의 부정청탁 위반사항에 대해 대부분 과태료 대상으로 삼고 있으며, ｢국가공무원법｣등의 징계부가금과의 관계에서 양자 중 선택적으로 부과하도록 규정을 두고 있다는 점에서, 징계부가금의 법적 성격이 모호하고 혼란스럽게 된다는 점에서 징계부가금을 독자적으로 징계벌의 형태로 규정할 필요성이 특별하게 없다면 개별법상 징계부가금 부과처분과 ｢부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률｣에 따른 금전상 제재처분을 통합하는 방안과 같이 명확한 개편을 고려할 필요가 있음

○ 징계부가금을 징계벌의 형태로 둘 필요성이 있는 경우라면, 일반적 징계처분과의 통합이나 규율을 맞추는 것이 선행될 필요가 있으므로 징계의 일종으로 단순화하여 징계부가금 부과의 내용을 실현시키는 방안도 고려할 수 있을 것이며, 징계의 하나로 둘 실익이 크게 없는 경우에는 ｢국가공무원법｣등 개별법의 규정은 삭제하고 ｢부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률｣에 따른 과태료 적용을 받도록 하는 방식을 고려할 필요가 있음

▶ 제재부가금 제도의 법적 문제점 및 개선방안

○ 제재부가금을 규율하는 개별법을 검토한 결과 부과사유나 부과대상의 확대에는 신중할 필요가 있다는 점에서 제재부가금의 도입 취지인 재정적 관련성을 제외한 부분에 대해서는 제재부가금을 부과하는 것을 재검토할 필요가 있음

- 제재부가금 중 ｢국가연구개발혁신법｣등을 비롯한 법률에서 금전상의 부정사용에 해당하지 않는 사유까지 제재부가금의 부과대상으로 확대하고 있는 것은 개정을 요한다고 할 수 있음 

○ 제재부가금의 경우 ｢공공재정환수법｣에서도 제재부가금이라는 용어를 그대로 사용하고 있고, 법적 성격도 큰 차이를 보이지 않으므로 징계부가금과 같은 체계적 문제는 없다고 할 수 있으나, 성격상 제재부가금과 같으나 제재부가금이라는 용어를 사용하지 않는 제도와의 구분이 어렵다는 점에서 전체적으로 용어를 통일할 필요가 있음

○ 제재부가금의 경우 개별법과 ｢공공재정환수법｣과의 관계에서 볼 때 적용배제, 감면, 부과수준 등 개별법과 일반법 간 다수의 해석문제가 발생할 수밖에 없는 부분들이 있으므로 이러한 부분들을 명확하게 정비하고 개별법에서 별도로 규율할 필요가 없다면 ｢공공재정환수법｣과의 관계에서 통합이나 조정 등을 검토할 필요가 있음 

▶ 부가금 제도 전반에 걸친 입법적 개선 사항

○ 징계부가금과 제재부가금의 개별법상 도입당시나 일반법화되는 과정에서 충분한 논의가 이루어지지 못한 결과, 전체적인 부가금 관련 법체계가 혼란스러워졌다는 점에서 부가금 제도 전반에 걸친 법체계 정비가 요구된다고 할 수 있음

○ 또한 징계부가금과 제재부가금은 동일하게 부가금이라는 용어를 사용하고 있으나, 현행법체계에서는 양자의 성격이 다른 제도로 입법되어 있다는 점에서도 부가금이라는 공통적 용어를 사용하는 부분도 정비가 고려되어야 할 것임

○ 이와 더불어 징계부가금과 제재부가금을 규율하는 입법에서 광범위하게 부가금 부과사유나 수준을 부과기관이 판단할 수 있도록 하는 입법적 구조는 입법자의 의무 차원에서는 물론, 집행상의 복잡성 및 실효성 확보차원에서도 적절하지 않으므로 향후 부가금 제도 전반의 규율방식을 고도화해 나갈 필요가 있음 

Ⅲ. 기대효과

○ 실정법상 부가금의 법적 성격 및 한계를 논의하고 부가금 제도의 체계를 정립함으로써 금전상 제재 관련 이론 연구에 참고자료로 활용 가능

○ 부가금 제도에 대한 법적 문제점을 제시하고 입법개편의 방향성을 제안함으로써  관련 법제 입법 및 제도 개선에 기여 

요약문 5

Abstract 11

제1장

서 론 / 23

제1절 연구의 필요성 25

제2절 연구의 목적 28

제3절 연구의 기대효과 29

제2장

부가금 제도의 도입 배경 및 입법 현황 / 31

제1절 부가금 제도의 등장과 법적 논의의 필요성 33

제2절 징계부가금의 입법현황 및 도입취지 36

1. 징계부가금의 도입 취지 36

2. 징계부가금 제도의 신설 이후 관련법제 확대 40

제3절 제재부가금의 입법현황 및 도입취지 44

1. 제재부가금의 도입 취지 44

2. 제재부가금 부과사유의 확대 경향 49

3. 제재부가금 제도의 일반적 확대 51

제3장

징계부가금 제도의 법적 문제점 및 개선방안 / 57

제1절 개별법상 징계부가금 제도의 규율사항 비교ㆍ분석 59

1. 징계부가금 부과방식 및 부과사유 59

2. 징계부가금 부과 수준 66

3. 징계부가금 부과의 시효 및 미납 시 절차 72

4. 징계부가금에 대한 불복 74

제2절 징계부가금의 법적 성격 및 제도적 문제점 76

1. 징계부가금과 징계처분의 구조적 문제 76

2. 징계부가금의 법적 성격의 모호성 85

3. 징계부가금 부과의 한계 및 실효성 문제 90

4. 징계부가금 부과 대상 확대의 문제 97

제3절 징계부가금 관련 법제 개선방안 99

1. 징계부가금 부과처분과 징계처분과의 관계 정립 99

2. 징계부가금 관련 타법과의 체계 정합성 필요 101

3. 징계부가금 부과시 조정 및 감면 대상 정비 108

제4장

제재부가금 제도의 법적 문제점 및 개선방안 / 111

제1절 개별법상 제재부가금 제도의 규율사항 비교ㆍ분석 113

1. 제재부가금 부과방식 및 부과사유 113

2. 제재부가금 부과수준 118

3. 제재부가금 미납에 대한 후속절차 132

4. 제재부가금에 대한 불복 135

제2절 제재부가금 제도의 법적 성격 및 문제점 136

1. 제재부가금의 법적 성격과 부과 허용영역 136

2. 제재부가금 부과사유의 적절성 139

3. 제재부가금의 목적과 감면사유의 정합성 140

4. 제재부가금 부과기준 및 수준 143

5. 제재부가금 미납에 대한 가산금 및 체납처분 144

6. 이의신청 및 제척기간 등 146

제3절 제재부가금 관련 법제 개선방향 148

1. 제재부가금 관련 법체계 정비 148

2. 제재부가금 관련 법적 근거 통일 150

3. 제재부가금 부과의 재량성 확대 및 부과사유 조정 154

4. 개별법상 제재부가금 근거의 정비방안 156

제5장

결 론 / 157

참고문헌 163