한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶물관리 일원화 정책의 추진에 따라 그동안 각 부처별로 구분되어 관리되었던 물관련 정책 및 관리에 대한 통합 관리 기반이 마련되었음

○｢정부조직법｣ 개정·시행을 통해 수자원의 보전·이용·개발 및 하천에 관한 사무가 환경부로 이관·통합되었고, 보다 체계적인 물 관리를 위하여 ｢물관리기본법｣이 제정되어 시행 중에 있음

○｢물관리기본법｣은 물 관리에 관한 기본원칙, 물관리위원회, 국가물관리기본계획, 물분쟁의 조정 등에 관한 사항을 정하고 있어 상위 단계의 계획을 정하는 기능을 하고 있음

▶｢물관리기본법｣이 제정되었음에도 불구하고, 기본법과 각 개별법과의 관계, 물 관리 또는 수자원 관련 법령 사이의 체계 정합성이 부족하고, 통합물관리와 지속가능성에 대한 논의가 부족한 실정임

▶구체적으로 다음과 같은 문제점이 제기되어, 개선이 필요함

○복수의 유관부처에 의하여 추진되는 계획수립·정비사업은 상호연계성·일관성이 부족하게 되어, 수량·수질·수생태 및 유역을 고려한 종합대책이 필요함

○하천과 댐에 대한 관리기관, 지휘감독체계의 분절화로 상황대응 및 책임소재가 불명확하여, 관리·지휘·감독체계에 대한 합리적인 법제 환경의 조성이 필요함

○수질·수량관리의 통합 뿐만 아니라, 하천에 대한 환경사무와 관리사무의 통합이 필요하여, 유역기반 통합물관리의 관점에서 하천정책·사업이 추진될 필요가 있음

○수량·수질통합의 정책기반이 마련된 이후에도 하천관리통합의 부족으로 미완성된 물관리일원화로 인하여 국가·유역물관리위원회의 하천관리 기능이 강화될 필요성이 있음

○지속적인 완전한 통합물관리를 위해서는 소하천·발전댐·농업용저수지의 기능통합이 요청되므로, 조직, 기능, 법정계획, 정책수단, 거버넌스 등에 대한 하천 및 물관리에 관한 법제의 종합적 검토가 요청됨

▶본 연구는 기존 분산되어 시행되던 물관련 법령을 통합물관리정책이 추진될 수 있도록 관련 법령을 검토하고, 통합 및 지속가능성 관점에서 ｢물관리기본법｣을 중심으로 한 물관리 법체계를 정비함으로써 통합물관리를 위한 법제도적 기반을 마련하고자 함

Ⅱ. 주요 내용

▶｢물관리기본법｣에 의한 ｢하천법｣상 하천기본계획의 포함

○현행 ｢물관리기본법｣에서는 물관련 법제의 법정계획에 관한 연계 및 부합성 심사에 관한 규정을 두고 있는 바, ｢하천법｣상 하천기본계획은 포함되어 있지 않기 때문에 ｢물관리기본법｣상 국가물관리기본계획 및 유역물관리종합계획과 ｢하천법｣상 하천기본계획과의 연계규정이 필요함

▶물분쟁 조정제도의 통합 방안

○｢물관리기본법｣, ｢하천법｣, ｢환경분쟁조정법｣에 개별적으로 운영되는 분쟁조정제도에 대하여, 이를 통합하여 별도의 법률 또는 ｢물관리기본법｣의 제도로 통합하는 것이 장기적으로 필요하고, 단기적인 방안으로 ｢물관리기본법｣의 개정을 통하여  조정신청과 조정처리에 관한 간주규정의 신설을 고려할 수 있음

▶하천정비사업과 물환경사업의 통합

○하천정비사업과 물환경사업은 개별 법률의 입법목적에 따라서 시행되는 사업인 바, 장기적으로 이를 통합하여 단일 법률에 근거를 마련하는 것이 필요하고, 단기적으로 하천정비사업과 물환경사업의 연계시행에 관한 근거규정의 신설이 검토됨

▶국가하천의 지정 확대

○지방자치단체별로 하천관리와 사업예산확보 등 물관련 사업을 추진하기 위한 여건의 차이가 있으므로, 지방자치단체의 전반적인 물관련 정책역량이 상승되기 이전까지는 잠정적으로 국가하천의 지정을 확대할 수 있도록 하여 국가단위의 하천관리와 사업추진으로 효과적인 통합물관리정책 추진을 도모할 수 있음

▶유역별 관리를 위한 법정계획의 연계

○현행 ｢물관리기본법｣에서 개별 물관련 법제의 유역단위‧지역단위 법정계획 간 연계 및 부합성 검토를 하고 있는 바, 일부 누락된 중요 유역단위‧지역단위의 법정계획을 ｢물관리기본법｣상 유역물관리종합계획에 연계되도록 규정할 필요가 있음

▶하천에 대한 국가정비사업의 확대

○하천에 대한 국가단위의 정비사업을 확대하여, 하천정비수준의 균형을 유지하고, 국가단위의 통합적인 관리범위를 확대할 필요가 있으므로, 국가하천 배수영향구간과 같은 유역관리구간의 신설을 검토할 수 있음

▶4대강 수계법의 통합

○현행 4개 법률로 분리되어 시행되고 있는 4대강 수계법의 경우 대부분의 내용이 유사‧동일하며, 일부 차이가 있는 규정들은 적용범위를 구체화하여 규정할 수 있으므로, 4대강 수계법의 단일법에 따른 통합이 필요함

▶법정계획 재검토‧보완규정에 따른 통합물관리의 지하수 포섭

○법정계획의 연계를 통하여 통합물관리정책에 지하수 관련 사항을 포섭할 수 있는 바, 연계와 포섭의 실효성을 증대시키기 위하여, 다른 법정계획의 보완기간과 같은 5년단위의 보완기간규정을 신설할 필요가 있음

▶수리권에 대한 법제도적 조정방안

○수리권제도의 통합은 통합물관리정책의 추진 이전부터 추진되어 온 논의로서, 통합물관리정책의 추진과 함께 추진될 필요가 있는 제도인 바, 오랜 기간 관행화되어 있는 수리권과 법률에 의한 사용허가권과 같은 수리권은 하나로 통합하는데 많은 시간이 소요될 수 있으므로, 단기적인 입법조치에 따른 통합은 어려움이 있고, 장기적으로 수리권에 관한 단일법의 제정으로 규율하는 것이 타당함

▶물관련 정보의 통합 운영

○현행 물관련 법제에서는 다수의 규정에서 물관련 정보시스템의 운영에 관한 근거를 마련하여 시행하고 있는 바, 물관련 정보는 상호간에 유기적인 연계와 종합적인 데이터가 되었을 때에 그 효용성이 증대하므로, ｢물관리기본법｣에 정보의 종합시스템에 관한 연계규정을 신설할 필요가 있음

▶수량‧수질의 실질적 통합을 위한 ｢하천법｣상 고려사항 마련

○조직적으로 수량과 수질에 관한 업무를 통합하여 통합물관리가 이루어졌다고 평가할 수 있으나, 실질적인 통합을 위해서는 ｢하천법｣상 점용허가, 시설사업, 하천수의 사용조정 등에 관한 규정에서 수질에 대한 고려를 의무사항으로 규정함으로써, 물관리와 수질보호가 동시에 실질적으로 이루어질 수 있도록 규정할 필요가 있음

▶물관련 법제에서 유역개념의 활용

○｢물관리기본법｣상 통합물관리의 방안으로서 유역별 물관리를 추진하는 바, 물관련 법제에 있어서 기존의 “권역”에 대한 개념에 “유역”에 관한 개념을 추가하여 물관리정책의 중요 개념으로 사용할 필요가 있음

▶물관리위원회의 위상 강화

○｢물관리기본법｣은 물관리위원회를 통합물관리 정책추진의 중심기구로 보는 바, 물관리위원회가 중앙행정기관의 지위를 갖고 있지는 않지만, 이에 준하는 수준의 의사결정능력과 효력을 갖출 수 있도록, 권한과 협조요청 등의 근거규정이 필요함

▶댐 관련 지역계획의 유역물관리종합계획과 연계

○현행 ｢물관리기본법｣에서는 유역물관리종합계획에 연계되는 법정계획으로서 일부의 댐관련 법정계획이 포함되지 않고 있으므로, 통합물관리정책에 댐 관련 지역계획의 연계를 추진할 필요가 있음

▶통합물관리에 따른 물관련 사업의 시행

○물관련 법제에서 근거를 규정하여 있는 다양한 정비사업에 관하여 ｢물관리기본법｣상 기본원칙과 국가물관리기본계획 및 유역물관리종합계획에 부합되어 시행되도록 의무화하는 규정을 두는 방안을 고려할 수 있음

Ⅲ. 기대효과

▶현행 물관리 법체계 일원화를 위한 기본법과 개별법과의 체계 정비 및 개선방안을 검토함으로써 관련 이론 연구 및 입법실무의 기초자료로 활용 가능

▶｢물관리기본법｣을 중심으로 한 물관리 법체계를 정비와 통합물관리를 위한 구체적인 법제 개선(안)을 도출함으로써 제도의 효율적인 운영에 기여

요 약 문 5

abstract 11

제1장

서 론 / 27

제1절 연구의 목적 29

제2절 연구의 범위 33

제2장

통합물관리정책과 법제 일반 / 39

제1절 통합물관리정책의 개요 41

1. 물관리정책의 경과 41

(1) 물관련정책의 변화 내용 41

(2) 기존 물관리정책의 경과에 관한 문제점과 진단 45

(3) 통합물관리와 하천과의 연계 강화 48

2. 물관리정책 관련 법제도의 변화 50

제2절 통합물관리정책과 법제 이슈 53.

1. 물관리정책 관련 법제 현황 53

(1) 입법목적에 따른 물관련 법제 현황 53

(2) ｢물관리기본법｣의 연계에 따른 법률 현황 59

(3) 하천법 등 추가적인 물관련 법제 62

2. 물관리 관련 법제도적 통합의 쟁점 65

(1) 수질 및 수량에 관한 관리 통합 66

(2) 법정계획의 유기적·실효적 통합 71

(3) 행정구역별 관리에서 유역별 관리(상·하류통합)로의 전환 75

(4) 물관련 사업의 통합 79

(5) 지표수와 지하수의 통합 81

(6) 수리권에 관한 물이용 법제도 체계 마련 필요 83

(7) 물관리 관련 정보의 법체계적 조정·통합 88

(8) 조직의 정비 93

3. 통합물관리정책과 법정계획의 정비 95

(1) 물관리 분야의 법정계획 현황 95

(2) 물관련 법정계획의 문제점 100

(3) 물관련 법정계획의 개선 방안 102

4. 통합물관리를 위한 법제도적 수단 검토 110

(1) 개요 110

(2) 주요 법제도 수단 111

제3장

통합물관리정책과 법제도 정비  / 171

제1절 물관리(치수) 관련 법제도 정비 173

1. 유역중심의 하천관리 173

(1) 통합물관리 이전 물관련 법제 173

(2) 통합물관리로의 전환과 법정계획의 연계 175

(3) 유역별 관리에 따른 하천관리의 전환 178

2. 통합물관리와 물관련 분쟁조정제도 정비 181

(1) ｢물관리기본법｣ 중심의 분쟁조정제도 181

(2) 분쟁조정제도의 비교 184

(3) 현행 물관련 분쟁조정제도의 문제점 187

3. 하천 관련 법정계획 정비 190

(1) ｢물관리기본법｣과 하천 관련 계획 190

(2) ｢하천법｣상 하천 관련 법정계획 191

4. 하천 관련 정비사업 개선 197

5. 물관리위원회에 관한 검토 및 개선 198

(1) 물관리위원회의 법적 지위 198

(2) 유역물관리위원회의 기능 강화 필요 202

(3) 위원회의 기능별 통합과 조정 203

제2절 물이용(이수) 관련 법제도 정비 208

1. 통합물관리와 하천점용제도 208

2. 수리권제도의 정비 211

(1) 하천의 사용과 수리권 211

(2) 하천사용허가와 비용부담 215

(3) 수리권 법적 정비방안 216

3. 물관리 관련 재정과 재원 220

4. 통합물관리와 농업용수의 관리 223

(1) 농업용수의 법적 개념과 적용범위 223

(2) 농업용수와 법적계획 연계 227

5. 통합물관리와 지하수·지표수 이용 228

(1) 지하수에 관한 법제도적 지위 228

(2) 지하수관리기본계획의 역할 230

(3) 지표수와 지하수의 연계 232

6. 유역별 관리에 따른 물공급 제도 정비 235

(1) 물공급에 관한 법정계획 정비 235

(2) 유역별 관리에 따른 물공급 238

제3절 물환경(수생태계) 관련 법제도 정비 242

1. 통합물관리 및 물환경 관련 법제의 특징과 문제점 242

2. 통합물관리 관점의 물환경 법제 개선 방향 243

(1) 통합물관리와 물환경법제 쟁점 243

(2) 관련 법률간 중복성 지적이 있는 제도·사업의 통합 논의 244

(3) 개발사업과 수변구역의 조화 문제 245

3. 물환경 관련 법정계획 및 개선사항 247

(1) 물환경 관련 법정계획 247

(2) 비점오염원 관리종합대책 250

(3) 물환경관리 계획의 개선사항 253

4. 유역중심의 물환경 법제 개선 253

5. 통합물관리와 하천생태계복원 256

제4장

결 론 : 법령정비방안 / 259

1. 주요 정비 방안 261

(1) ｢물관리기본법｣에 의한 ｢하천법｣상 하천기본계획의 포함 261

(2) 물분쟁 조정제도의 통합 방안 266

(3) 하천정비사업과 물환경사업의 통합 270

(4) 국가하천의 지정 확대 272

(5) 유역별 관리를 위한 법정계획의 연계 274

(6) 하천에 대한 국가정비사업의 확대 276

(7) 4대강 수계법의 통합 278

(8) 법정계획 재검토·보완규정에 따른 통합물관리의 지하수 포섭 282

(9) 수리권에 대한 법제도적 조정방안 285

(10) 물관련 정보의 통합 운영 287

(11) 수량·수질의 실질적 통합을 위한 ｢하천법｣상 고려사항 마련 289

(12) 물관련 법제에서 유역개념의 활용 292

(13) 물관리위원회의 위상 강화 294

(14) 댐 관련 지역계획의 유역물관리종합계획과 연계 296

(15) 통합물관리에 따른 물관련 사업의 시행 298

2. 통합물관리와 법제도 정비 방향 300

참고문헌 307

별첨

1. 개별 법률상 물관련 주요 법정계획의 수립주체·주기·내용 현황 317

2. 물 관련 법제도·정책수단 법령 현황 332