한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 연구의 배경 및 필요성

○ 현대 사회에 있어서 가족의 변화는 가족주의를 전제로 구성된 사회보장 법제도의 재검토를 요구함 

- 가족의 변화는 저출생·고령화, 핵가족화에 따른 가족 규모 축소, 1인 가구의 증가, 한부모 가족, 다문화 가족, 비혼 생활공동체와 같은 다양한 가족의 등장 등 구조와 형태의 변화뿐만 아니라, 가족구성원을 보호, 부양, 돌봄, 교육, 정서적 지지하는 기능의 약화라는 측면에서도 나타남

- 국민연금, 국민건강보험, 국민기초생활보장 등 사회보장 법제에 있어서 가족이나 가구를 가입 자격 또는 수급권 단위, 급여 산정의 기준 등으로 규정하고 있는 것은 사회보장을 받을 권리는 개인의 가족 지위에 상관없이 시민적 권리로서 보장받아야 함에도 불구 하고 현행법상 가족에 해당하는지 여부에 따라 보장이 좌우되는 문제를 야기함

○ 따라서, 위와 같은 가족 구조의 변화, 가족의 다양성 증가, 가족 기능의 약화 등 변화하는 현실을 반영한 법제도의 개선이 필요함

 - 현행 사회보장 법제의 가족 관련 규정을 검토함으로써 가족의 우선적 부양 기능이 가족 구조 변화, 기능의 약화되는 현실에서도 가족의 부담을 가중시키고 있는지 여부, 법적 가족이 아니면서도 가족과 같은 생활공동체를 이루고 살아가는 사람들에게  사회보장의 혜택을 인정하지 않음으로써 차별과 배제의 결과를 야기하는지 여부를 살펴보고자 함 

▶ 연구의 목적 

○ 본 연구는 사회보장 법제도에 있어서 사회보장수급권의 인정, 가족에 의한 돌봄 서비스 지원 등 가족(또는 가구)을 근거로 하는 규정들을 분석함으로써 가족의 구조 및 형태의 변화, 기능의 약화 등 변화하는 가족의 현실에 비추어 문제점을 발굴하고, 개선 방안을 도출하는 것을 목적으로 함 

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 가족 변화의 양상 

○ 오늘날 가족 구조의 변화는 저출생·고령화 심화, 혼인율 감소와 1인가구 증가에 따른 가구 규모의 축소, 비혼동거 등 다양한 형태의 생활공동체 등장 등으로 나타나고 있음 

- 특히, 혼인율 감소, 비혼동거에 대한 인식이 제고되면서, 법률혼에 의하지 않은 다양한 결합 형태가 증가하고 이들에 대한 법적 보호 또는 지원의 필요성이 논의되고 있음 

○ 가족의 경제적 부양 및 돌봄과 양육 등과 같은 기능이 점차 약화됨으로써 가족에 의한 부양 및 돌봄을 전제로 형성된 사회보장 법제에도 일정한 변화가 요구된다고 할 것임 

○ 그동안 가족의 개념, 혼인 및 출산, 부양의식 등 가족에 대한 국민의 인식도 상당히 바뀐 것으로 나타나, 현행 법제에서 혼인과 혈연을 중심으로 이루어진 가족의 개념과 그에 따른 정책 등의 변화 필요성을 검토해야 할 것임 

▶ 현행 법제에서의 가족의 개념과 역할 

○ 현행 법제도가 가족주의 사고를 기반으로 형성되었다고 보는 견해에 따르면, 그것이 개인과 가족의 삶에 과부하를 초래할 수 있을 뿐만 아니라 변화하는 가족의 현실을 제대로 반영하기 어렵기 때문에 개인의 자율성 존중과 가족의 변화 관점에서 재검토가 필요하다고 할 수 있음 

○ 현행 법제에서 가족 관련 규정은 매우 많으나, 가족의 개념과 범위에 대해 명시적으로 규정한 입법례가 많지 않아 민법 제779조의 가족의 범위와 건강가정기본법 제3조제1항의 가족에 대한 규정이 상당한 효력을 가지고 있는 것으로 보임 

○ 헌법 제36조제1항에 따른 가족생활 보장에 있어서, 가족은 일반적으로 부모와 자녀의 생활공동체를 의미하지만, 가족의 형성이 혼인에만 한정되는 것은 아니기 때문에 혼인에 준하는 결합관계로 이루어진 생활공동체도 포함된다고 보아야 할 것임 

○ 건강가정기본법은 가족정책의 근간이 되는 법으로서 가족을 기반으로 하는 사회보장 정책에 관해 규정하고 있어서 함께 검토하였으나, 가족의 형성을 혼인과 혈연, 입양에 국한하고 있어서 변화하는 가족의 현실에 부합하지 않는 측면이 있음 

▶ 사회보장 유형별 가족 관련 규정 검토  

○ 국민연금법에서의 가족 관련 규정 

- 국민연금은 기여에 의한 보상 원칙에 입각하여 국민의 은퇴 후 노후생활을 보장하는 제도로서, 가입자인 개인 단위로 수급권이 인정되고 있으나, 부양가족연금액, 분할연금, 유족연금 등 가족의 지위에 따라 추가 연금액 또는 별도의 수급권이 인정됨 

- 이러한 가족 관련 규정은 생계부양자 모델에 입각한 것으로 과거와는 달리 가족들이 함께 살면서 한 사람에 의해서 생계를 유지하는 전통적인 가족형태가 감소하고, 1인 가구 증가, 다양한 결합형태의 증가로 인해 사실상의 부양 관계를 고려할 필요가 있음

- 따라서, 부양의 기능을 담당하는 가족이 아닌 자와 그에 의해서 생계를 유지하고 있었던 생활공동체 관계에 있는 사람들의 소득 보장의 필요성에 대해서도 논의를 시작해야 할 것임  

○ 국민건강보험법에서의 가족 관련 규정 

- 국민건강보험법상 직장가입자와 일정한 가족관계에 있는 사람에게 피부양자 자격을 부여하고 피부양자는 보험급여, 건강검진 등 혜택을 받게 됨

- 다른 입법례와는 달리, 피부양자의 범위에 사실혼 관계에 있는 사람을 포함하고 있지 않으나 실무상 포함시키고 있으며 동성 결합 배우자 등은 피부양자 자격을 부인하고 있음 

- 최근 서울고등법원에서 동성 결합 배우자의 피부양자 자격을 인정하지 않은 것이 사실혼 배우자와 차별한 것으로 평등 원칙 위배라고 판시하는 등 사회보장 차원에서 법적 의미의 가족보다 생활공동체라는 관계의 실질을 고려해야 할 것임 

○ 국민기초생활보장법에서의 가족 관련 규정 

- 현행 국민기초생활보장 제도는 가족 부양 우선의 관점에서 부양의무자 기준과 개별가구별 소득인정액 기준에 따라 수급자를 결정해왔으나, 비수급빈곤층의 양산 및 부양의식의 변화 등에 따라 부양의무자 기준을 단계적으로 폐지, 완화해옴 

- 그러나, 여전히 가족 중심으로 이루어진 개별 가구 개념에 따라 소득인정액을 합산 함으로써 생계부양자에 의한 가족 부양이 전제되고 있으며, 30세 미만 미혼 자녀까지 주거 및 생계를 분리하여도 가구 구성원으로 보아 생계급여 수급자격 인정에 불이익을 당하고 있음

- 개별 가구의 개념에 주거 및 생계를 함께 한다는 요건을 적용해서 30세 미만 미혼자녀라도 주거 및 생계를 달리하는 경우에는 가구구성원에서 제외하고, 가구 구성의 변화에 따라 가구균등화지수도 개선될 필요가 있음

○ 돌봄 법제에서의 가족 관련 규정 

- 노인복지법의 부양의무자 개념은 배우자와 직계비속 및 그 배우자에 한정되어 있고,노인복지주택의 입소자격에 입소자격자의 배우자와 그가 부양하고 있는 자녀 및 손자녀를 규정하고 있어서 법적 배우자 외에 실질적으로 서로 돌보고 부양하는 관계에 있는 사람을 포함시킬 필요가 있음

- 노인장기요양보험법상 가족요양비 및 가족인 요양보호사 제도는 가족 등이 장기요양급여에 상당하는 요양을 제공한 때에 수급자에게 일정한 비용을 지급하거나, 가족인 요양보호사에게 일정한 급여를 제공하는 것으로서, 가족의 범위가 배우자, 직계혈족, 형제자매 등 법적 가족에 한정되어 있음. 이러한 법적 가족 외에 수급자에게 돌봄을 제공하는 자에게도 일정한 급여 등 지원 정책이 마련될 필요가 있음 

- 남녀고용평등 및 일가정양립지원에 관한 법률상 가족돌봄휴직․휴가 제도 역시 조부모, 부모, 배우자, 배우자의 부모, 자녀 또는 손자녀를 돌보기 위한 경우에만 인정되므로, 법적 가족 외의 생활공동체를 이루고 있는 사람을 돌보기 위한 것으로 확대될 필요가 있음 

○ 의료 법제에서의 가족 관련 규정 

- 의료법상 진단서 교부, 처방전 대리수령, 기록 열람을 환자 본인과 그 가족에게만 한정하고 있고, 수술 등 의료행위에 대한 동의는 환자 본인에게 받도록 규정하고 있음에도 불구하고, 실무상 환자의 가족들에게 동의를 받도록 하고 있어서 환자 본인과 사실상 생활공동체 관계에 있는 사람들은 아무런 권리를 행사할 수 없음 

- 미국 뉴욕주의 의료행위 대리인이나 독일의 장래 임의대리인 제도 등을 참고하여 일정한 경우에 환자 본인이 미리 지정한 또는 선임한 대리인으로 하여금 동의를 할 수 있도록 하는 제도를 마련할 필요가 있음 

▶ 해외 사회보장 법제도에서의 가족 변화 관련 동향 분석 

○ 독일 

- 독일 사회법전은 가족의 지위와 역할에 대해서 사망수급권자와 생계를 같이 하였거나 그가 실질적으로 부양하였던 가족구성원이 수급권을 승계한다고 규정하면서, 가족의 범위에 배우자와 생활동반자, 자녀, 부모, 그밖에 수급권자를 위해 가계를 관리하였던 친족을 규정하고 있음

- 법률혼 배우자에는 동성혼 배우자도 포함될 뿐만 아니라, 등록된 생활동반자도 배우자와 동일한 효력이 인정되고, 친생자녀 외에 생계를 같이 하는 계자녀, 손자녀, 위탁자녀, 조부모, 계부모, 위탁부모도 함께 포함됨

- 연금보험은 넓은 범위의 피고용자를 대상으로 하기 때문에 개인별 수급권이 인정된다고 할 수 있고, 유족연금의 수급권자인 유족은 배우자와 자녀에 한정되나 생활동반자, 계자녀, 위탁자녀, 손자녀가 포함됨

- 건강보험도 넓은 범위의 피고용자를 대상으로 하면서, 가입자의 일정 범위의 가족(배우자, 생활동반자, 자녀와 손자녀)에 대해서도 건강보험 급여가 제공되는 것으로 규정함

- 사회부조는 실업보험에 의해 제공되는 실업급여 I의 요건을 충족하지 않거나 수급기간을 초과한 경우 구직자와 그 가족에게 기초생활보장 차원에서 지급되는 실업급여 II의 수급자는 가족보다 넓은 범위의 욕구공동체를 단위로 결정됨

○ 영국

- 영국에서는 2004년 민사동반자법이 제정되고, 2013년 동성혼이 법제화됨으로써 이성 간에도 법률혼, 민사동반자, 그리고 동거관계가 성립할 수 있음 

- 영국의 사회보장 제도는 개인의 기여에 따라 사회보장 수급자격을 취득하는 독일과는 달리, 영국에 거주하는 모든 인구에 대해 소득에 관계 없이 수급자격을 인정하고 일반 조사에 의해 재원을 조성함. 이와 함께 사회보험기여금 제도를 운영하여, 기여금 납부 경력에 따라 일부 급여의 수급자격이나 급여수준을 결정하기도 함 

- 따라서, 수급권은 개인 단위로 인정되며 자녀 양육 등에 대해 별도의 수당을 지급함으로써 가족에 대한 지원을 제공하고 있음

○  프랑스 

- 프랑스에서도 시민연대협약(PACS)에 관한 법률을 제정함으로써 법률혼 외에도 이성간의 결합을 인정하고 있고, 동성혼이 법제화됨에 따라 동성 배우자에게도 동일한 권리, 의무가 인정되고, 동거 관계에 대해서도 일정한 권리가 인정됨

- 프랑스의 사회보장 제도는 공적 연금과 건강보험, 각종 사회서비스 외에 가족에 대한 수당을 별도로 지급함으로써 가족을 지원하고 있음

- PACS 당사자에게 공동의 삶의 의무가 부과되며, 상호 부양의무가 인정됨에 따라 사회보장 제도에 있어서 배우자와 마찬가지의 수급권이 인정될 수 있음. 따라서 건강보험과 출산 보험의 수익자, 사망보험금에 대한 권리, 공무원인 파트너 사망시 공무원연금에 관한 권리, 종신정기금에 대한 권리가 인정되며 일정한 양도세 혜택도 인정되나, 전환연금에 대한 권리는 인정되지 않음 

○ 일본 

- 일본의 사회보장 법제에서도 법률혼인 배우자외에 사실혼 관계의 배우자에게 일정한 권리의무를 부과하고 있음 

- 연금제도에 있어서 후생연금보험의 가입자의 배우자로서 그에 의해 주로 생계를 유지하고 있는 자를 국민연금의 제3호 피보험자로 규정하고 있고, 유족에게 인정되는 유족기초연금과 유족후생연금 모두 자녀가 있는 배우자와 자녀, 자녀가 없는 배우자, 부모, 손자, 조부모 순으로 인정되어 혼인과 혈연에 의한 가족에 한정하고 있음

- 건강보험 제도도 우리나라와 마찬가지로 피보험자인 근로자 본인과 그가 부양하는 피부양자에 대해 일정한 급여를 제공하고 있으며, 피부양자 범위는 직계존속, 배우자, 자녀, 손자, 형제자매 외에도 3촌 이내의 친족, 사실혼 관계에 있는 자의 자녀나 부모까지 포함하고 있음 

- 공공부조 제도에서 부양의무자의 범위가 우리나라보다 넓고, 세대 단위로 인정하고 있어서 변화하고 있는 가족의 현실에 비추어 사회보장 제도의 변화가 요구되고 있음

- 도쿄도 등 일부 지방자치단체에서는 동성 커플에 대한 파트너십 제도를 도입함으로써 파트너십 관계에 대한 증명서를 발급하고 공영주택 입소, 수술 등 동의, 자녀가 있는 경우 부모 자격 인정, 도립 매장시설 이용 등의 혜택을 인정하고 있음 

○ 호주 및 캐나다

- 성인 간에 돌봄 관계를 법적으로 승인하고 이에 대해 일정한 효력을 부여하는 법제를 마련하고 있는 국가로는 호주와 캐나다를 들 수 있음

- 호주 빅토리아 주의 2008년 관계법(Relationships Act 2008)은 가정적 관계 외에 돌봄관계에 관한 계약을 체결하고 이를 등록하여 등록한 당사자간 재산과 부양 관계를 규정하고 있으며, 캐나다에서는 2000년대 초반에 비성애적 관계에 있는 사람들 간의 돌봄 관계를 승인하고 이를 노동법이나 연금법에 반영하기 위한 법적 검토가 이루어졌고, 앨버타 주에서는 2002년 성인 상호의존 관계법이 제정된 바 있음

▶ 가족 변화에 따른 사회보장 법제 개선방안 

○ 가족 변화에 따른 사회보장 법제 개선 필요성 

- 오늘날 법률혼 외에도 사실혼, 비혼동거 관계, 1인가구 등 다양한 삶의 형태가 등장하면서, 종래 혼인과 혈연에 기반한 가족의 개념을 기반으로 한 사회보장 법제로부터 배제되는 문제가 발생하고 있음

- 사회보장 수급자격 인정에 있어서 법적 가족에 해당하는지 여부 뿐만 아니라 실제로 함께 살면서 생계를 같이 하고 있는지 여부와 같은 실질적 요건을 고려할 필요가 있음

- 수급권의 확대는 사회보장 제도의 재정상황도 고려해서 결정해야 하는 문제로서 깊은 논의가 필요하지만, 개인의 수급권 인정에 크게 영향을 주지 않는 사안에서 법적 가족의 테두리에서 벗어나 실질적으로 생계와 부양을 함께 하고 있거나 돌봄 관계에 있는 사람들의 권리를 인정할 필요가 있음  

○ 가족 변화에 따른 사회보장 법제의 검토사항 

- 부양의무자 기준의 단계적 폐지 또는 완화, 건강보험 피부양자 자격에 있어서 실질적 생활공동체 관계의 인정 판결, 30세 미만의 미혼 자녀의 개별 가구 구성원 포함 등에 대한 국가인권위원회 결정 등을 고려하여 사회보장 법제에 있어서 가족주의의 의미를 재검토할 필요가 있음 

- 최근 발의된 생활동반자관계에 관한 법률안도 법률혼 외에 생활공동체 관계를 법적으로 승인하고 이를 사회보장 법제 등 다양한 법률관계에 반영하고자 하는 것으로서, 이들의 사회보장수급권의 보장 및 돌봄자에 대한 지원의 관점과 기존 가족 제도와의 관계가 함께 고려되어야 할 것임  

○ 가족 변화에 따른 사회보장 법제 개선방안 제안 

- 본 연구에서는 생활돌봄공동체 관계를 법적으로 승인함으로써 이러한 관계에 있 는 사람들에게 일정한 사회보장 제도상의 권리와 의무를 인정하는 방안과, 개별법상 생활공동체 관계에 있는 사람들의 자격과 권한을 부여하기 위한 제도를 마련하는 방안을 제안함 

- 생활돌봄공동체 관계를 법적으로 승인하는 것은 생활동반자관계에 관한 법률안과 같이 별도의 법률의 제정을 통해 이러한 관계를 등록한 사람들에게 배우자 등 법적 가족에게 인정된 권리와 의무를 일정한 범위에서 부여하는 것임

- 두 번째 방안은 의료법, 노인복지법, 노인장기요양보험법 등의 개별 규정에 법적  가족 외에 생활돌봄공동체 관계에 있는 사람들에게 일정한 자격과 권한을 부여하기 위해, 일정한 행위를 위한 대리인을 사전에 지정하거나, ‘장기간 지속적으로 동거하며 생계나 주거를 같이 한 자’와 같은 자에게 노인복지주택 입소자격을 인정하거나 이들의 돌봄에 대한 지원 제도를 마련하는 것임 

- 사회보장 제도에서의 부양은 민법상 가족관계에서 이루어지는 사적 부양과 반드시 같을 필요는 없기 때문에, 국민연금, 건강보험, 공공부조 법제 등에서 법적인 가족의 범위에 속하는 자들에게만 일정한 수급권을 인정하는 현행 수급권 규정을 실질적인 부양 관계를 고려하도록 개정할 필요가 있음 

 

Ⅲ. 기대효과

▶ 학술적 기여도

○ 가족 변화의 관점에서, 혼인과 혈연에 근거한 가족의 개념을 중심으로 형성된 사회보장  법제의 관련 규정들을 상세히 검토함으로써 현행 규정의 문제점을 도출하고, 해외 사회보장 법제에서의 가족 변화 대응 사례 등을 비교 분석함으로써 관련 법제도에 대한 시사점 및 향후 개선 필요 사항을 도출함으로써 해당 분야의 학술 연구의 기초 자료로 활용 가능함

▶ 정책적 기여도

○ 사회보장 법제의 각 분야에서 제기되고 있는 가족 관련 규정의 문제점을 정리하고 이에 관한 개선 방향을 제언함으로써 향후 분야별 가족 변화에 대응한 정책 및 법제의 개선을 위한 논의의 활성화에 기여할 것으로 기대함 

요 약 문 5

Abstract 17

제1장

서 론 / 37

제1절 연구의 필요성 및 목적 39

1. 연구의 필요성 39

2. 연구의 목적 42

제2절 연구의 범위 및 방법 42

1. 연구의 범위 42

2. 연구의 방법 44

제2장

가족 변화와 사회보장 법제 / 47

제1절 가족 변화의 양상 49

1. 가족 구조의 변화 50

2. 가족 기능의 변화 55

3. 가족에 대한 인식의 변화 57

제2절 헌법과 사회보장 관련 법제에서 가족의 지위와 역할 61

1. 가족주의와 법제도 61

2. 헌법상 사회보장과 가족 64

3. 사회보장기본법과 가족 70

4. 건강가정기본법과 가족 72

제3절 사회보장 유형별 법제의 가족 관련 규정 검토 75

1. 국민연금법에서의 가족 관련 규정 75

2. 국민건강보험법에서의 가족 관련 규정 101

3. 국민기초생활보장법에서의 가족 관련 규정 113

4. 사회서비스 법제에서의 가족 관련 규정 122

5. 의료 관련 법제에서의 가족 관련 규정 133

제3장

해외 사회보장 법제의 가족 변화 관련 동향 분석 / 149

제1절 독일 151

1. 개관 151

2. 독일 사회보장 법제에서의 가족 관련 규정 160

3. 가족 변화에 따른 사회보장 법제의 대응 181

제2절 영국 183

1. 개관 183

2. 영국 사회보장 법제의 가족 관련 규정 검토 186

3. 가족 변화에 따른 사회보장 법제의 대응 196

제3절 프랑스 197

1. 개관 197

2. 프랑스 사회보장 법제에서 가족 관련 규정 198

3. 가족 변화에 따른 사회보장 법제의 대응 200

제4절 일본 211

1. 개관 211

2. 일본 사회보장 법제에서의 가족 관련 규정 213

3. 가족 변화에 따른 사회보장 법제의 대응 219

제5절 호주 221

1. 개관 221

2. 호주 빅토리아 주 ｢2008년 관계법｣의 주요 내용 222

제6절 캐나다 226

1. 개관 226

2. 캐나다 성인 간 관계 인정에 따른 법제 변화 228

제7절 소결 232

제4장

가족 변화에 따른 사회보장 법제의 개선방향 / 235

제1절 가족 변화에 따른 사회보장 법제의 개선 필요성 237

1. 가족 변화와 다양한 삶의 형태의 등장 237

2. 법률혼 중심의 가족 개념의 문제점 238

3. 가족 변화에 따른 사회보장 법제의 개편 필요성 238

제2절 가족 변화에 따른 사회보장 법제의 검토사항 239

1. 사회보장 법제에서 가족주의 의미 재검토 239

2. 가족 변화에 따른 사회보장수급권 확대 및 강화 필요성 240

3. 가족 개념을 벗어난 생활공동체에 대한 법적 보장 242

제3절 가족 변화에 따른 사회보장 법제의 개선방향 259

1. 생활돌봄공동체 관계의 법적 인정 방안 259

2. 개별법상 생활돌봄공동체 관계의 인정 방안 260

3. 사회보장수급권의 확대 및 보장 강화 방안 모색 262

제5장

결 론 / 263

참고문헌 271