연구보고서
자치사무에 대한 자치입법권 보장방안 연구
A Study on Guaranteeing the Right to Autonomous Legislation for Autonomous Affairs
- □ 최소한 “법령의 범위 안에서” 라는 자치입법권의 한계를 준법률적 수준으로 확대하기 위해서는 법률에서 조례로 위임한 사무에 대해서 하위법령이 이를 제한할 수 없도록 할 필요가 있으며, 이런 측면에서 지방자치법 전부개정시 제28조제2항에서 “법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다”고 하여 자치입법권 확대의 근거를 규정
- ○ 현실적으로 지방자치법 제28조제2항의 규정 취지는 장래를 향하여 자치입법권의 보장을 위한 입법지침적 성격을 가지면서 이를 토대로 종전의 법령체계에서 지방자치단체의 자율성을 제한하고 있는 이른바 행정입법에 대한 정비기준을 제시한 것이며, 이런 측면에서 종전의 법령에서 하위법령으로 조례위임의 범위와 내용을 제한하는 사례를 발굴하여 이를 정비하도록 할 필요가 있음
- □ 법령에서 조례로 정할 수 있도록 위임하는 취지는 해당 사무의 처리권한이 지방자치단체의 장에게 부여됨으로써 해당 사무의 처리기준과 절차 등에 대해서 관할구역의 특수성을 반영하여 구체적 타당성을 확보하라는 의미로 해석되며, 지방자치단체의 자율성은 법령에서 정한 기준에 따른 집행적 자율과 법령에서 조례로 정하도록 위임한 내용에 관한 형성적 자율의 영역으로 구분하여 살펴볼 수 있을 것임
- ○ 집행적 자율은 법령에서 정한 기준과 절차에 따라 집행할 것을 지방자치단체에게 위임한 경우로서 기속행위로서의 성격을 가지는 사무에 해당함
- ○ 형성적 자율은 법령에서 정한 기준과 절차 이외에 조례로 일정한 사항을 정할 수 있도록 하는 경우로서 재량행위로서의 성격을 가진 사무에 해당하는 것
- □ 지방자치단체의 자율성을 “집행적 자율”과 “형성적 자율”로 구분하고자 하는 취지는 법령에서 지방자치단체의 장에게 그 사무의 처리에 관한 권한을 부여하고 있지만 한편에서는 국가법질서의 통일성을 요하는 사무가 있으며, 이에는 조례로의 위임은 생각할 수 없으며, 한편에서는 지역적 특수성을 반영할 여지를 부여할 수 있는 사무가 있다는 점에 주목한 것임
- □ 지방자치단체의 자율성 확대를 위한 법령정비 유형
- ○ 지방자치단체의 자율성 확대를 위하여 정비되어야 할 유형으로 첫 번째 거론할 수 있는 것은 법률이나 시행령이 아닌 시행규칙이나 지침과 같은 행정규칙에서 직접 조례로 위임한 사례
- ○ 두 번째 유형은 법률의 위임에 따라 시행령 또는 시행규칙으로 정하는 기준에 따라 조례로 정하도록 규정하는 사례
- □ 시행규칙에서 조례로 위임한 유형
- ○ 법률에서 그 사무의 처리권한을 지방자치단체의 장으로 하면서 사무의 처리기준, 절차 등에 관하여 조례로 정하도록 위임하는 경우에 “00부령으로 정하는 바에 따라” 또는 “00부령에서 정하는 범위에서”라고 하여 자치입법권을 제약하는 입법례가 간혹 발견되며, 이 경우 법률에서 “00부령으로 정하는 바에 따라”라고 하여 법률과 일체화된 시행규칙이기 때문에 이 또한 “법령의 범위 안에서”라는 자치입법권의 제약 근거가 된다.
- ○ 자주 개정되는 시행규칙 차원에서 “조례로 정하는 사항”의 범위를 결정하도록 하는 것은 수범자인 주민의 법적 불안정성을 초래할 수 있다는 점에서 법률이 아닌 시행규칙에서 직접 조례로 위임하는 입법방식은 자제되어야 할 것임
- □ “대통령령으로 정하는 기준”이 자치입법권을 제약하는 유형
- ○ ‘대통령(부령)으로 정하는 기준”이 함축하고 있는 의미는 전국적으로 통일성을 확보해야 할 필요가 있는 사항에 관하여 가이드를 제시하라는 취지로 이해된다. 그럼에도 조례로 위임한 사항을 대통령령으로 정하는 기준에서 직접 지나치게 세부적으로 규정한다면, 이는 입법자의 위임 취지에 반하는 결과를 초래
- ○ “대통령령으로 정하는 기준”이 너무 세부적이고 구체적이어서 결국 조례로 정할 것이 없거나 역으로 조례에서 다시 법령에 따른다고 선언하도록 한다면 이는 지방자치단체의 형성적 자율을 방해하는 결과를 초래
- □ 결론적으로 지방자치단체의 자율성을 더 확대하기 위해서는 지방자치단체의 전권한성에 따른 입법 개선이 요청되며, 조례 위임의 입법형식에 대한 분석을 통하여 조례 위임의 입법모델을 정립할 필요가 있음은 향후 연구과제로 도출할 수 있었음
제1장 서론 13
제1절 연구의 목적 15
제2절 연구의 범위와 방법 16
제2장
지방자치단체의 자율성에 관한 법적 함의 / 19
제1절 지방자치단체의 자율성에 관한 법적 함의 : 집행적 자율과 형성적 자율의 구분 21
제2절 지방자치단체의 집행적 자율 확대의 의미 23
제3절 지방자치단체의 형성적 자율 확대의 의미 24
제3장
지방자치단체 자율성 확대를 위한 법령 정비 기준과 유형 / 27
제1절 지방자치단체의 형성적 자율과 위임조례의 규범적 지위 29
제2절 지방자치단체의 자율성 확대를 위한 법령정비 유형 32
1. 시행규칙에서 조례로 정하도록 위임한 유형 32
2. “대통령령으로 정하는 기준”이 자치입법권을 제약하는 유형 33
제4장
시행규칙에서 조례로 위임한 유형 / 35
제1절 건축물관리법령에 따른 지역건축물관리지원센터의 설치 및 운영 37
제2절 「건축법」시행규칙에 따른 건축허가 등의 수수료 규정 38
제3절 「공공보건의료에 관한 법률」 시행규칙에 따른 공공보건의료지원단 설치 규정 39
제4절 「국민건강증진법」과 시행규칙에 따른 시･도건강증진사업지원단 설치 규정 40
제5절 「내수면어업법」과 시행규칙에 따른 이동통로 확보를 위한 어업제한 규정 41
제6절 「녹색건축물 조성 지원법」과 고시에 따른 건축기준 완화 기준 및 재정지원에 관한 사항 42
제7절 소 결 43
제5장
“대통령령으로 정하는 기준”이 자치입법권을 제약하는 유형 / 45
제1절 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 주민의견 청취 등에 관한 규정 47
제2절 「건설기술진흥법」에 따른 지방건설기술심의위원회 규정 48
제3절 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 시․도지명위원회와 시․군․구 지명위원회의 구성 및 운영 등에 관한 규정 49
제4절 「공유재산 및 물품관리법」에 따른 청사의 면적기준 50
제5절 「도로법」에 따른 도로와 다른 시설의 연결에 관한 규정 51
제6절 소 결 52
제6장
결 론 / 53
참고문헌 57
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키워드
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" 지방자치단체 자율성"
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