한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

○ 해상 위험·유해물질의 수송량 증가에 따른 사고 발생 개연성이 높아지고 사고 발생 시의 막대한 인명, 재산 및 환경 피해가 수반됨을 우려하여 OPRC 1990의 후속조치로 OPRC-HNS Protocol 2000(Protocol on Preparedness, Response and Co-operation to Pollution Incidents by Hazardous and Noxious Substances)을 채택하였음. OPRC-HNS 의정서는 OPRC 협약의 원칙을 따르되, 여기에 위험·유해물질(HNS, Hazardous and Noxious Substances)을 추가하여 포함하고 있음

○ 우리나라는 OPRC-HNS Protocol 체결국으로서, 의정서의 요구를 충족시킬 수 있게 국가긴급방제계획(NCP) 정비, 교육훈련을 통한 전문 인력 양성, 화학방제선 배치 및 방제장비 확충 등 HNS 대비·대응 제도 선진화 및 역량 강화를 추진하고 있음

○ 최근에는 HNS 운반선의 통항량 및 수송량이 증가하면서 HNS 사고의 발생 가능성이 높아지고, 실제로 우리나라에서는 2013년 마리타임 메이지호 충돌·화재사고와 2019년 스톨트 그로이란드호 화재·폭발사고를 경험한 바 있음. 화학물질은 화물로서 뿐만 아니라 연료유로서도 선박에 적재되어 운반되고, 물질의 다양성으로 인한 복합적 사고 발생 가능성이 더욱 증가할 것에 대비하여 해양선진국에서는 이에 대한 대비·대응 체계를 마련하고 있음

○ 따라서 HNS협약 등 해양환경규제 강화에 따른 새로운 오염물질 관련 규정을 적시에 반영하고, 해상화학사고 대비·대응에 관한 「해양환경관리법」에 대한 입법평가의 필요성이 있음

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ HNS 화물 수송량의 증가

○ 2011년부터 2023년까지 13년간 국내의 선종별 통항량을 살펴보면, 국내 해역에 입출항하는 전체 선박의 입출항 수에 대한 4가지 선종(원유 운반선, 석유정제품 운반선을 포함하여 케미칼 운반선, 가스 운반선)의 입출항 수 비율을 분석한 결과 전반적으로 증가하는 경향이 나타나고 있음

○ 해상 HNS 화물 물동량 분석에는 고체(무연탄 및 유연탄), 가스(석유가스 및 기타가스), 화학공업생산품, 동·식물유지 4가지의 화물을 중심으로 2011년부터 2023년까지의 자료를 분석한 결과 고체(무연탄 및 유연탄), 가스(석유가스 및 기타가스), 화학공업생산품, 동·식물유지 4가지 HNS 화물의 물동량(톤수)은 대체로 증가하는 경향을 보임

▶ 해상 화학사고 

○ 우리나라에서 발생한 위험·유해물질 관련 주요 유출사고로는 2013년 12월 부산에서 발생한 Maritime Maisie호 충돌사고와 2014년 7월 울산항에서 발생한 한양에이스호 사고, 2014년 10월 부산 신항부두에서 발생한 MAERSK CUNENE호 사고, 2015년 3월 선윙호 화재침몰 사고, 2019년 9월 울산항 염포부두에서 발생한 STOLT GROENLAND호 폭발사고 등이 있음

▶ 해상 화학사고의 특수성

○ 해상에서 운송되는 위험‧유해 물질로 인하여 발생하는 사고는 사고의 개연성이 높을 뿐만 아니라, 일단 발생하면 재난적인 형태로 그 피해가 큰 것이 특징임

○ 해양에서는 다양한 유형의 사고가 발생할 가능성이 있음. 특히 해상에서의 위험·유해물질로 인한 사고는 화재, 폭발, 독성물질유출 등으로 인한 안전사고와 해양오염사고로 구별됨

○ 사고 유형에 있어서도 선박, 부두창고 등의 하역장소에 따라, 또는 포장, 산적과 같이 화물운송형태에 따라 다르게 발생하고 있음. 발생원인으로는 (ⅰ) 포장방법, 적재, 격리 등 각종 안전기준의 미비 (ⅱ) 취급방법의 잘못, (ⅲ) 다른 사고에 의한 확산 등 다양하고 복합적인 특성을 지니고 있음

○ 해상 위험·유해물질에 의한 사고는 일단 발생하면 그 피해의 범위가 선박 및 선원의 생명과 재산에 국한되는 것이 아니고 불특정 다수의 국민과 해양환경·자원에 돌이킬 수 없는 재앙을 안겨주게 됨

▶ 해상의 유류오염사고와 화학사고 차이

○ 유류에 의한 해양 오염사고의 경우 기름의 특성으로 부유성이라는 움직임을 보이며, 유출의 경우 육안으로 식별이 가능할 정도로 확연히 확인이 가능함. 사고 유형에 있어서도 조류 및 바람의 영향을 받아 해안 인접지역으로 기름이 확산되며, 기름의 부착에 따른 피해 발생됨. 해양 유류오염에 의한 대응으로는 유류 수거기술이 발달되어있으며 위험의 가능성도 특별히 없으며 비교적 단순하게 대응할 수 있음 

○ 화학물질에 의한 사고는 물질의 특성에 따라 다양한 방법으로 지속적으로 발생되며, 형상이 증발·부유·용해·침전 등 다양한 형태를 보이고 있음. 유출에 있어서 무색무취의 물질이 있어 육안으로 식별이 불가능한 경우가 있는 등 유출확인이 어려우며, 화재폭발 등을 동반한 복합적 사고로 발전할 가능성이 크며, 대규모 환경 재난 사고로 확대될 가능성이 많음. 사고 발생 시 대응이 비교적 단순한 유류와는 달리 화학물질의 특수성에 기인한 위험성이 높은 경우가 많으며, 대응 방법도 유류에 비하여 매우 다양한 방법이 필요함

▶ 육상과 해상의 화학사고 대응 

○ 적용대상에 있어서 「화학물질관리법」의 경우 사고대비물질을 규정하고 있으며,「해양환경관리법」은 제2조에서 유해액체물질과 포장유해물질에 관하여 정의하고 있음

○ 육상에서 화학사고가 발생하는 경우에 대응하기 위하여 화학재난 합동방재센터를 설립하여 행정안전부, 산업통상자원부, 환경부, 고용노동부, 소방청, 지자체 등의 협업으로 화학사고 대응, 복구 업무를 수행하고 있음. 반면, 해상 화학사고 발생 시 사고대응을 위한 장비 및 자재와 관련하여 해양경찰청 훈령으로 규칙을 제정하여, 위험·유해물질 사고대응활동에 사용하는 비소모품 장비 및 소모품 자재를 정하여 구입·배정하고 관리 및 운영하고 있음

▶ 입법목적의 실효성·효과성 평가 

○ 설문조사의 데이터에서 나타나는 바와 같이 응답자들은 「해양환경관리법」에서 규정하고 있는 ‘오염물질’을 ‘기름’이라고 인식하는 비율이 가장 높게 나타났으며, ‘해양오염사고’를 ‘기름 유출사고’라고 인식하는 비율 역시 가장 높게 나타났음. 반면, 사고의 위험성에 있어서는 기름유출에 의한 사고보다 위험‧유해물질에 의한 사고가 더 위험하다고 느끼고 있으며, 위험‧유해물질을 취급함에 있어서 화재폭발 또는 독성가스로 인한 인명피해에 대한 우려가 재산적 피해와 환경오염 피해보다 상대적으로 위험한 것으로 인식하고 있음 

○ 해양에서 발생하는 오염사고는 크게 유류오염과 화학사고로 구분할 수 있으며, 해양오염사고 대응에 있어서 기름에 의한 해양오염과 유해액체물질에 따른 해양오염은 대응방식에서 큰 차이가 있어 구분이 필요함. 법률의 규정은 “오염물질”인 폐기물, 기름, 유해액체물질, 포장유해물질 등 대상물질에 따른 해양오염사고의 차이와 해양오염사고 발생 시 대응의 차이 등을 구분하지 않고 “오염물질”에 대하여 규정하여 해양오염방제의 역할을 수행하고 있음

○ 해상 화학사고 대응에 관하여 실무를 담당하거나 HNS 물질을 취급하고 응답자들이 현장에서 체험하고 느끼는 점 등에 따른 설문조사와 해상 화학사고 관련 규정을 살펴보면, 「해양환경관리법」은 유류오염방제에 중점을 두고 규정된 현행 규정으로 “해상 화학사고 대응”에 있어서는 효과성이 부족하고, 유류오염과 화학사고에 대한 대응방식의 혼재로 인하여 법률의 집행에 있어서도 실효성이 떨어지는 것으로 보임. 「해양환경관리법」입법목적의 실효성과 효과성을 높이기 위하여 해상 화학사고 대응 관련 규정의 개정이 필요함

▶ 수단의 적절성 평가 

○ 설문조사의 결과에서 해상 화학사고 대응규정 및 내용이 적절하지 못하다는 부정적인 응답이 긍정적인 응답보다 높게 나타나고, 해상 화학사고 대응을 위한 규정의 충실성 또는 충분성에 대한 평가도 응답자들은 부정적으로 조사되었음. 현행 법률의 부족한 부분에 대한 설문의 응답으로는 해상 화학사고 대비·대응 규정이 부족하다고 인식하고 있음

○ 해상 화학사고 대비·대응이라는 측면에서 사고대비물질을 법률로 지정하여 관리하는 것이 해상 화학사고 대비·대응에 효율적일 것임. 물리적·화학적 위험성이 높고, 독성이 강하며, 건강과 환경에 위해를 미치는 물질에 대하여 사고대비물질로 지정하고, 사고대비물질의 취급자에게 관리의무를 부과하는 등의 사안은 법률에서 규정되어야 할 사항임. 해상 화학사고 대비·대응을 위하여 법률에서 대상이 되는 물질을 사고대비물질로 지정하여 관리할 필요가 있으며, 사고대비물질에 대하여 취급자의 외부인 출입관리 기록 등 관리기준을 마련할 필요가 있음

○ 설문조사에서 위험‧유해물질 화학사고 발생 시 현장 피해 최소화를 위해 국가에서 신속히 대응해야 하는 부분으로는 ‘위험‧유해물질의 배출 및 확산 방지’가 가장 높게 나타났음. 해상 화학사고의 경우 사고에 신속히 대응하기 위해서는 먼저 선박 또는 시설에서 취급하는 유해액체물질에 대한 정보가 필수적이며, 사고가 발생한 경우 취급하는 유해액체물질의 특성에 따라 즉시 대응할 수 있을 것임

○ 사고가 발생한 경우 피해를 최소화하기 위해서는 초기대응의 중요성을 매우 높게 인식하고 있음. 이러한 측면에서 HNS운반선 등에 화학사고 방제·방지에 사용되는 자재 및 약제를 비치·보관하게 하여 해상 화학사고 발생의 경우 초기대응과 신속한 해상 화학사고 대응 수단으로서 위험‧유해물질의 배출 및 확산을 방지하게 될 것임

○ 해상 화학사고 대응에 관하여 실무를 담당하거나 취급하는 응답자들이 현장에서 체험하고 느끼는 점 등에 따른 부정적인 설문조사의 결과와 해상 화학사고 관련 현행 규정을 살펴보면 입법의 목적을 달성하기 위한 수단으로서는 부족한 점이 있음

○ 사고대비물질의 지정을 통한 명확한 사고대상 물질의 관리, 화학물질종합정보시스템과 같은 정보제공 제도 도입, 초기대응을 위한 수단으로서 HNS운반선에 방제자재 및 약제 비치하게 하는 등의 제도나 규정을 도입하는 것이 입법 목적 달성도를 제고하기 위한 더욱 효과적이고 적절한 수단이 될 것임

▶ 법체계 적절성·체계성 평가 

○ 유류오염에 대한 대응 규정은 국제협약을 국내법으로 수용하면서 「해양환경관리법」에 도입되었으며, 유해액체물질에 관한 규정은 기름에 의한 오염방제 이후 관련 국제협약이 국내법으로 수용되면서 현행 법률에 규정되었음. 현행 법률은 기름에 의한 오염방제에 초점이 맞춰진 법률에 “유해액체물질”을 추가하여 오염방제에 대응하고 있으며, 이러한 방식으로 규정된 법률은 기름과 유해액체물질의 특성에 따른 해양오염사고 대응에 있어서 명확하게 구별하지 않는 문제점이 있음

○ HNS의 경우 폐기물 및 기름과 다른 특수성을 가지고 있으며, 특히 사고발생시 화재·폭발 등을 동반한 복합적 사고로 발전하거나 대규모 환경재난 사고로 확대될 가능성이 높음. 해상 화학사고 대응에 있어서도 개별 화학물질의 특수성, 즉 화재 및 폭발의 위험성, 독성물질흡입 등의 특성에 따라 대응방법을 달리 하여야 할 필요가 있으며, 현행 규정만으로는 해상 화학사고 대응하기에는 어려움이 있음. 해상 화학사고 대응에 관한 새로운 법률의 제정을 통하여 법체계의 적절성을 제고할 수 있을 것임

 

Ⅲ. 기대효과

○ 「해양환경관리법」상 해상 화학사고 대응에 관한 입법평가를 통한 제도의 실질적 입법 실효성 제고

○ 해상화학사고 대응을 위한 「해양환경관리법」상 입법의 체계성, 규범적 적절성, 입법의 실효성, 수단의 적절성 등을 평가하고 현행법을 보완할 수 있는 법규범의 방향성에 관한 입법평가 결과를 제시. 아울러 이해관계자를 포함하는 설문조사의 의견을 수렴하는 등 종합적인 검토 결과에 따른 실효성 있는 입법평가 결과 제시

○ 해상 화학사고 대응의 문제점을 분석하고 관련 개선방안을 제시함으로 인해 제도 개선에 기여

요 약 문 05

Abstract 13

 

제1장

서 론 / 29

제1절 연구의 필요성 및 목적 31

제2절 연구의 범위와 방법 34

 

제2장

해양환경의 변화와 해상 화학사고 / 37

제1절 해양환경의 국제적 동향 및 HNS 화물 수송량의 증가 39

1. 해양환경의 국제적 동향과 해상환경의 변화 39

2. HNS 화물 수송량의 증가45

제2절 해상 화학사고 및 그 특수성 49

1. 국내 해상 화학사고 49

2. 국외 해상 화학사고 54

3. 해상 화학사고의 특수성 56

 

제3장

「해양환경관리법」상 해상 화학사고 관련 규정 분석 / 63

제1절 「해양환경관리법」상 해상 화학사고 관련 규정 65

제2절 「해양환경관리법」과 「화학물질관리법」상 화학사고 대응 비교 70

1. 육상과 해상에서의 화학물질 관련 규정의 비교 70

2. 「화학물질관리법」과 「해양환경관리법」상 화학사고 대응 비교 71

 

제4장

해상 화학사고 관련 설문조사 / 81

제1절 해상 화학사고 관련 설문조사의 개요 83

1. 설문조사의 목적 83

2. 설문조사의 세부 개요 83

3. 설문조사의 내용 84

4. 설문조사의 응답자 현황 85

제2절 해상 화학사고 관련 설문조사의 결과 86

1. HNS(위험·유해물질) 관련 인지 및 사고 경험 86

2. 해상화학사고(HNS) 위험성에 대한 인식 94

3. 국내 HNS(위험·유해물질) 관련 현행법 인식 103

4. 해상화학사고 관련 제도 개선 107

 

제5장

해상 화학사고 대응 규정 입법평가 / 117

제1절 입법평가 사안 119

제2절 해상 화학사고 대응 관련 규정의 입법평가 120

1. 입법목적의 실효성·효과성 평가 120

2. 수단의 적절성 평가 124

3. 법체계 적절성·체계성 평가 129

 

제6장

결론 및 개선방안 / 133

제1절 입법평가 결과 135

1. 입법목적의 실효성·효과성 평가 결과 135

2. 수단의 적절성 평가 결과 137

3. 법체계 적절성·체계성 평가 결과 139

제2절 해상 화학사고 대응을 위한 개선방안 141

 

참고문헌 159

부록 163