연구보고서
해양 탄소흡수원 확대 및 체계적 활용을 위한 법제 개선방안 연구
A Study on Enhancing Legislation for the Expansion and Systematic Use of Marine Carbon Sinks
Ⅰ. 연구의 필요성 및 목적
▶연구의 필요성
○자연-생태기반 온실가스 감축 방안으로서 탄소흡수원의 중요성
-탄소흡수는 탄소 배출 저감과 함께 탄소중립 달성을 위한 한 축을 담당하며, 특히 자연기반해법(Nature-based Solutions, NbS)의 탄소흡수원으로서 산림과 해양의 역할이 강조되고 있음
-우리나라는 2050 탄소중립 전략, 제1차 국가 탄소중립 녹색성장 기본계획 및 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」을 통해 기후변화 대응에 있어 탄소흡수원 확대가 갖는 중요성 및 필요성을 드러내고 있음
○해양 생태계로의 탄소흡수원 확대 필요성
-기존의 산림 중심 탄소흡수 정책은 산림 흡수량 감소와 산림 면적의 제한으로 인해 한계에 직면해 있으며, 이에 새로운 탄소흡수원으로서 해양 생태계의 중요성이 부각되고 있음
-특히 삼면이 바다로 둘러싸인 우리나라는 산림과 같은 육상 탄소흡수원의 한계를 보완하기 위해 해양 탄소흡수원의 확대가 더욱 필요함
○해양 탄소흡수원을 체계적으로 활용하기 위한 국내 법제 미흡
-해초류(잘피), 염생식물, 맹그로브를 통해 탄소흡수량을 확보함으로써 국가 온실가스 감축 목표 달성에 기여할 수 있으나, 현재 탄소흡수원 법체계는 육상 탄소흡수원을 중심으로 되어 있다는 점에서 해양 탄소흡수원을 효과적으로 확대하고 탄소시장에서 활용할 수 있는 법·제도적 기반은 미비한 상황임
-탄소흡수원 논의를 해양에까지 확대하여 해양 부문, 나아가 국가 전체의 탄소중립 달성에 기여할 수 있도록 국내외 해양 탄소흡수원 법·정책을 살펴보고, 이를 통해 해양 탄소흡수원 확대와 그 체계적인 활용을 위한 법제 개선을 모색함
▶연구의 목적
○이 연구는 해양 탄소흡수원에 대한 주요 국가의 법제와 정책을 분석하여 시사점을 도출하고, 국내 법제 검토를 통해 해양 탄소흡수원의 확대 및 체계적 활용을 위한 법제 개선방안을 제시하는 것을 목적으로 함
-이를 위해 우선 탄소흡수원과 해양 탄소흡수원의 개념과 그 중요성을 살펴본 후, 해양 탄소흡수원 확대 필요성을 도출함
-주요국의 해양 탄소흡수원 관련 법제 및 정책을 분석하고, 국내 법제를 검토하여 해양 탄소흡수원의 확대 가능성과 한계를 파악한 뒤, 이를 기반으로 법제 개선방안을 제안하고자 함
Ⅱ. 주요 내용
▶해양 탄소흡수원의 개념과 정책적 논의
○해양 탄소 흡수원의 개념
-탄소흡수원이란 인위적 또는 자연적으로 대기 중의 탄소를 흡수·저장하는 것 또는 그러한 장소를 의미하며, 해양 탄소흡수원은 해양 생태계에서 탄소를 흡수·저장하는 것으로서 맹그로브숲, 염습지, 잘피숲 등이 이에 해당함
-해양 생태계는 산림보다 더 높은 탄소 흡수력을 지니고 있어 육상 생태계의 한계를 보완할 수 있는 탄소 감축 수단으로 인정받고 있음
-다만, 해양 생태계는 기후 변화와 자연재해에 영향에 따라 탄소 흡수 능력이 변동될 수 있는 가변성과 불확실성을 가진다는 한계가 있음
-또한 해양 탄소흡수원은 직접적으로 탄소 배출을 감축할 수 있는 것이 아니고, 육상 탄소흡수원과 마찬가지로 탄소 배출을 상쇄함으로써 탄소 배출 감축을 보완하는 수단으로서 보충성을 가짐
○해양 탄소흡수원에 대한 정책적 논의
-2020년 정부는 2050년까지 탄소중립을 달성하기 위해 「2050 탄소중립 추진 전략」과 동 전략을 실행하기 위한 구체적인 로드맵으로서 「2050 탄소중립 시나리오」를 발표했으며, 「2050 탄소중립 시나리오」에서는 탄소흡수원을 통해 21%의 탄소를 흡수할 목표를 세우고, 블루카본의 확충을 강조하고 있음
-이에 해양수산부는 갯벌과 바다숲 복원 등을 통해 2050년까지 136.2만 톤의 탄소를 흡수할 계획을 담은 「해양수산분야 2050 탄소중립 로드맵」을 발표하였음
-2023년 정부는 탄소중립기본법에 따라 「국가탄소중립녹색성장전략」을 수립하여 해양 탄소흡수원 확충과 신규 블루카본 발굴을 중점 과제로 설정하였고, 이와 관련하여 해양수산부는 「블루카본 추진전략」을 통해 해양의 탄소흡수력을 강화할 수 있는 구체적인 계획을 발표함
▶해양 탄소흡수원 관련 해외 법제·정책 동향
○미국, 호주, 일본의 해양 탄소흡수원 관련 법제·정책 동향
-미국에서는 우리별을 위한 블루카본법안, 블루카본보호법안 등 블루카본을 통한 탄소 흡수와 기후 변화 대응을 목표로 하는 법안들이 꾸준히 발의되고 있으며, 주정부 차원에서 블루카본 생태계 복원과 보호를 통해 탄소중립 목표를 달성하려는 노력을 지속하고 있음
-호주는 탄소 크레딧 법과 블루카본 보존, 복원 및 회계 프로그램 내 다양한 활동을 통해 블루카본 생태계 복원과 탄소 격리를 촉진하며, 기후 변화 대응과 생물다양성 증진을 위한 국제적 협력과 자금지원을 강화하고 있음
-일본은 탄소흡수원을 다루는 법률인 지구온난화대책추진법을 통해 간접적으로 해양 탄소흡수원을 관리하고 있으며, 2023년 세계 최초로 블루카본을 온실가스 인벤토리에 포함하였음. 또한 J-Blue Credit 제도를 통해 해양 생태계 복원 활동을 인증하고 거래하는 시스템을 운영하여 블루카본 프로젝트를 활성화하고 있음
○해외 법제·정책 동향의 시사점
- 각국은 블루카본의 탄소 격리 기능을 과학적으로 평가하고 법·제도적으로 지원하여 기후변화 대응에 활용하고 있으며, 우리나라도 해양의 탄소흡수력을 기후변화 전략에 반영하고 그에 관한 법적 체계를 마련할 필요가 있음
- 블루카본 정책을 추진하는 국가들은 탄소 크레딧 제도와 같은 경제적 인센티브를 통해 블루카본 생태계 복원을 장려하고 있으며, 특히 미국과 호주의 경우 자금 지원과 보조금을 통해 블루카본 프로젝트의 안정적 시행을 뒷받침하고 있음
- 미국, 호주, 일본은 해양 생태계 복원을 중심으로 블루카본 정책을 추진하고 있음. 이를 통해 각 국에서는 환경적 위험성을 최소화하면서 탄소 흡수를 촉진하려는 신중한 접근을 취하고 있음을 알 수 있음
- 블루카본의 해양 탄소 격리 능력을 정확하게 평가하기 위해서는 장기적 연구와 첨단 기술을 활용한 체계적 모니터링이 필요하며, 우리나라에서도 이러한 연구 기반을 구축하여 신뢰성 있는 데이터를 확보하는 것이 중요함
- 지속 가능한 블루카본 관리를 위해서는 국제 파트너십을 통한 국제 협력뿐만 아니라 지역사회의 참여와 협력이 필수적이며, 우리나라도 이러한 국내외 파트너십 활용을 정책에 반영할 필요가 있음
▶해양 탄소흡수원 확대 및 활용을 위한 법적 과제
○해양 탄소흡수원 관련 법제의 분석
-해양 탄소흡수원은 기후위기대응을 위한 수단이면서 그 공간적 배경이 해양이기 때문에 기후위기대응과 해양이라는 두 가지 측면에서 관련 법제를 살펴볼 수 있음
-탄소중립기본법은 기후위기대응에 관한 종합적인 법적 틀로, 이 법 제33조에서는 정부의 탄소흡수원 조성·확충 시책에 관한 사항을 규정함으로써 육상과 해양 생태계 전반에 걸친 탄소흡수원 조성·확충의 법적 근거를 제공함
-탄소흡수원법은 탄소중립기본법 제33조에 따른 정부의 시책을 구체화하기 위한 법률로, 다만 그 규율의 범위가 산림에서의 탄소 흡수 기능의 유지·증진에 한정되어 해양 탄소흡수원에 대해서는 규율하고 있지 아니함
-해양수산법제 중 수산자원관리법, 해양환경보전법 및 해양생태계법에서는 공통적으로 해양 탄소흡수원을 직접적으로 규율하지는 않지만, 각 법률의 목적이 해양 탄소흡수원의 유지와 탄소 흡수 기능 증진에 간접적으로 기여하고 있음
-습지보전법과 갯벌법 또한 습지 및 갯벌 생태계의 환경적 가치를 보전함으로써 간접적으로 갯벌과 습지의 탄소 흡수 기능을 증진할 수 있지만, 두 법률 모두 갯벌과 습지를 탄소흡수원으로서 주목하고 있지는 아니함
-법률 차원에서 해양 탄소흡수원에 대한 직접적인 규범화가 미비한 상황과 달리, 자치법규 차원에서는 일부 자치단체를 중심으로 해양 탄소흡수원 관련 조례가 제정·시행되고 있음
-전라남도, 전북특별자치도, 충청남도, 신안군, 서산시 및 여수시에서는 연안 탄소흡수원 조례를 제정하여 시행하고 있으며, 조례에서는 연안 탄소흡수원의 범위를 정하고, 기본계획 수립 등을 통해 관리 기반을 마련하며, 복구 또는 신규 조성의 방법으로 연안 탄소흡수원을 확충하도록 하고 있음
○현행 법제의 한계
-탄소중립기본법 제33조는 해양 탄소흡수원 관련 정부 시책의 근거를 제공하지만, 해양 탄소흡수원에 대한 독립적이고 구체적인 법적 규율은 부족함. 이는 해양 탄소흡수원을 조성하고 확충하는데 한계로 작용할 수 있으며, 그 결과 기후위기 대응에 있어 해양의 역량을 충분히 활용하지 못할 우려가 있음
-해양수산법제의 경우, 입법 목적을 달성하는 과정에서 해양 탄소흡수원의 보호와 관리에 일정 부분 기여하는 것처럼 보이나, 이는 법 시행에 따른 부수적인 외부효과에 불과함
-연안 탄소흡수원 조례는 해양 탄소흡수원을 직접 규율하는 최초의 규범으로서, 민간 참여와 배출권 상쇄 수단 활용을 통해 해양 탄소흡수원 확충을 위한 구체적 수단을 마련했다는 점에서 중요한 의의를 지니지만, 조례가 갖는 규범적 한계에 따라 해양 탄소흡수원을 조례를 통해 규율하기에는 적합하지 않은 부분이 있음
○해양 탄소흡수원 법제화 필요성
-해양 탄소흡수원은 장기적 측면에서 제도화가 필요한 영역이며, 국가 차원의 표준화된 해양 탄소흡수원 관리 및 활용 체계가 요구됨
-해양 탄소흡수원을 제도적으로 활성화하고 지원할 수 있는 법적 기반을 마련함으로써 해양 탄소흡수원에 대한 현행의 법적 흠결을 해소할 필요성이 있음
-새로운 법률의 제정 또는 기존 법률의 개정 등과 같이 해양 탄소흡수원 법제화를 위한 다양한 입법 전략을 고려할 수 있음. 어떠한 방식을 선택할 것인지는 자연기반 탄소흡수원으로서 해양 탄소흡수원의 구조적 특징과 정책의 효과적 시행 조건 등을 면밀히 검토하여 결정해야 함
○해양 탄소흡수원 확대 및 활용을 위한 법제 개선방안
-해양 탄소흡수원이 갖는 생태적 특성, 그에 대한 관리 주체와 정책적 요구 사항의 특수성 등을 고려할 때 해양 탄소흡수원만을 규율 대상으로 하는 새로운 법률의 제정이 필요함
-산림 탄소흡수원 그리고 기존 해양수산 분야 대한 관리와는 별도로 해양 탄소흡수원을 규율 대상으로 하는 별도의 법률이 제정될 필요성이 있으며, 이를 위해 ‘(가칭) 해양 탄소흡수원 유지 및 증진에 관한 법률’의 제정을 제안함
-‘(가칭) 해양 탄소흡수원 유지 및 증진에 관한 법률’을 제정하는 경우, 현행 탄소흡수원법에 따른 탄소흡수원을 새로이 정의하고, 탄소흡수원법의 제명을 ‘산림탄소흡수원 유지 및 증진에 관한 법률’ 내지 ‘산림에서의 탄소흡수원 유지 및 증진에 관한 법률’로 바꾸는 것이 필요함
-해양 탄소흡수원 정책을 효과적이고 체계적으로 추진하기 위해서는 국가와 지역의 적절한 역할 배분이 이루어져야 하고, 정책 추진 과정에서 발생할 수 있는 가치 충돌의 문제를 해결하기 위한 협력 거버넌스를 구축하는 것이 요구됨
-해양 탄소흡수원의 유지와 증진을 구분하고 각각의 목적에 맞는 제도로서 해양 탄소흡수원 유지를 위해 ‘해양 탄소흡수원 보호구역 제도’를 도입하고, 해양 탄소흡수원 증진을 위해 ‘해양 탄소흡수원 증진사업 추진제도’를 도입함
-‘해양 탄소흡수원 증진사업 추진제도’와 관련하여 해당 사업에 기업, 단체, 개인 등 민간이 참여할 수 있는 제도적 기반을 구축하는 것이 필요하며, 이를 위한 구체적인 방안으로 해양 탄소흡수원 증진사업 방법론 개발, 탄소흡수량에 대한 검·인증 체계 구축을 고려할 수 있음
-민간이 증진사업을 통해 탄소흡수량을 확보한 경우, 탄소흡수량을 가지고 수익을 창출할 수 있도록 탄소흡수량을 다양하게 활용할 수 있는 방안이 마련되어야 함
-보다 효율적인 해양 탄소흡수원 유지·증진을 위하여 다른 제도와의 연계를 강화할 필요가 있으며, 가령 해양조사정보법상의 해양정보 활용을 위해 연계규정을 두는 것을 고려할 수 있음
Ⅲ. 기대효과
▶해양의 탄소흡수력이 주목받고 있는 시점에서 국가와 민간에서 해양 탄소흡수원을 조성·확충할 수 있는 법적 근거를 마련하고, 해양의 탄소흡수 기능을 탄소시장에 연계하는 법적 기반을 함께 마련함으로써, 해양 탄소흡수원을 체계적으로 활용하고 이를 통해 탄소중립 달성을 보다 효과적으로 추진할 수 있음
요 약 문 5
Abstract 13
제1장
서 론 / 27
제1절 연구의 필요성 및 목적 29
1. 연구의 필요성 29
2. 연구의 목적 32
제2절 연구의 범위 및 방법 33
1. 연구의 범위 33
2. 연구의 방법 33
제2장
해양 탄소흡수원의 개념과 정책적 논의 / 37
제1절 해양 탄소흡수원의 개념 39
1. 탄소중립 실현을 위한 탄소 흡수·제거의 필요성 39
2. 탄소흡수원과 해양 탄소흡수원 41
3. 기후위기 대응에서 해양 탄소흡수원의 역할 46
제2절 해양 탄소흡수원에 대한 정책적 논의 49
1. 2050 탄소중립 시나리오 및 해양수산분야 2050 탄소중립 로드맵 49
2. 국가 탄소중립 녹색성장 전략 및 블루카본 추진전략 52
제3절 해양 탄소흡수원의 중요성과 한계 56
1. 기후위기 대응수단으로서의 중요성 56
2. 불확실성과 제도적 한계 57
제3장
해양 탄소흡수원 관련 해외 법제·정책 동향 / 61
제1절 미국 63
1. 입법 논의 63
2. 유관 법률 및 행정명령 등 66
3. 주정부 차원의 블루카본 관련 정책 68
제2절 호주 71
1. 탄소크레딧법과 탄소크레딧규칙 71
2. 블루카본 보존, 복원 및 회계 프로그램 72
제3절 일본 75
1. 지구온난화대책추진법에 따른 탄소흡수원의 보전·관리 75
2. 블루카본의 온실가스 인벤토리 반영 76
3. 일본 블루크레딧 제도 76
제4절 법·정책적 시사점 81
1. 국가 차원의 법적 체계 마련 81
2. 경제적 인센티브 시스템 구축 82
3. 해양생태계 보호 및 복원 중심의 활동 82
4. 장기적인 연구 및 모니터링 체계 구축 83
5. 국내외 협력 강화 84
제4장
해양 탄소흡수원 확대 및 활용을 위한 법적 과제 / 85
제1절 해양 탄소흡수원 관련 법제 분석 87
1. 기후위기대응 법체계 내 해양 탄소흡수원 관련 법제 87
2. 해양수산 법체계 내 해양 탄소흡수원 관련 법제 91
3. 해양 탄소흡수원 관련 자치법제 96
제2절 현행 법제의 한계와 해양 탄소흡수원 법제화 필요성 102
1. 현행 법제를 통한 규율의 한계 102
2. 해양 탄소흡수원 법제화 필요성 105
제3절 해양 탄소흡수원 확대 및 활용을 위한 법제 개선방안 108
1. 해양 탄소흡수원법 제정 및 탄소흡수원 법체계 개편 108
2. 탄소흡수원 개념 재정립 109
3. 해양 탄소흡수원 정책 추진체계 111
4. 해양 탄소흡수원 유지 및 증진 수단 114
5. 정부 주도 방법론 개발 및 탄소흡수량 검증체계 구축 116
6. 해양 탄소흡수량 활용 기반 구축 117
7. 다른 제도와의 연계 방안 119
제5장
결 론 / 121
참고문헌 129
본 공공저작물은 공공누리 “출처표시+상업적이용금지+변경금지” 조건에 따라 이용할 수 있습니다.
키워드
"탄소중립"
" 탄소흡수"
" 탄소흡수원"
" 자연기반해법"
" 해양 탄소흡수원(블루카본)"
" 산림 탄소흡수원(그린카본)"
저자
관련보고서 [ *이 연구보고서의 관련 저자는 "임단비" 입니다.]