한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

○ 현행 헌법은 1987년 헌법개정 이후 37년 이상 추가적 개헌이 이뤄지지 않고 있는데, 1998년 IMF 이후의 노동 시장 구조변화 이래 최근에는 급속한 디지털 사회로의 전환, 인구구조 변화, 기후변화 등과 같은 다양한 사회변화 요인들이 발생하면서 헌법해석을 넘어 헌법개정의 필요성이 제기되기도 함.

○ 이에 따라 본 연구에서는 한국사회의 다양한 변화에 따라 향후 이어질 수 있는 헌법개정에 대비해 개헌 쟁점을 발굴하고 그와 관련된 국내외 이론적 논의와 판례분석 그리고 비교헌법사례 등을 종합적으로 정리하는 기초연구를 수행하고자 함.

○ 구체적인 개헌조문안을 제시하지는 않지만 전문가 설문조사 및 대국민 인식조사를 실시해 전반적인 헌법개정방향에 대한 의견수렴결과를 최대한 담아내 향후 국회 개헌논의 과정에서 보다 객관적이고 종합적인 기초자료를 제시하고자 함. 

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 한국사회변화에 따른 헌법개정 쟁점에 관한 선호도조사결과

○ (제1차 분석) 한국사회 다양한 변화요인 가운데 실질적으로 어떤 헌법개정 쟁점이 연구대상으로 보다 더 적합한지를 확인하는 전문가 설문조사(‘사회변화에 따른 주요 헌법개정 쟁점 선호도조사’)를 실시한 후 그 결과에 따른 우선순위를 반영해 다음 <그림>과 같이 총 8가지의 개헌쟁점을 연구대상으로 설정하였음.

- 전문가 설문조사 결과, 헌법개정이 필요한 이유에 대해서는 응답자의 70% 이상이 “1987년 이후 변화된 사회현실 반영”을 가장 중요한 사항으로 언급하였음.

- 특히 향후 개헌동인이 될 수 있는 변화된 사회현실의 세부적 내용을 묻는 질문에 대해서는 ‘디지털 사회로의 전환’을 가장 큰 변화요인으로 언급하였고, 이어서 ‘1987년 개헌 이후 민주주의 변화’를 2순위로 응답하였고, 제3순위로는 저출생‧고령화 등으로 인한 인구구조 변화 그리고 이어서 ‘지역소멸 등으로 인한 지방자치제도의 변화’와 ‘기후변화 및 기후위기 대응’을 꼽았음.

- 이 같은 주요 사회변화 내용과 연계해 볼 때, 향후 개헌쟁점으로 검토되어야 할 연구쟁점을 묻는 설문결과를 토대로, 개인의 기본권 영역에서는 ‘디지털 사회로의 전환에 따른 정보기본권 신설여부’, 현재세대를 비롯해 미래세대 보호와 연계해 볼 때는 ‘기후변화에 따른 환경권 개정여부’가 연구대상으로 검토될 필요성이 있다고 보았음.

- 또한 사회적 차원에서는 인구구조 변화 ‘아동‧청소년‧장애인‧노인이라는 취약계층에 대한 헌법적 보호’ 강화방안이 논의될 수밖에 없을 뿐만 아니라, 이들 주체의 사회적 평등에 대한 고려는 최종적으로는 ‘평등권 개정’과 연계해 종합적으로 검토할 필요성이 있기에 취약계층보호와 평등권 개정을 기본권 영역의 연구쟁점에 포함시켰음. 

- 이어서 인구구조 변화는 국가구조차원에서 본다면, 지역의 인구감소 현상에 따른 지방자치제도의 변화에 영향을 미칠 수 있으므로, 지역의 존립을 위해 지방자치를 강화하기 위해서는 지역의 의사가 지속적으로 반영될 수 있는 정책결정구조를 마련하는 논의가 선행될 필요성이 제기되었음.

- 따라서 인구구조 변화 및 지역인구감소 등의 헌법현실에 대한 국가구조적 차원의 개헌쟁점으로서 ‘양원제 도입여부’에 관한 사항을 연구대상으로 검토하였음. 

-지방자치단체의 자치입법권 확대는 지방자치제도와 관련된 핵심쟁점으로서 지역인구구조 변화에 대응할 수 있는 입법적 수단이라는 점에서 향후 개헌쟁점으로 지속적으로 언급될 수밖에 없는 쟁점이라 판단해 연구대상으로 선정하였음. 

- 이어서 국가구조적 차원에서 인구구조 변화와 같은 사회변화요인은 국가재정차원의 개헌쟁점과 연계될 수밖에 없다는 점에서, 국가재정의 책임성 강화 및 재정통제의 관점에서 예산법률주의 도입에 관한 사항을 연구쟁점에 포함시켰음.

- 마지막으로 전문가 선호도조사결과에는 포함되지 않았지만, 헌법개정의 내용적 쟁점 외에 절차적 쟁점 검토 차원에서 헌법개정절차에 관한 사항 역시 연구쟁점에 포함해, 보다 종합적으로 헌법개정 쟁점을 다루고자 하였음.

▶ 국내외 법제 및 문헌조사를 기반으로 하고, 사회변화에 따른 헌법개정 쟁점과 개정방향에 대한 폭넓은 의견수렴을 위해 설문조사 등의 사회조사방법을 더하였음

○ (제2차 분석) 연구대상으로 확정된 주요 헌법개정 쟁점별로 ‘헌법개정연구포럼을 총 8개 분과로 나누어 총 16회 개최(각 쟁점별 2회)하여, 전문가들의 발제 및 토론을 통해 각 개헌쟁점별로 세부검토쟁점의 범위에 대한 논의를 더하였음.

○ 특히, 본 과제는 직접적인 헌법개정방향을 도출하는 것에 초점을 둔 것이 아니라, 사회변화에 따른 향후 개헌쟁점을 보다 세부적으로 검토하는 것을 주요내용으로 삼고 있기 때문에, 사회조사과정에서 전문가들의 의견이 매우 중요한 역할을 수행한다고 보았음.

○ 때문에 헌법개정연구포럼에 참여한 전문가들을 본 과제의 자문위원으로 위촉해 향후 전문가 의견수렴과정(전문가 의견조사: 24.08.15~24.08.30.)에서 각 쟁점별로 심도 깊은 의견을 더하고자 하였음.

○ 이어서 헌법개정연구포럼 개최 후 유관학회와의 공동학술대회 개최(24.08.23.)를 통해, 각 세부쟁점별로 전문가 의견수렴을 더하였음.

○ (제3차 분석) 각 쟁점별 개정방향과 관련된 비교헌법사례를 발굴하고 관련 입법 및 해석례를 보다 심층적으로 기술하고자 하였음. 

○ (제4차 분석) 전문가회의 및 문헌조사 등을 통해 압축된 각 헌법개정방향에 대한 전문가 설문조사 및 대국민 인식조사(24.09.11.~ 24.09.30.) 를 실시하여 그 결과를 분석하였음. 전문가 설문조사는 헌법개정체계 및 개정쟁점에 대한 세부사항을 묻는 질의가 중심이 되었다면, 대국민 인식조사는 개헌에 대한 국민적 인식에 관한 사항을 중심으로 조사항목을 설정하여 질의하였음.

 

Ⅲ. 기대효과

○ 사회변화에 따른 헌법개정 쟁점에 대한 기초자료 제시를 통한 향후 개헌논의 심화.

○ 헌법개정을 위한 주요쟁점 및 비교헌법사례 분석을 통해 개헌 관련 이론적 토대 제공.

○ 헌법개정 쟁점 및 방향에 대한 전문가 의견조사, 전문가 설문조사 및 일반인 인식조사 결과를 제시하여, 개헌의제 발굴에서부터 헌법개정방향 도출을 위한 종합적 의견수렴자료 제공.

요약문 5

Abstract 11

제1장

서 론 / 15

제1절 연구필요성 및 목적 17

제2절 연구범위 및 방법 21

1. 연구대상 및 범위 21

2. 연구방법 24

제2장

사회변화와 헌법적 과제 / 29

제1절 헌법상 사회변화의 수용 31

1. 헌법현실로서 사회변화 31

2. 헌법상 사회변화의 수용방식 32

제2절 사회변화에 따른 헌법개정 의의 및 한계 33

1. 헌법개정의 의의 및 개념 33

2. 헌법개정방식과 현행 헌법상 헌법개정절차 37

3. 헌법개정의 한계 42

제3절 한국사회변화에 따른 헌법개정 쟁점 및 과제 47

1. 한국사회 변화시기별 헌법개정 쟁점 및 과제의 변천 47

2. 한국사회변화에 따른 헌법개정 쟁점 선호도조사 및 분석 54

제3장

사회변화에 따른 헌법개정의 주요과제 및 쟁점 / 63

제1절 사회통합과 평등권 65

1. 의의 및 현황 65

2. 주요연혁 77

3. 주요쟁점 및 쟁점별 전문가 의견조사 89

4. 비교헌법사례 104

제2절 사회통합과 아동‧청소년‧노인‧장애인보호 111

1. 아동‧청소년의 헌법적 보호 111

2. 노인의 헌법적 보호 131

3. 장애인의 헌법적 보호 146

제3절 디지털 사회로의 전환과 정보기본권 162

1. 의의 및 현황 162

2. 주요연혁 171

3. 주요쟁점 및 쟁점별 전문가 의견조사 174

4. 비교헌법사례 195

제4절 기후변화와 환경권 199

1. 의의 및 현황 199

2. 주요연혁 204

3. 주요쟁점 및 쟁점별 전문가 의견조사 211

4. 비교헌법사례 231

제5절 사회변화에 따른 지역의사반영과 양원제 236

1. 의의 및 현황 236

2. 주요연혁 239

3. 주요쟁점 및 쟁점별 전문가 의견조사 254

4. 비교헌법사례 277

제6절 사회변화에 따른 지역의 자립과 자치입법권 299

1. 의의 및 현황 299

2. 주요연혁 303

3. 주요쟁점 및 쟁점별 전문가 의견조사 314

4. 비교헌법사례 330

제7절 사회변화에 따른 국가재정안정과 예산법률주의 342

1. 의의 및 현황 342

2. 주요연혁 345

3. 주요쟁점 및 쟁점별 전문가 의견조사 352

4. 비교헌법사례 370

제8절 국민참여와 헌법개정절차 382

1. 의의 및 현황 382

2. 주요연혁 388

3. 주요쟁점 및 쟁점별 전문가 의견조사 395

4. 비교헌법사례 406

제4장

사회변화에 따른 헌법개정 과제 및 방향에 대한 설문조사 및 분석 / 413

제1절 헌법개정 과제 및 방향에 대한 전문가 설문조사 415

1. 전문가 설문조사 개요 415

2. 사회통합과 평등권 관련 전문가 설문조사 결과 416

3. 사회통합과 아동·청소년·노인·장애인보호 관련 전문가 설문조사 결과 424

4. 디지털 사회로의 전환과 정보기본권 관련 전문가 설문조사 결과 428

5. 기후변화와 환경권 관련 전문가 설문조사 결과 430

6. 사회변화에 따른 지역의사반영과 양원제 관련 전문가 설문분석 결과 433

7. 사회변화에 따른 지역의 자립과 자치입법권에 관한 전문가 설문조사 결과 437

8. 사회변화에 따른 국가재정안정성 강화를 위한 예산법률주의에 관한전문가 설문조사 결과 438

9. 국민참여와 헌법개정절차 관련 전문가 설문조사 결과 441

제2절 헌법개정 과제 및 방향에 대한 일반인 인식조사 443

1. 일반인 인식조사 개요 443

2. 일반인 인식조사 기초결과 444

3.사회통합을 위한 평등권과 아동‧청소년‧노인‧장애인보호에 관한일반인 인식조사 결과 447

4. 디지털 사회전환에 따른 헌법적 고려에 관한 일반인 인식조사 결과 453

5. 기후변화에 따른 헌법적 고려에 관한 일반인 인식조사 결과 455

6. 인구구조 변화로 인한 지역적‧국가적 차원의 헌법적 고려에 관한     일반인 인식조사 결과 457

7. 국민참여 강화를 위한 헌법적 고려에 관한 일반인 인식조사 결과 463

제5장

결 론 / 467

참고문헌 485

부 록 511

부록 1. 2018년 대통령 개헌안 513

부록 2. 사회변화 대응을 위한 헌법적 과제에 대한 전문가 설문조사 550

부록 3. 사회변화 대응을 위한 헌법적 과제에 대한 일반인 인식조사 560