한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 연구의 배경

○ 현행 법령에 ‘영향평가(影響平價)’라는 용어를 사용하는 입법례가 증가하고 있음에도 불구하고 법령상 영향평가에 관한 입법기준이 정립되어 있지 않음.  ‘영향평가’라는 동일한 표현을 사용하고 있음에도 불구하고 평가주체, 평가기관, 평가결과의 성격과 활용 여부, 영향평가가 이루어지는 법단계의 특성, 영향평가를 매개하는 다면적인 법률관계의 내용, 예를 들어 의회입법과 정부입법을 포괄하여 규범을 정립하는 과정에서 법가치적 판단을 포함하는 영향평가인지, 법집행과정에서 행정기관의 합리적인 정책결정과 집행에 영향을 미치는 영향평가인지, 인허가 등을 신청하는 사업자가 인허가대상 사업을 추진하거나 영위하는 데 부수하여 부담해야 하는 부정적 파급효과에 대응하기 위한 대책을 마련하는 데 필요한 영향평가인지 구분하기 어려움

▶ 연구의 목적

○ 법령상 영향평가는 다양한 목적과 양태를 갖고 있으며, 표현은 동일하지만 뜻하는 바가 상이한 동음이의어(同音異議語)와 같이 법령에서 사용되고 있기 때문에, ‘영향평가’라는 법령상 제도를 인식할 때는 ‘영향평가’의 다양성, 다면성, 다기능성을 고려하면서 개별법상 영향평가가 어떠한 유형에 해당하며 실질적으로 어떠한 목적과 기능을 의도하는지를 파악해야 할 필요가 있음. 본 보고서는 법령상 영향평가의 유형을 분류해 보고 법조문에 기술되어 있는 ‘영향평가’에 관련된 구체적인 내용을 분석하면서 바람직한 입법기준의 토대 위에서 영향평가에 관련된 입법사항들을 정리해 보고, 영향평가에 관한 입법기준의 관점에서 현행 개별법령에서 활용되고 있는 ‘영향평가’의 조문구성을 재분석한 후, 영향평가와 관련한 법제의 정비 방안을 검토하는 것을 연구의 목적으로 함

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 법령상 영향평가의 유형별 의의와 법제도적 기능

○ 영향평가는 정책 결정의 근거를 제공하여 어떤 정책이 도입되거나 수정 또는 변경될 때 발생하게 될 결과의 예측가능성을 향상시키며, 행정활동의 개입으로 인한 긍정적인 효과뿐만 아니라 부정적인 효과와 사실상태의 예측적 변화가능성, 잠재적 위해가능성을 종합적으로 평가함으로써 사회적 비용을 최소화하여 효과적인 정부 활동을 창출하는데 핵심적인 역할을 하는 등 국가행정이 전개되는 다면적인 측면에서 활용됨. 영향평가 절차를 통하여 도출된 평가내용과 평가결과는 입법과정에서 뿐 아니라 집행과정에서 정책의 향도를 조향하는 중요한 기능을 담당하고 있음

○ 입법과정에서 이루어지는 영향평가는 입법과정의 합리성을 높이는 데 기여하며, 집행과정에서 이루어지는 영향평가는 정책의 객관성과 타당성을 확보하는 데 중요한 기능을 담당함. 집행과정에서 주로 활용되는 규제적인 속성을 갖는 영향평가의 경우, 특히 인허가를 발급받고자 하는 사업자가 자기의 비용부담으로 실시하고자 하는 영향평가는 사업으로 인한 인과관계 기반의 영향관계와 파급효과를 예측하고 이에 대응하기 위한 방안을 사전에 준비함으로써 성공적으로 사업을 추진하는 데 기여하는 역할을 함. 이와 같이 영향평가는 유형별 독자적 기능과 유의성을 갖고 있으므로 개별 법령에서 규정하고자 하는 영향평가의 유형별 특징을 고려하면서 해당 법령상 영향평가의 입법구조가 설계되어야 함

○ 영향평가는 객관적이고 과학적인 정책과정과 입법과정을 지지하는 고유한 목적을 갖고 있지만, 본래의 의도와 달리 각 입법과정에서나 정책단계별로 요구되는 영향평가의 내용과 절차가 지나치게 복잡해져서 행정비용이 증가하거나 입법과정이 지연되는 문제가 지적되기도 함. 다른 한편 영향평가를 통하여 중요한 사실 상태와 법적 상태를 파악하기 위한 노력을 기울이지 않은 채 영향평가가 형식적으로 이루어져 개발사업의 실질적인 문제를 무마시키는 수단으로 오용되고 있다는 비판이 제기되기도 함

○ 따라서 법령과 정책이 법정책적 결정에 따른 규범화의 필요성을 반영하고 사회적ㆍ정치적 제세력의 타협을 거치는 합리적 과정을 통하여 법제화ㆍ제도화의 결과물로 반영되어 법령의 보편적 가치규범력이 상실되지 않도록 하고 정책의 타당성과 효과성을 확보할 수 있도록 입법과정과 정책과정에서 영향평가를 내실화하기 위한 노력을 기울일 필요가 있음

 ○ 상대적으로 제도화 단계가 성숙되어 있는 환경영향평가와 관련해서는 시민사회 논의를 수렴하는 방법에 관한 문제가 거론되기도 함. 따라서 영향평가의 의의와 기능이 실제로 입법과정과 정책과정에서 긍정적인 역할을 할 수 있도록 바람직한 방향으로 절차와 과정이 설계되어 있는지 검토하고 미진한 부분에 대한 법제 정비 방안을 제시할 필요가 있음

▶ 영향평가 기준과 가치지향의 다각적인 변화 경향

○ 최근 기후환경위기, 인구변화, 자원경쟁, 사회갈등이 정부입법과 정책집행에 미치는 영향이 커지면서 영향평가의 평가기준과 가치지향과 관련하여 다각적인 변화가 목격되고 있음. 정책환경의 변화에 따라 ‘효율성’ 또는 ‘비용효과성’ 지표 중심의 정부정책 평가의 방법론이 ‘형평성’, ‘가치지향’, ‘지속가능성’ 중심으로 방향을 선회하고 있음. 이러한 사정 때문에 유럽연합(EU), OECD 회원국, 북미의 주요 국가들은 2000대 초반부터 환경영향평가에서 ‘지속가능성(sustainability)’으로 대표되는 포괄적인 평가지표와 평가절차를 적용하면서 변화하고 있음. 이러한 변화 방향을 고려하면서, 우리나라의 법령에 도입되어 있는 영향평가의 시의성을 확보하고 평가 결과의 적정성과 효용성 및 활용성을 높이기 위하여 법령상 영향평가의 평가지표와 평가과정을 분석하고, 영향평가의 내용적 측면과 영향평가의 절차적 측면으로 구분하여 평가기준과 가치지향의 다각적인 변화경향을 반영할 수 있는 개선 방안을 모색할 필요가 있음

▶ 정부정책평가방법론 또는 ‘규제영향분석’과 기능 및 역할을 구분할 필요

○ 영향평가 제도의 변천과정을 살펴보면 오늘날의 영향평가는 정부정책이 주로 산업화를 지향하는 관점으로 개입하는 방식으로 인한 문제점을 인식하면서 정부규제의 효율성 또는 비용효과성 지표를 적용한 정부정책평가 방법론으로 등장하여 정부규제를 개선하기 위한 목적으로 활용되기 시작하였음. 이와 같은 영향평가의 방법론은 규제영향분석(RIA)의 구조로 발전하였으며, 북미 중심의 UN 회원국과 유럽연합 중심의 OECD 회원국에서 공통적인 방법론을 활용하여 규제영향분석의 방법론을 조화시키기 위한 노력을 지속적으로 기울여왔음. 최근에도 규제영향분석(RIA)의 방법론을 통일시키기 위한 노력이 계속  이루어지고 있고, 각국에서는 규제영향분석(RIA)의 평가 결과를 공개하고 이를 통하여 자국의 규제투명성을 높이기 위하여 노력하고 있음. 그러나 개별법에 규정되어 있는 법령상 영향평가는 규제영향분석의 방법론과 유사성을 가지면서도 각각의 개별법의 입법 목적에 따라 ‘영향평가’의 대상과 방법을 달리 규정하는 경우가 있으며, 이때 영향평가와 관련된 영역과 규제영향분석의 차이점에 유의하면서 ‘영향평가’ 제도가 규제영향분석이나 또 다른 형태의 영향분석 기능과 혼동되거나 중복되지 않도록 법제적 조화와 균형을 도모할 필요가 있음. 만약 규제영향분석과 동일한 목적과 방법을 적용한다면 법령상 영향평가는 규제영향분석과 중복되므로 불필요한 영향평가에 관한 규정을 규제영향분석 절차로 통합하는 것이 바람직하며, 규제영향분석과 목적을 달리한다면 비록 방법론에서 유사성을 갖는다고 하더라도 해당 법령상 영향평가의 목적에 부합하기 위하여 방법론과 절차를 적정하게 설계하여 운영할 필요가 있음.

▶ 영향평가 절차와 중복되는 제도 정비의 필요성

○ 법령상 영향평가는 정책개입이나 사업시행으로 인한 파급효과를 분석하는데 중점을 두는 법집행단계에서의 영향평가뿐 아니라, 정부입법절차와도 밀접하게 연관되어 있음. 정부입법절차상 영향평가에 관하여 규정하고 있는 각각의 개별 법률에서는 정부입법절차에서 필수적으로 요청되는 영향평가에 관한 사항뿐만 아니라, 이외에도 규제개선이나 정책평가 또는 법제개선 등 다양한 목적으로 입법절차상의 영향평가와는 구별되는 별도의 영향평가를 실시하도록 규정하고 있음. 예를 들어 ‘성별영향평가’는 정부입법절차상의 성별영향평가를 실시하는 외에 유사한 평가대상과 평가방법을 적용하여 ‘특정성별영향평가’를 실시하도록 규정하고 있으며, ‘개인정보 침해요인 평가’는 정부입법절차상의 개인정보 관련 평가를 실시하는 외에, 유사한 평가대상과 평가방법을 적용하여 ‘개인정보 영향평가’를 실시하도록 규정하고 있음. ‘부패영향평가’의 경우에도  정부입법절차상의 부패영향평가를 실시하는 외에, 유사한 평가대상과 평가방법을 적용하여 부패영향평가를 실시하도록 규정하고 있음. 개별 법령에 규정된 중앙정부와 지방정부 간 사무배분의 적정성을 검토하는 ‘자치분권 사전협의’ 절차와 관련하여서도 정부입법절차상 법령에 규정된 사항을 대상으로 자치권 배분에 미치는 적정성을 검토하는 외에, 필요에 따라 정부정책이 자치권 배분에 미치는 영향을 검토하도록 규정하고 있음. 이외에도 정부입법절차와 관련한 영향평가 규정들이 규제영향분석에서 검토되어야 하는 사항들과 중복되거나 개념이 혼동되어 영향평가 결과의 모순이 발생할 가능성에 대한 우려도 제기될 수 있음. 이러한 사정을 고려하여 영향평가 절차가 규제영향분석이나 또 다른 형태의 규제적 성질을 갖는 평가와 중복되지 않도록 법제를 정비할 수 있는 방안을 검토하고 영향평가 과정에서 중복이나 모순이 발생하지 않도록 제도를 운영함이 바람직함

 

Ⅲ. 기대효과

▶ 영향평가 유형별 기능과 의의 분석

○ 각각의 법령상 영향평가의 유형별로 유사점과 차이점을 살펴보고, 이를 토대로 영향평가 제도를 분류한 후, 각 유형별 영향평가의 기능과 법적 의의를 분석함. 영향평가의 유형별 구조와 기능을 파악한 이후에, 이론적인 관점에서 현행 법령상 영향평가 제도의 내용을 구체적으로 분석할 수 있으며, 분석 결과를 토대로 법제적 차원에서 정비의 필요성이 있는지 살펴봄

▶ 영향평가 유형별 정비 방안 제안

○ 법령상 영향평가의 유형을 입법과정상 영향평가, 정책과정상 영향평가, 규제적 영향평가로 구분하고, 영향평가가 실시되는 시기에 따라 사전적/사후적 영향평가로, 영향평가의 목적에 따라 실태조사형 또는 행정감독형 영향평가로 구분하여 각 유형별 특징을 검토함

○ 일부 영향평가의 경우 행정상 관리감독을 위한 기초자료를 수집하는 목적으로 실시하는 실태조사와 중복하여 운영되거나, 규제영향분석과 중복되는 경우가 있음. 규제영향분석과 별도로 운영되는 경우에는 영향평가 결과가 활용되지 않거나 효과가 거의 없는 선언적 영향평가에 해당하는 경우가 존재하여, 이러한 경우에는 행정과정의 효율성을 저해하는 요인으로 작용할 수 있으므로 개선이 필요함

○ 규제영향분석이 정부입법과정에서 사전에 실시됨을 고려할 때 규제영향분석과 다른 형태의 영향평가가 중복되지 않도록 할 필요가 있으며, 규제영향분석과 중복될 수 있는 영향분석은 법령이 시행된 이후에 평가대상을 선정하여 조사평가를 실시하는 방안으로 전환하여 운영함이 바람직함. 이외에도 영향평가라는 표현을 사용하면서도 실제 제도가 운영되는 현실을 면밀히 살펴보면 ‘상황보고’, ‘사실조사’, 검토, 검사, 점검, 확인과 같이 사실상태의 평가 또는 실태조사의 일환으로 평가가 이루어지는 때에는 ‘영향평가’라는 용어를 순화하여 실제 운영 현황을 구상적(具象的)으로 나타내는 용어로 정비하여 ‘영향평가’ 제도와 혼동되지 않도록 법제를 개선할 필요가 있음

▶ 환경영향평가 전문가의견조사 결과 활용

○ 규제적 영향평가의 대표적인 사례인 환경영향평가의 경우를 선정하여 해당 분야의 전문가인 환경영향평가 분야 연구자, 환경영향평가사, 환경영향평가협회 회원사 관계자를 대상으로 영향평가 제도에 관한 의견을 조사하여, 환경영향평가와 관련한 법제 정비 방안에 대한 의견을 정리하였으며, 향후 환경영향평가를 모델로 하는 법령상 영향평가 관련 제도의 개선을 위한 자료를 제공함

요약문 5

Abstract 13

제1장

서 론 / 29

제1절 연구의 배경 31

1. 법령상 영향평가의 유형별 의의와 법제도적 기능 31

2. 영향평가 기준과 가치지향의 다각적인 변화 경향을 반영할 필요 33

3. 규제영향분석과의 차이점을 고려한 영향평가의 기능 분석 34

4. 영향평가 절차와 중복되는 제도 정비의 필요성 34

제2절 연구의 필요성 및 목적 35

제3절 연구의 범위 및 방법 37

1. 연구범위 37

2. 연구방법 37

3. 연구의 기대효과 41

제2장

법령상 영향평가의 입법례와 유형 / 43

제1절 영향평가의 의의와 기능 45

1. 영향평가의 법제도적 기능 46

2. 영향평가의 법제도적 개념 49

3. 이 연구에서의 개념 및 기능적 범주화 56

제2절 법령상 영향평가의 유형 분석 64

1. 현황 64

2. 법령상 영향평가의 유형화와 분류 분석의 구조 71

3. 위해분석과의 구별 73

제3절 정부입법절차 관련 영향평가의 내용 76

1. 개인정보 침해요인 평가 및 개인정보 영향평가 76

2. 부패영향평가 81

3. 성별영향평가 82

4. 자치분권 사전협의 84

5. 통계기반정책평가 86

제4절 정책 관련 영향평가의 입법례 분석 87

1. 건강영향평가 87

2. 재해영향평가 91

3. 교통영향평가 92

4. 기후변화영향평가 96

5. 인구영향평가 97

6. 고용영향평가 99

7. 경쟁영향평가 102

8. 기타 개별 법령상 영향평가 107

제5절 규제적 영향평가의 입법례 및 문제점 분석 113

1. 환경영향평가 113

2. 건축물안전영향평가 131

3. 국가유산영향진단 133

4. 소결 135

제3장

법령상 영향평가 법제의  문제점 / 137

제1절 법령상 영향평가의 필요적 입법사항 139

1. 필요적 입법사항과 임의적 입법사항의 구분 139

2. 영향평가 유형별 필요적 입법사항 140

3. 영향평가 단계별 필요적 입법사항 분석 141

제2절 법령상 영향평가의 쟁점별 문제점 141

1. 영향평가의 평가주체 141

2. 영향평가의 평가기관 143

3. 영향평가의 실시시기 147

4. 영향평가의 이해관계인참여 147

5. 영향평가의 비용부담 148

제3절 영향평가의 법효과를 고려한 운영상의 문제점 149

1. 영향평가의 평가대상 149

2. 영향평가의 평가기준 149

3. 영향평가의 평가방법 150

제4장

법령상 영향평가 관련 법제 정비 방안 / 153

제1절 영향평가 유사제도(類似 制度)의 정비 방안 155

제2절 영향평가의 절차상 개선사항 관점의 정비 방안 156

1. 영향평가기관의 신뢰성 확보방안 156

2. 영향평가에 부수하는 출입조사 규정 158

제3절 유형별 영향평가 법제의 정비 방안 160

1. 정책평가형 영향평가 법제의 정비 방안 161

2. 위해평가형 영향평가 법제의 정비 방안 162

3. 현황조사형 영향평가 법제의 정비 방안 162

제5장

결 론 / 163

1. 입법개선의 관점 166

2. 규제개선의 관점 167

3. 법령정비의 관점 169

참고문헌 171

부 록 177

∙ 부록1. 영향평가 문구 포함 현행목록 179

∙ 부록2. 2024년 법령상 영향평가 전문가 의견조사 235