한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 연구의 배경

○ 초광역권 정책에 따른 지방행정체제 개편의 방향

- 국가균형발전에 따른 초광역권 정책과 지방자치제도의 보장은 헌법적으로 조화롭게 추진되어야 할 것이며, 띠라서 초광역권 정책과 지방행정체제의 개편은 제도적으로 조화롭게 구상되고 추진될 필요가 있을 것임

○ 3대 특별자치권의 현황과 과제

- 3대 특별자치권은 단일한 행정구역과 행정적․재정적 역량을 집중하기에 좋은 여건을 갖추고 있으나 잠재적 발전역량과 자치분권의 연계 발전을 위한 법제도적 한계를 도출해내고 이를 극복할 수 있는 법제도의 개선방안을 모색할 필요가 있음

○ 4대 초광역권의 현황과 과제

- 4+3 초광역권 발전이라는 국가 차원의 중대한 과제를 효과적이며, 효율적으로 실현하기 위해서는 초광역권 추진주체에 대한 행정권한과 사무 이양이 추진되어야 하며, 이는 중앙정부와의 긴밀한 협력체계 구축 뿐 아니라 지방자치단체간의 협력체계 구축이 시급한 과제임

▶ 연구의 방법과 목적

○ 연구의 방법

- 이 연구는 각 지방출연연구기관의 전문가들로부터 각 지역에서 논의되고 있는 현상을 간략한 이슈페이퍼로 제공받고 전문가 토론을 통해서 협동연구의 방식으로 추진하고자 함

- 이 보고서는 여러 전문가들의 원고를 취합해서 종합적으로 규범적인 평가를 하고 제도적 대안에 관한 검토를 하는 이른바 종합보고서의 형식을 띄게 되고, 초광역권으로의 지방행정체제 개편이 가지는 규범적 함의를 밝힘으로써 향후 지방분권정책, 인구구조 변화에 대한 적응대책 등 다양한 정책에 대한 전략적 방향을 제시할 것으로 기대됨

○ 연구의 목적

- 이 연구는 지방자치제도 실시 이후에 변화된 행정현실과 지방분권의 모델로서 등장한 특별자치도제도, 광역연합 등의 제도모델로 더불어 현재 우리나라가 당면하고 있는 인구구조의 변화와 그에 대응한 국가균형발전의 모색 필요성에 따라 미래형 지방행정체제가 어떤 모습으로 갖추어 져야 하는 것을 규범적인 관점에서 평가하고 대안을 모색함을 목적으로 함

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 지방행정체제의 규범적 의의와 지방자치제도와의 관계

○ 지방행정체제의 규범적 의의와 법제 연혁

- 지방행정체제의 규범적 의의를 살펴보기 위하여 2010년 제정된 「지방행정체제 개편에 관한 특별법」의 개정연혁과 도농복합시 설치과정에서의 제도적 근거, 도농복합시 설치과정에 대한 검토를 시도하였음

- 또한 지방행정체제에서 고려하여야 기준과 원칙에 대해서 ①지역주민 불편 해소, ② 통합 지자체 경쟁력 강화, ③행정적․재정적 지원의 세 가지 측면에서 살펴보았음

○ 현행 지방행정체제 개편에 관한 법제도 한계

- 헌법에서 법률로 정하도록 유보한 지방자치단체의 종류와 기능 등 지방자치제도와 지방행정체제 개편으로 인한 지방자치제도에 미칠 수 있는 영향 등을 분석함으로써 지방행정체제 개편에 관한 현행 제도의 한계를 제시하였음

▶ 특별자치도 모델의 발전과정

○ 제주특별자치도 설치과정에서의 논의와 쟁점

- 최초의 특별자치도 모델이 적용된 제주특별자치도가 설치되는 과정에서 쟁점이 된 지방행정체제 개편, 즉 중층제를 단층제로 하는 과정에서 주민투표의 실시와 단층제로의 개편에 대한 헌법재판소의 결정 내용에 대한 분석을 시도함

- 특별자치도에 대한 권한이양, 자치입법권, 자치재정권와 특별자치도 설치 목적 중 한 축인 국제자유도시와의 관계 등을 검토함으로써 제주특별자치도 설치의 법적 의의 및 한계를 제시하였음

- 제주특별자치도 모델의 완성을 위한 단계별 제도 개선과정을 살펴봄으로써 제주특별자치도가 분권모델로서 정착하는데 20여년동안 법률단위 권한 이양, 포괄적 권한 이양 등 자치권 확대를 위한 정책적 노력이 있었음을 확인할 수 있었음

- 제주특별자치도 모델이 분권모델로서 적절하게 자리잡는데 제주특별자치도의 자치역량이 강하게 작용하였고, 지역특성에 적합한 자치권 행사가 지역의 경쟁력 강화에 기여한다는 점을 입증하는 것임

- 즉 고도의 자치권이 보장됨에 따라 지역 경쟁력에 제한이 되는 규제를 해결하기 위하여 분절적 권한 이양보다는 포괄적 권한 이양이 효과적이며, 방만한 행정운영 등의 우려를 불식시키고 견제와 균형의 원리에 따라 내부 통제가 가능하다는 점을 확인할 수 있음

▶ 강원․전북특별자치도의 설치로 인한 특별자치도제도의 변화

○ 지방자치법과 특별자치도의 법적 지위

- 지방자치법에 특별자치도를 지방자치단체의 종류로 인정하고 시․군이 있는 특별자치도와 시․군이 없는 특별자치도의 두 가지 유형으로 구분하게 된 점과 “지방행정체제의 특수성”을 고려하여 제주특별자치도에 특례 부여 근거를 둔 것이 입법적 불균형이라는 점을 밝히고 있음

- 즉, 강원특별자치도와 전북특별자치도가 설치됨에 따라 지방자치제도의 기본이 되는 지방자치법이 특별자치도제도에 대한 기준과 원칙을 제대로 정립하고 있지 못한 현황을 확인하였음

○ 강원특별자치도 출범과정의 특징 : 제주특별자치도와의 비교

- 강원특별자치도는 강원도 내부에서의 필요에 근거하여 설치된 점에서 중앙정부의 강한 지원을 받아서 설치된 제주특별자치도와는 차이가 있고, 특례 부여에 대한 중앙정부의 소극적 태도와 관할구역 내 시․군과의 관계 설정 등의 한계가 있다는 점을 제시하였음

○ 전북특별자치도 출범과정의 특징

- 전북특별자치도는 특례 보다는 자치사무 영역 확대가 강하게 나타나며, 재정분권이라는 관점에서는 한계가 있음

▶ 특별자치도 제도의 발전과정에 대한 평가

○ 특별자치도제도의 기준과 원칙에 대한 검토 필요

- 특별자치도제도의 도입에는 특별한 자치권의 보장에 정당한 ‘특수성’이 입증되어야 할 것임

○ 특별자치의 인정에 대한 정당성 확보 필요

- 특별자치도제도의 모델로서 제주특별자치도의 경험과 성과 등을 반영하여 강원특별자치도와 전북특별자치도의 단계별 제도개선을 중앙정부가 지원하여야 할 것이며, 특별자치의 필요성을 입증하기 위한 발전전략을 수립하여야 할 것임

- 보편적인 행정수요는 중앙정부가 정한 기준과 원칙에 따라서 대응하지만, 특수한 행정수요에 대해서는 지방자치단체와 주민이 자율적으로 정하여 대응하도록 함으로써 행정의 사각지대를 해소하도록 특별자치도제도의 정착을 유도하여야 함

▶ 초광역권 행정체제에 관한 권역별 논의와 쟁점

○ 초광역권 행정체제 구축 논의와 현행 지방자치단체간 협력제도의 한계

- 초광역권 행정체제 구축은 지방자치단체간 협력을 강화하여 행정의 효율성을 향상시키기 위한 취지로 이해한다면, 현행 지방자치법에 따른 지방자치단체간 협력제도를 활용할 수 있어야 할 것임

- 다만, 현행 지방자치법에 따른 지방자치단체간 협력제도는 제도에 내재적인 한계가 있어서 자치권 확대와 자치행정의 효율성을 확보하기 곤란함

- 행정협의회는 사무의 일부를 공동으로 처리하기 위한 제도로서 자치권 확대와 무관하며, 책임소재의 불명확성 때문에 활용이 제한적임

- 다음 지방자치단체조합은 공법인으로서의 지위가 보장되지만 분담금 등 재정적 취약성과 구성 지방자치단체의 과도한 관여로 인한 비효율성 등이 한계로 지적됨

- 초광역권 사무처리를 위하여 특별지방자치단체제도가 지방자치법에 도입되었으나, 조세권이 없고 초광역권 종합행정 주체로서의 기능에는 한계가 있음

○ 부울경특별연합 논의

- 지방자치법에 따른 특별지방자치단체 도입 이전부터 부울경권역은 초광역권 협력체계 구축에 관한 논의를 해 왔고, 특별지방자치단체제도 도입에 따라 부울경특별연합을 출범시켰음

- 부울경특별연합은 ①독자적 권한 부재를 비롯한 제도의 한계, ②책임 소재 불분명 등 공동 업무처리방식의 한계 등이 있고, ③교통망 확충 등 일부 순기능에도 불구하고 부산 중심의 빨대 효과 우려, ④경남 4차 산업 자생력․경쟁력 저하 문제, ⑤서부 경남 소외, ⑥특별연합 운영 재정 지출과 인력파견 부담 등 역기능을 우려한 경상남도의 탈퇴로 해산되었음

- 그리고 부울경특별연합 출범과정에서의 쟁점으로 청사소재지 유치 경쟁, 사무범위에 관한 논쟁과 기초지자체의 반발, 지역주민의 사회적 합의 미흡 등이 나타났음

○ 대구․경북 행정통합 논의

- 대구․경북 행정통합 논의는 대구광역시와 경상북도의 분리로 인한 생활권의 괴리, 경쟁적 관계로 인한 행정비용의 낭비와 초광역권 인프라 건설의 지연 등을 해소하기 위하여 제기되었음

- 행정통합을 추진하기 이전부터 경제통합 등 자발적 상생협력을 추진해 왔던 대구광역시와 경상북도는 행정구역통합, 즉 행정통합을 추진하기로 합의하였으나 ①행정통합에 대한 인식 및 공감대 부족, ②상생협력을 위한 행정적 기반 취약, ③상생협력을 위한 협력기구의 법적 위상 미흡과 시․군의 자치권 유지 여부 등이 쟁점이 되었음

○ 광주․전남 행정통합 논의

- 광주․전남 초광역 협력 논의는 광주광역시와 전라남도 분리 직후부터 제기되었으며 세차례에 걸쳐서 행정통합 논의가 제기되었으나, 주민 공감대 형성 미흡과 더불어 제도적 한계로 무산되었다고 평가됨

 - 현재 광주․전남 초광역 협력논의는 수도권과의 경쟁에서 협력관계 구축이라는 패러다임으로의 전환을 모색하고 있으며, 한편에서는 전남특별자치도 설치 추진이 이루어지고 있음

○ 충청권 광역연합의 구축

- 충청권은 늦게 초광역협력체계 구축을 추진하였으나 국토의 중심부로서 수도권과 다른 권역의 허브기능을 강조함으로써 광역연합 구축에 성공하였음

- 충청권 광역연합은 법률 개정 등 논쟁적인 방식보다는 현행 지방자치법에 따른 특별자치단체제도를 채택한 점, 비교적 합의가 용이한 광역협력사무를 설정한 점, 시민들의 반발이 적었다는 점 등의 특징을 보이고 있음

▶ 4+3 초광역권 구현을 위한 법제도 개선방안

○ 행정통합의 법적 문제와 개선방안

- 광역지자체간의 행정통합 논의는 관할구역 내 기초지자체의 자치권 변경을 초래하기 때문에 기초지자체와의 합의를 위한 법적 절차를 정비하여야 함

- 행정통합의 선언 이전부터 주민의 공감대 형성을 위한 주민투표 등의 절차를 제도화할 필요가 있음

- 통합되는 지방자치단체간 불균형을 시정하기 위한 방안, 구체적으로는 청사 소재지의 결정 기준으로서 주민의 접근성 등 지역내 균형발전을 위한 방안이 구체화되어야 함

- 지방자치법, 지방세법 등 지방자치 관련 법제와의 체계 정합성이 고려되어야 함

- 참고로 국회에 상정되어 있는 “시․도 통합 및 관할구역 변경 지원에 관한 특별법안”에서 제시한 통합절차 가운데 주민투표이 실시 주체를 행정안전부장관으로 한 점은 긍정적이나 특별광역시라는 또 다른 종류의 지방자치단체를 인정한 점은 지방자치법과의 체계 정합성에 문제가 있고 규제자유화로 통합의 목적을 한정한 점 등은 신중한 검토가 필요하다고 보임

○ 특별지방자치단체(광역연합)의 법적 문제와 개선방안

- 특별지방자치단체(광역연합)제도는 구성 시․도간 공동처리사무, 즉 초광역사무에 대한 법적 책임과 경비 확보를 위한 쟁점이 정리되어야 할 것임

- 특히 지방재정법과 지방세법, 지방교부세법 등 광역연합의 자주재정권 확보를 위한 쟁점이 정비될 필요가 있음

- 그리고 중앙정부가 광역연합의 규약에서 정한 사무 처리를 위한 전권한성을 보장하기 위한 제도 개선 등의 지원이 강화되어야 할 것임

- 교육은 지방자치에 있어서 중요한 문제이나 광역연합의 초광역사무에서 교육이나 학예에 관한 사무를 처리할 수 있는지의 여부가 명확하지 않기 때문에 교육자치와의 관계 정립도 필요함. 

○ 메가시티 정책의 성공을 위한 단계적 추진

- 행정통합은 강한 연대를 통하여 지역 경쟁력을 강화시키기 위한 최선의 방안이나 지역주민의 공감대 형성과 기초지자체와의 협력관계 구축 등 해결하여야 할 쟁점이 많기 때문에 광역연합제도 개선을 통하여 광역연합을 시행하면서 통합의 효과를 실증해야 할 필요가 있음

- 행정통합은 행정에 대한 주민의 두터운 신뢰와 주민간의 갈등 조정방안 등 전제조건이 성립된 이후에 가능하기 때문에 오히려 지역간 격차 해소를 위한 정책적 노력이 선행되어야 할 것임

 

Ⅲ. 기대효과

▶ 초광역권 협력체계 구축 논의에 기여할 수 있음

○ 초광역권 협력체계 구축 논의의 전제요건 충족 필요

- 초광역권 협력체계 구축 논의의 실증 사례를 통하여 실패요인을 제시함으로써 특별지방자치단체 구성 또는 행정통합 등 협력방식에 대한 논의에 필요한 기준과 원칙을 제시함으로써 시행착오를 줄일 수 있음

○ 지방자치제도와 지방행정체제 개편간의 관계를 정립하는데 기여

- 지방자치제도의 본질을 보장하면서 지방행정체제를 개편하는데 발생할 수 있는 문제점과 한계를 밝히고 개선방안을 제시함으로써 제도간 균형 있는 추진에 기여할 수 있음

▶ 특별자치도 제도 개선에 기여할 수 있음

○ 특별자치도제도의 발전모델 제시

- 제주특별자치도 설치과정에서의 쟁점과 단계별 제도개선 사항에 대한 검토를 통하여 특별자치도제도의 발전모델을 제시하였음

- 향후 강원특별자치도와 전북특별자치도의 발전전략 수립에 기여할 수 있음

○ 특별자치도제도의 일원화 논의에 기여

- 두 가지 유형인 특별자치도제도를 제도적 안정성, 일관성 등에 기초하여 제도의 본질과 성격을 명확히 할 수 있는 논의의 토대를 제공함

요 약 문 01

Abstract 09

제1장

서론 / 25

제1절 연구의 필요성 27

제2절 연구의 방법과 목적 32

1. 연구의 방법 32

2. 연구의 목적 32

제2장

지방행정체제의 규범적 의의와 지방자치제도와의 관계 / 35

제1절 지방행정체제의 규범적 의의 37

1. 지방행정체제에 관한 실정법적 구조 37

2. 지방행정체제 개편의 법적 절차와 지방행정체제 개편의 법제 연혁 39

제2절 현행 지방행정체제개편에 관한 법제도의 한계 49

1. 지방행정체제개편과 지방자치제도의 관계 49

2. 기초지방자치단체 중심의 지방행정체제 개편 절차 등의 한계 50

제3장

제주특별자치도 모델의 발전과정 / 53

제1절 제주특별자치도 모델 완성을 위한 제도개선 추진내용 55

1. 제주특별자치도 설치에 관한 논의와 특별법 제정과정에서의 쟁점 55

2. 제주특별법 제정 당시의 쟁점 58

3. 제주특별자치도 설치의 법적 의의 및 한계 67

제2절 특별자치도모델 완성을 위한 제도개선 추진사항 69

1. 제주특별자치도법의 주요 내용 69

2. 6단계에 걸친 제도 개선과 주요 성과 77

제3절 강원·전북특별자치도의 설치로 인한 특별자치도제도의 변화 79

1. 지방자치법과 특별자치도의 법적 지위 79

2. 강원특별자치도 출범과정의 특징: 제주특별자치도와의 비교 81

3. 전북특별자치도 출범과정의 특징 82

제4절 특별자치도 제도의 발전과정에 대한 평가 83

제4장

초광역권 행정체제에 관한 권역별 논의사항 / 85

제1절 개요 87

1. 초광역권 행정체제 구축 논의의 개요 87

2. 지방자치단체 간 협력제도와 한계 88

3. 특별지방자치단체 제도의 도입 89

제2절 초광역권별 행정체제 관련 논의 92

1. 부울경 메가시티/행정통합 논의 과정과 쟁점 92

2. 대구경북 행정통합 논의과정과 쟁점 97

3. 광주·전남 초광역 협력 논의와 과제 101

4. 충청권 특별지방자치단체 논의과정과 쟁점 105

제5장

4+3 초광역권 구현을 위한 법제도 개선방안 / 111

제1절 초광역권(메가시티) 구성의 유형과 법적 문제 113

1. 행정통합 113

2. 특별지방자치단체(광역연합) 115

제2절 초광역권 구성을 위한 법적 개선방안 117

1. 행정통합의 법적 개선방안 117

2. 광역연합의 실효성 확보를 위한 법적 쟁점의 정리 122

3. 단계적 메가시티 구성 방안 123

참고문헌 125

부 록 131