한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

  ▶ 연구의 배경 및 목적

○ 연구의 배경: 새 정부의 출범과 청년정책 관련 입법평가의 필요성

- 새로운 정부 출범과 제2차 청년정책 기본계획[’26~’30] 수립시기가 도래한 시점에 청년 관련 법제도와 정책을 점검하여 그 실효성과 효과성을 확인하고 변화된 환경에 부합하는 새로운 청년정책의 발굴과 함께 청년지원사업을 일관되고 지속가능한 방식으로 시행할 수 있는 법적 기반의 정비가 요청됨

○ 연구의 목적

- 2020년 2월 제정되어 8월부터 시행 중인 ｢청년기본법｣의 효과성과 실효성을 평가하고 이행상의 한계점을 분석‧검토하여 법제도적 개선방안을 제시하고자 함

  ▶ 연구의 내용 및 방법

○ 연구의 내용

- 청년정책의 실태를 청년고용정책, 청년복지정책 및 청년참여정책으로 나누어 살펴보고, 이러한 실태 분석에 기초하여 ｢청년기본법｣에 대한 규범적 정당성 및 다른 법령과의 체계정당성에 대한 검토를 통해 입법적 개선방향 및 구체적인 개선안과 함께 관련 다른 법령과의 체계정당성 확보를 위한 방안을 제시하는 것을 연구의 내용으로 함

- ｢청년기본법｣을 규범적으로 검토함에 있어서는 이 법의 연혁을 살펴보고, 청년기본법의 총칙과 계획체계(기본계획과 연도별 시행계획) 및 추진체계(중앙과 지방의 청년정책조정위원회 및 청년정책책임관 등)를 검토한 후, 청년일자리사업, 청년복지사업 및 청년참여사업에 관한 근거 규정을 분석함

○ 연구의 방법:  문헌 검토, 법령 분석 및 전문가 인터뷰 등으로 진행함

Ⅱ. 주요 내용

  ▶ 청년정책의 실태 분석

○ 청년고용정책의 실태

- 청년 고용지표의 변화

• 2005~2025년 청년 고용지표는 전체적으로 고용률·경제활동참가율 상승, 실업률 하락을 보이나, 이러한 변화는 주로 30대 이후와 정규직 중심 내부노동시장에 집중되고, 20대는 고용률 정체와 정규직 비율 하락이 두드러짐.

• 청년 미취업자의 활동은 “구직활동”보다는 “취업시험 준비”와 “그냥 시간 보냄”으로 이동하고, 비경제활동인구 중 “쉬었음” 상태에서 20·30대 비중이 확대되는 등 유예·번아웃형 미취업이 구조화되는 양상이 나타남.

- 청년고용정책 추진동향과 재정구조

• 2021~2025년 ｢청년정책 시행계획｣에서 청년고용정책은 대규모 구직자 지원·단기 일자리 중심에서, 민관협력 일경험, 창업·디지털 역량 강화, NEET·장기미취업·고립·은둔청년 대상 표적 지원 등 적극적 노동시장정책으로 전환되는 흐름을 보임.

• 그러나 같은 기간 고용정책 과제 수와 예산 규모는 오히려 줄고, 예산 비중도 30%대 중반에서 20%대 초반으로 낮아져, 20대의 불안정 고용·비경제활동 장기화에 비해 정책 개입 여력이 축소되는 구조적 한계가 지속됨.

• 2025년 9월 발표된 “국민주권정부 청년정책 추진방향”은 이미 편성·집행 중인 2025년도 예산에 기반하여, 이후 수립될 ｢제2차 청년정책 기본계획(2026~2030년)｣의 고용정책을 크게 ①노동권 보호, ②취약계층(장기미취업, 고립·은둔, 폐업경험, 플랫폼·프리랜서, 비수도권 중소기업 취업, 농어업인, 예술인 등) 표적 지원, ③다양한 일경험 지원, ④AI·딥테크 창업 지원 강화 등 적극적 노동시장정책 방향으로 패러다임 전환을 시도하고 있음.

• 다만, 아직 예산과 사업 구조에 본격적으로 반영되기 전 단계의 방향 제시적 성격이므로, 향후 재원 배분 및 제도 설계로 어떻게 구체화될지가 핵심 과제임.

○ 청년복지정책의 실태

- 청년 생활·자산 구조의 변화

• 2017~2024년 29세 이하와 30대는 근로·사업·재산소득 및 자산·금융자산이 모두 증가했으나, 부채·금융부채 증가 속도가 더 빨라 자산 대비 부채 비율이 뚜렷이 상승하고, 같은 기간 29세 이하 가구의 주거비 지출이 50% 이상 증가하며 총소비 중 주거비 비중도 유일하게 뚜렷이 확대되는 등 높은 주거비 부담과 결합된 부채 의존적 자산 형성이 심화됨.

- 청년복지정책 추진동향과 재정구조

• 2021~2025년 ｢청년정책 시행계획｣에 따라 청년 주택공급, 초장기 모기지, 청년주택드림통장·주택드림대출, 청년저축·내일저축·도약계좌, 장병내일준비적금, 자립지원수당, 고립·은둔·가족돌봄·폐업경험 청년 지원, 마음건강 바우처 등 주거·자산형성·위기 청년 보호를 결합한 복지체계가 빠르게 확장되었고, 같은 기간 복지정책 예산은 38.6% 증가, 전체 청년정책 예산 중 복지 비중도 60%대 중반에서 70%대 중반으로 높아지는 등 청년정책의 재정 중심이 고용에서 복지(주거·교육·생활·문화·자산) 영역으로 이동함.

• 다만 저소득 동거 청년(가구주가 아닌 청년)의 소득·부채 수준이 통계상 충분히 포착되지 않고, 주거비·이자·금융부채가 20·30대에 집중되어 있음에도 부채 조정, 상환구조 개선, 과잉대출 방지 등 구조적 위험을 완화하는 장치는 상대적으로 미비하여, 자산형성 지원과 채무부담 완화 사이의 정책 불균형이 지난 5년간 지속된 한계로 남음.

• 2025년 9월 발표된 “국민주권정부 청년정책 추진방향”은 이러한 ｢1차 계획기(2021~2025년)｣의 경험과 한계를 전제로, 제2차 청년정책 기본계획에서 주거 안정, 자산형성 지원, 정신건강 및 위기 청년 보호를 청년복지의 핵심 축으로 더욱 분명히 위치시키려는 방향성을 제시한 것으로 볼 수 있으며, 향후 해당 방향이 재원 배분과 제도 설계에 어떻게 구체화될지가 주요 과제로 남음.

○ 청년참여정책의 실태

- 청년참여정책의 법·제도적 기반

• ｢청년기본법｣은 청년을 정책 형성과정의 주체로 규정하고, 중앙·지방 청년정책조정위원회·청년참여기구 설치, 정기적 청년실태조사·청년통계·정보플랫폼 구축 등을 명시하여 청년참여정책의 기본적인 제도적 기반을 제공함.

- 청년참여정책 추진동향과 재정구조

• 2021~2025년 ｢청년정책 시행계획｣을 통해 청년참여위원회, 청년보좌역·자문단, 청년정책 중앙지원센터, 온·오프라인 통합플랫폼(온통청년·청년신문고), 지역거점 청년센터, 청년친화도시·해외인턴 등이 단계적으로 도입·확대되면서, 중앙·지방·온라인·국제 영역으로 청년 참여 채널이 양적으로 확장됨.

• 2023~2024년 사이 청년위원을 1명 이상 포함한 정부위원회 수가 51개→98개, 청년위원 수가 93명→203명, 전체 민간위원 중 청년 비율이 1.97%→4.38%로 증가하는 등 청년 위촉이 양적으로 확대되었으나, 여전히 각 위원회 내 청년 비율은 한 자릿수 수준에 머물러 실질적 의사결정 영향력 확보에는 한계가 존재함.

• 같은 기간 참여정책 과제 수와 예산이 각각 48.4%, 138.7% 증가해 성장 속도는 가장 빠른 영역이지만, 전체 청년정책 예산에서 차지하는 비중은 0.3%→0.6% 수준에 그쳐, 정책 담론·제도 설계에서의 위상에 비해 재정 투입과 실행 역량은 상대적으로 제한된 상태가 지속됨.

- 국민주권정부의 청년정책 추진방향과 ｢제2차 청년정책 기본계획｣의 방향성

• 2025년 “국민주권정부 청년정책 추진방향”은 청년정책조정위원회 분과 설치, 정부위원회 청년 10% 이상 위촉, 청년신문고·지역 청년지원센터·청년마을 사업 활성화 등을 통해, 제2차 청년정책 기본계획에서 청년 대표성 할당 기준과 지역 기반 자율참여를 보다 강화하겠다는 방향성을 제시한 것으로 볼 수 있음.

• 다만, 아직은 위촉 비율 제시와 참여 채널 확대에 머무르는 수준이어서, 향후 ｢제2차 청년정책 기본계획(2026~2030년)｣에서는 ① 위원회 내 청년위원의 발언권·의결권 구조, ② 참여기구의 의견이 예산·사업 조정에 반영되는 절차, ③ 참여정책 예산·인력 확대와의 연계를 통해 ‘형식적 참여’에서 ‘실질적 영향력’으로 전환하는 구체적 설계가 요구됨.

  ▶ ｢청년기본법｣에 관한 규범적 분석

○ ｢청년기본법｣의 연혁 

- 제20대 국회에서 여러 법안들(청년기본법안, 청년정책기본법안, 청년발전기본법안, 청년발전지원 기본법안, 청년발전지원법안)이 발의되어 국회에서 심사되던 중 2019년 11월 28일 이를 통합한 정무위원장 대안 청년기본법안이 발의되어 국회 본회의를 통과하여 2020. 2. 4. 제정되었고, 같은해 8월 5일부터 시행되었음

- 제정이유는 ① 청년이 정치·경제·사회·문화 변화 속에서 취업난, 주거불안정, 금융·사회적 위험 증가 등 복합적 어려움에 직면하여 국가 및 지자체의 책무를 명확히 규정하고 청년에 대한 체계적·종합적 지원체계를 확립할 필요성이 제기되었고, ② 청년의 권리와 책임을 선언하며, 종합계획 수립–시행을 통해 청년정책의 일관성·체계성을 확보하고, ③ 정치·경제·사회·문화 전 영역에서 청년의 권리 보장 및 건전한 민주시민으로서의 역할 수행을 지원하기 위함

- 그 이후 3차례 개정이 있었으나, 1차 개정(2021. 1. 12.)은 지방자치법 개정으로 인한 근거규정 변경에 불과하였고, 제2차 개정(2021. 8. 17.)과 제3차 개정(2023. 3. 21.)은 내용상 대폭적인 추가․보완이 이뤄졌음

○ ｢청년기본법｣의 총칙 

- ｢청년기본법｣의 총칙은 목적(제1조), 기본이념(제2조), 정의(제3조), 국가와 지방자치단체의 책무(제4조), 청년의 권리와 책임(제5조), 다른 법률과의 관계(제6조), 청년의 날 및 청년주간(제7조)의 7개 조문으로 구성됨

- 총칙의 규정내용 중 청년의 정의(청년연령의 범위)와 관련하여 청년 연령 상한의 상향 조정과 ｢청년기본법｣ 및 관련 법령과 조례에서 청년 연령을 일원화하는 문제가 논의됨

- 시·도 조례의 청년 연령 상한이 ｢청년기본법｣보다 높다는 점을 고려하며, ｢청년기본법｣상 청년 연령의 상한도 39세로 상향하는 방안을 적극적으로 검토할 필요가 있으며, 한편 청년정책별 특성과 지역별 특성을 고려하여 다른 법령과 조례에서 청년 연령을 다르게 정할 수 있는 여지는 현재와 같이 부여하는 것이 보다 타당할 것이라 생각됨

○ 청년정책의 계획체계 

- ｢청년기본법｣은 국무총리가 수립·시행하는 청년정책 기본계획과 관계 중앙행정기관의 장 및 시도지사가 수립·시행하는 연도별 시행계획을 규정하고 있음

- 연도별 시행계획에 대해서는 수립절차의 문제, 추진실적 분석·평가 결과의 환류 문제, 청년정책 기본계획과 시·도의 연도별 시행계획의 체계성 문제 등이 제기되는데, 추진실적 분석·평가 결과를 시행계획에 반영하는 방안 등이 논의됨

○ 청년정책의 추진 및 점검체계 

- 청년기본법｣은 청년정책의 총괄ㆍ조정에 관한 제3장에서 청년정책조정위원회(제13조), 지방청년정책조정위원회(제14조), 정책결정과정에 청년의 참여 확대(제15조), 청년인재정보의 수집·관리(제15조의2), 청년정책책임관의 지정 등(제16조) 5개의 조문을 규정하고 있음

- 청년정책조정위원회 결정의 구속력, 청년의 위원회 참여, ｢청년기본법｣상 기본계획과 시·도의 기본계획 및 연도별 시행계획의 체계성 확보의 문제가 논의됨

  ▶ 청년 일자리

○ 청년 고용촉진 및 일자리

- 제1차 청년정책 기본계획은 일자리 분야의 중요 정책으로 청년 일자리 확대 및 역량 강화, 공정채용 기반 구축·직장 문화 개선, 청년의 일터 안전망 강화를 내용으로 함

- 청년 일자리 확대 및 역량 강화 과제는, 청년의 노동시장 진입 촉진, 취업역량 제고 지원, 청년 재직자 지속 지원을 중심 내용으로 함

- 공정채용 기반 구축·직장문화 개선 과제는 청년의 공정한 출발 지원, 청년이 일하고 싶은 직장문화 조성을 중요 내용으로 포함함

- 청년의 일터 안전망 강화 과제 또한 청년 일자리의 질과 관련되며, 일하는 청년 사회보장 강화, 청년 노동권익 보장을 내용으로 함

○ 창업 지원

- 제1차 청년정책 기본계획은 일자리 분야에서 ‘청년창업 활성화·내실화’를 과제로 하고 있는데, 구체적으로는 청년 기술창업 전주기 지원(아이디어 발굴→교육·사업화→자금→재창업), 분야별 창업지원 강화를 내용으로 함

- 국민주권정부 청년정책 추진방향에서는 사회 진입 분야의 주요 내용으로 ‘청년층이 안심하고 도전하는 창업생태계 구축’을 포함하고 있음

○ 능력개발 지원

- 국민주권정부 청년정책 추진방향에서는 ‘청년의 다양한 분야 도전 및 조기 진로탐색 지원 강화’를 주요 과제로 추진할 것임을 밝힘 

- 다양한 모습의 청년들이 각자 원하는 도전을 할 수 있도록 문화예술, 농업, 어업 등 다양한 분야의 도전을 지원하는 것을 내용으로 함

- 구체적으로 청년 예술인에 대한 창작지원금 지원, 청년농 우선의 맞춤형 농지공급 확대와 농촌보금자리 지원 확대, 귀어 지원을 위한 패키지 프로그램인 청년바다마을 확대, 대학의 진로지도 지원 강화와 갭이어(Gap-year) 지원 등의 중장기적 검토를 내용으로 함

○ 청년 일자리 정책과 법제에 대한 평가

- 청년 일자리의 개선을 위한 다양한 정책적 대안들이 지속적으로 모색되어야 할 것이며, 이를 위한 입법적 개선방안 또한 검토가 필요함 

- 청년정책 기본계획 및 연도별 시행계획에 청년 일자리에 대한 구체적인 질적·양적 목표를 포함하는 방안을 생각해볼 수 있는데, ｢청년기본법｣은 청년 고용촉진 및 일자리의 질 향성, 청년 창업 지원 및 청년 능력개발 지원에 관한 규정을 의무규정으로 하고 있으나, 이는 선언적인 규정으로서의 성격을 갖기 때문에 계획을 통해 일자리에 대한 목표를 구체화하고 이를 추진실적의 평가지표로 함으로써 것은 일자리 정책의 효과성을 높이고 점검하는데 기여할 수 있을 것임

  ▶ 청년 복지

○ 청년 주거지원

- 청년들은 보증금 부족, 임대인과의 갈등, 전세사기 등으로 인하여 심각한 주거불안을 겪고 있으며 최저주거기준에 미달한 장소에서 거주하는 경험도 증가하고 있음

- 정부는 청년층 대상 공공분양 50만호 공급계획(나눔형 25만호, 선택형 10만호, 일반형 15만호)을 수립한 바 있고, 장기․저리의 청년 전용 대출상품을 마련하여 주거비 부담을 완화하기 위해 노력하고 있음

- 대학기숙사 확충, 청년월세 한시 특별지원, 청년 전․월세 대출 공급, 청년 농촌보금자리 조성사업, 청년 주택드림 청약통장, 청년 내집마련 1·2·3 주거지원 방안 등 다양한 주거안정 지원사업이 시행되고 있음

- 이와 같이 공공분양, 전·월세 지원, 각종 청약·저축·대출상품을 종합하여 보면 청년 주거지원대책을 잘 마련한 것처럼 보이지만,｢청년기본법｣ 제20조는 최소 공급물량, 재정투입 규모, 주거의 질적 기준 등에 대한 하한·기준은 전혀 제시하지 않고 있음

- 최근 청년 주거안정정책들을 살펴보면, 2~3년의 단기 지원사업의 명칭을 바꾸고 지원조건을 조금씩 개선하는 방식이어서 정책의 일관성·예측가능성·지속가능성이 부족함

- 기본계획(제8조)과 연도별 시행계획(제9조)에 청년주거안정을 위한 최소 공급물량, 재정투입 목표치, 구체적인 재원조달 방안을 명시하도록 법제화하는 방안

- 기본계획과 시행계획의 이행실적에 대한 평가와 환류를 법적 규율로 의무화하고, 주택공급물량과 예산투입 목표를 계획에 반영하고 공개하도록 하여 구속력 확보

- 국민주택기금·주택도시기금 내에 청년 주거안정 전용 계정을 두어 안정적인 재원을 확보하도록 운영규정 개정 검토 필요

○ 청년 복지지원

- 청년의 운동실천율, 번아웃 경험비율, 신체건강․정신건강 관련 의료서비스 이용률, 자살생각․약물사용 등 조사 결과 청년들의 건강상태에 대한 주의와 관리 필요

- 정신건강(마음관리) 관련 우울증․번아웃에 대한 상담치료 및 의료서비스의 접근성을 개선해야 함

- 현재 모바일 마음건강 자가검진, 청년 정신건강검진(2년 주기) 및 검진 결과 의료기관 진료 필요시 첫 치료비 지원방안 추진 중, 신체건강 바우처, 해외체류 청년 안전지원 등 사업 진행중

- 선언적 규정에 그치지 않도록 어떤 복지서비스를 어떤 전달체계를 통해 어떤 재원으로 제공(지원)할 것인지 최소한의 본질적이고 중요한 사항은 법률로 규정할 필요

- 청년복지 관련 정책이 보건복지부(정신건강, 기초생활), 고용노동부(실업급여, 취업), 성평등·가족 관련 부처(상담), 중소벤처기업부(청년 소상공인 등), 교육부(대학생), 지방자치단체 등으로 광범위하게 분산되어 파편화된 정책추진체계를 실질적으로 통합 조정할 수 있는 정책추진체계 필요(청년정책조정위원회의 기능적 한계 극복 필요)

○ 청년 금융생활 지원

- 청년세대는 경제활동을 시작하여 소득이 발생하기 전에 학업, 취업준비, 경제적 독립을 준비해야 하는 시기이므로 주거비․교육비․생활비 부담을 대출로 버티는 경우가 많음

- 취업 이후에도 기존대출을 상환하고 자산을 형성하여 자립하기까지는 구조적 어려움이 상당히 큰 현실이므로 금융생활을 지원할 필요성이 매우 큼

- 한편으로는 청년도약계좌, 청년내일저축계좌, 장병내일적금을 통해 자산형성을 지원하고, 다른 한편으로 햇살론 유스, 청년채무조정 특례, 빈곤청년에 대한 근로․사업소득 공제 등을 통해 청년부채문제에 대응하고 있음

- 제도를 살펴보면 다양한 금융지원제도가 존재하는 것처럼 보이지만 실제 수혜자는 많지 않고, 복잡한 절차와 정보격차 때문에 가장 필요한 집단에게 혜택이 전달되지 않는 역설이 발생하고 있음

- 정부의 매칭자금 지원으로 청년층의 저축, 자산형성, 자립지원, 긴급대출, 채무조정, 기초생활보장 근로․사업소득공제 등 다양한 정책들이 시행되고 있으나, 그 체감도와 정책효능감 등에 대한 논란은 여전히 남아 있음

○ 청년 문화활동 지원

- 청년들의 문화․스포츠 활동실태를 살펴보면 청년기본법 시행 이후에도 문화예술활동의 청년참여율은 상당히 줄어들고 있음

- 2024년 시범사업으로 청년문화예술패스(티켓구입 지원) 사업과 2013년부터 관광두레․청년두레 조성사업(로컬 창업)이 추진되고 있으나, 이 사업들이 ｢청년기본법｣ 제23조를 실질적으로 보장할 수 있는 것인지에 대한 논란은 지속될 수 있음

○ 청년 국제협력 지원

- 한국산업인력공단 통계 기준 최근 3년간 해외취업은 꾸준히 증가하고 있고, 외교부는 2024년 기준 약 45,000명에게 국제기구, 재외공관, 해외 전문기관, 동포기업 등과 연계한 해외취업경험을 제공하였음

- 해외 파견 프로그램 확대, 국제기구·개발협력 진출 지원, 워킹홀리데이 제도 다변화, 네트워킹·취업연계 강화, 국제회의 등 글로벌 역량 프로그램 등 다양한 국제교류․협력 지원사업을 시행하고 있으나, 이는 국내에서의 청년정책의 구조적 한계를 보완하는 대체재로 사용되고 있다는 지적도 날카롭게 제기되고 있음

- 해외 교류․협력 경험을 통해 획득한 전문역량을 어떻게 활용하고 장래를 개척하는데 활용할 수 있는지에 대한 고민이 병행되어야 함

  ▶ 청년 참여

○ 정책결정과정에 청년 참여 확대(법 제15조)

- 기존에는 “청년정책을 주로 다루는 위원회”에만 청년위원을 위촉할 의무를 부과하였으나, 2023년 법개정 후 (개별사건·외교·안보 등을 제외한) 전체 정부위원회에 청년위원을 위촉할 의무를 확대함

- 시행령에서 “모든 정부위원회는 민간위원의 30% 이상을 청년으로 구성” 의무를 부과하여 사실상 법정 쿼터(30%) 도입.

- 청년위원의 수는 2023년 93명(51개 위원회)에서 2024년 203명(98개 위원회)으로 약 2.5배 증가하였고, 청년위촉 대상 정부위원회는 221개 지정되었는데 그 중에 98개 위원회가 최소 1명 이상 청년위원 위촉.(전년도 대비 약 1.9배 증가, 전체 민간위원 4,640명 중 청년위원 203명으로 4.38% 수준이지만 전년 대비 2.2배 증가).

- 정부는 2024년 청년위원 위촉률 10% 이상을 목표로 설정하였고, 분기별로 점검하면서 정부업무평가와 연계하여 이행률을 상시 관리하고 있으나 법률에 규정된 30% 이상 목표치는 아직 요원한 상태임

- 청년인재 DB를 구축하여 반복 위촉 줄이고, 지역·계층·전문분야 다양화 시도

○ 청년보좌역 및 2030 자문단(법 제16조, 시행령 제21조의2), 청년인재정보 DB 구축·운영(제15조의2), 청년시설(제24조의2), 지방자치단체 지원(제24조의3), 청년지원센터의 지정(제24조의4) 등

- 보여주기식 일회성 이벤트에 그칠 우려가 있고, 2023년 신설된 규정들은 임의규정에 그치고 재정불안정과 중앙집권적 방식의 규율(국무총리 지정)로 인하여 지역사정에 적합한 지역청년센터의 지정․운영이 될 수 있을지에 대한 회의적 비판이 제기되고 있음 

- 정책결정의 당사자인 청년의 참여를 실질화하기 위해서는 형식적으로 청년위원의 수에 집착하기보다는 제도의 지속가능성과 일관성을 확보하는 방안에 대한 진지한 존중과 배려 등 제도적 개선 필요

  ▶ 청년기본법과 관련 법령과의 체계정당성

○ ｢가족돌봄 등 위기아동·청년 지원에 관한 법률｣ 제정 및 시행

- 아동복지법｣, ｢청소년보호법｣, ｢청년기본법｣이 존재했지만 가족돌봄 청년, 고립·은둔 청년 등 ‘위기청년’에 대한 실질적 지원이 이뤄지지 않아 사각지대에 놓인 문제점을 해소하기 위해 2025년 2월 27일 법이 제정되었고, 2026년부터 시행 예정

- 가족돌봄청년(영 케어러)과 고립․은둔청년의 규모가 큰 사회적 문제로 대두되고 있고, 이들에 대한 맞춤형 지원의 필요성이 강력하게 제기되었음

- 법 시행 이전에도 청년미래센터(인천·울산·충북·전북 4개 지역 시범사업), 자기돌봄비 지급, 조기발굴체계, 온라인 신청 시스템 운영 등을 하고 있으나, 법 시행 이후 전국의 청년들을 대상으로 이 법을 효과적으로 시행하기 위하여 전담조직 확대, 시스템 구축 등 만반의 준비가 필요함

- 발굴·신청·접수·상담·맞춤형 지원이 원스톱 체계로 운영되는 전담조직을 중심으로 학교 교사, 기타 밀접 종사자의 연계의무를 부여하고, 공공데이터(실업급여, 건보료 등)를 활용한 조기발굴, 민간 지원기관에 대한 인증제 도입(위기청년 지원 전문기관) 필요

- 이와 관련하여 자립준비청년은 ｢가족돌봄 등 위기아동·청년 지원에 관한 법률｣상 위기청년 범주에는 포함되지 않고, ｢아동복지법｣에 근거하여 별도의 자립수당·자립지원체계로 관리하고 있음(기능적 중복·조정 필요)

- 실질적으로는 가족돌봄청년, 고립·은둔청년, 자립준비청년 모두 맞춤형 복지·상담·지원 연계라는 동일한 정책대상으로 분류할 수 있으므로 자립준비청년을 위기청년 범주에 포함해 함께 규율하거나, 새로운 위기청년 전담조직(청년미래센터)를 따로 만드는 것보다 이미 17개 시·도에 설치된 자립지원 전담기관을 확충하여 가족돌봄청년과 고립·은둔청년 그리고 자립준비청년을 함께 지원하는 것이 보다 합리적일 수 있음

○ 각 부처의 직제상 청년정책 담당부서

- ｢청년기본법｣ 제16조에 따르면 청년정책책임관을 지정하도록 의무화하고, 필요한 경우 청년정책에 관한 전문인력을 둘 수 있도록(임의) 규율하고 있으나, 정부조직법상 각 부처의 직제를 검토한 결과 청년정책을 담당하는 조직(부서, 담당관, 실)이 명시된 경우도 있고, 청년정책을 명시하지 않은 경우도 적지 않은 것으로 확인됨

- 대통령비서실 같은 경우는 직제상 명시되어 있지 않으나 조직도상 청년정책비서관이 존재하고, 정부조직법 개편으로 부처가 변경되는 과정에서 새로 신설될 예정인 기획예산처도 아직 직제 자체가 마련되어 있지 않음

- 인사혁신처, 법제처, 식품의약품안전처, 국가데이터처, 지식재산처, 과학기술정보통신부, 외교부, 통일부, 법무부, 국방부, 국가보훈부, 산업통상부, 기후에너지환경부, 해양수산부는 직제는 있으나, 직제상 청년정책을 소관 사무로 규정한 내부조직은 확인되지 않음

○ 청년 고용 관련 법령의 규율체계 및 주요내용

- 청년고용과 관련하여 ｢고용정책기본법｣ 제25조와 ｢청년고용촉진 특별법｣이 기본법적 체계 내지 지위를 갖고 있음

- 기업을 통한 청년고용지원은 ｢중견기업 성장촉진 및 경쟁력 강화에 관한 특별법｣ 제17조의8, ｢도시형소공인 지원에 관한 특별법｣ 제8조 제2항 제4호, ｢고용보험법 시행령｣ 제40조 제2항을 통해 청년 채용을 지원하여 “청년 고용하면 기업도 이익이 생긴다”는 메시지를 주기 위해 중소기업·중견기업·소공인·고용보험 체계를 통해 산발적으로 청년고용지원방안을 규정한 상태임.

- 청년을 ‘취약계층’으로 규정하고 직접적인 지원대상으로 보는 법령으로 ｢이러닝산업법｣ 시행령 제13조의2 제4호, ｢전문간호사 자격인정 규칙｣ 제9조 제4항 제3호에 따른 응시수수료 감면, ｢사회적기업 육성법 시행령｣ 제2조 제5호 등을 통해 청년을 취약계층에 포섭시키고 각종 감면․우대조치의 대상으로 삼고 있음

- 농어업 분야의 청년 지원체계가 상세하게 분화되어 있는데, ｢후계농어업인 및 청년농어업인 육성·지원법｣ 제8조에 근거하여 직불금을 지급하고, 농촌융복합산업 사업자로 우대하며 농어업경영체 육성, 정보 등록관리, 투자조합 결성, 간척지 임대․매각대상으로 인정하며, 영농․영어후계자에게 병역법과 납세의무(상속세․증여세)의 특례 인정

- 귀농․귀촌 청년의 정착을 우대지원하고 인구감소지역에서 정착하는 경우에도 우대함(인구감소지역지원 특별법 제17조, 전북특별자치도 특례법 제66조)

- 중소벤처기업부의 다양한 법률(전통시장 및 상점가 육성법, 중소기업기본법, 중소기업인력지원 특별법, 중소기업창업 지원법, 1인 창조기업 육성법 등)을 통해 청년 취업과 창업을 지원하고 있음 (대상․연령․지원내용의 중복이 있고, 고용노동부와의 관계 고민)

- 청년 창업․취업과 관련된 교육․훈련․상담 지원체계는 교육부(｢산업교육진흥 및 산학연협력촉진법 제11조의2), 고용노동부(｢산업현장 일학습병행법｣ 제9조) , 해양수산부(｢수산과학기술진흥 시험연구법｣ 제2조 5호 나목), 지식재산처(｢발명진흥법｣ 제26조의2), 행정안전부(｢마을기업 육성법｣ 제12조), 산업통상자원부(｢뿌리산업 진흥법｣ 제9조)로 파편화되어 있어서 이를 통합하여 확인하고 지원받을 수 있는 방안을 마련하는 것이 가능하고 필요할 것으로 사료됨

- 개별법령상 청년에 대한 간접지원(기업 인센티브)과 직접지원(청년 취약계층화)의 이중 구조를 형성하고 있음 

• 기업 차원에서는 고용보험, 중견·중소·소공인, 공공조달, 산업입지, 세제감면 등

• 개인 차원에서는 수수료 감면, 교육·훈련, 상담서비스, 농어업·귀농·귀촌, 청년상인·마을기업 등

- 고용노동부, 중소벤처기업부, 농림축산식품부, 해양수산부, 행안부, 산업부, 교육부, 특허청, 지자체 등이 각자 청년을 타겟으로 하는 법령·사업을 운용하지만 이를 체계적으로 조정·통합하는 기능은｢청년기본법｣과 충분히 연결되지 못한 상태임

○ 청년 복지 및 금융지원 관련 법령의 규율체계 및 주요내용

- ｢자살예방 및 생명존중문화 조성을 위한 법률｣ 제7조 제1항(자살예방기본계획 수립의무)와 동조 제2항 제3호에 따르면 “아동·청소년·청년·중년층·노인 등 생애주기별 자살예방대책”이 포함되어야 함.

- 청년의 정신건강 문제는 청년기본법에서만 다뤄지는 것이 아니라, 별도의 자살예방법에서 ‘생애주기별 위험군’으로 별도 관리되고 있으며, 청년은 법제 전반에서 구조적으로 ‘위험·취약 집단’으로 규율되고 있음(이와 같은 인식이 바람직한 것인지에 대한 보다 신중한 검토와 접근 필요)

- ｢국민기초생활보장법｣ 제18조의8 제1항에 따르면 기존 “수급자/차상위자” 범주뿐만 아니라, 청년층이 별도로 규정된 소득 기준을 충족할 경우 “다른 규정에도 불구하고” 자산형성지원 대상이 되는 것으로 규율하여  공공부조의 체계 속에서 청년을 독립된 정책대상으로 포섭함

- 청년은 “부양의무자에 종속된 존재”가 아니라, 자산형성·자립의 직접 대상이라는 점을 명문으로 규정하는 동시에, 자산의 사용 용도(주거·교육·창업 등)를 제한하여 “단순 소비”가 아니라 미래의 자립을 위한 투자에만 쓰게 하려는 강한 정책적 의도가 보임

- ｢노숙인 등의 복지 및 자립지원에 관한 법률｣ 제7조에 따르면 국가·지자체는 노숙인 복지 및 자립지원에 관한 기본계획을 수립하고 “여성·장애·고령·청년 노숙인 등에 대한 보호계획”을 포함하도록 함

- 정신건강·자살·노숙·부채·자산·돌봄·고립 등 각 영역에서 청년이 따로따로 “발견”되고 “대책”이 만들어져 법령과 정책의 파편화를 고착화할 위험이 있음

- 법령과 정책에 사용되는 표현은 “청년자립” 및 “자산형성”을 강조하지만, 실제 하위법령·사업내용을 분석‧검토해 보면 위험관리·통제·용도 제한·자격 요건이 강함(이는 청년의 “권리”라기보다 조건부 기회로 해석된다는 날카로운 비판이 제기됨)

- 청년기본법 차원에서 자살예방법, 국민기초생활보장법, 노숙인복지법, 위기청년법 등과의 정합성·조정규정을 두고, “위기유형별로 생애주기와 연계하는 관점의 거버넌스”를 설계할 필요가 있음

○ 청년 주거 관련 법령의 규율체계 및 주요내용

- 청년은 ‘주거취약계층’이자 ‘미래의 노동공급원’이라는 이중적인 지위 내지 정체성이 부여되어 있음

- 주거취약계층으로서의 청년을 지원하기 위해 공공임대주택으로서 행복주택(저렴한 임대료), 매입·전세임대(저소득층·청년 대상), 주거급여 분리지급, 통합공공임대 청년특화주택 등을 시행하고 있음

- 경제·노동정책 대상으로서의 청년을 지원하기 위해 일자리연계형 지원주택, 특별공급에서 경제활동 준비 청년 우대, 공공주택과 고용정책의 직접 결합을 통해 청년을 ‘지역경제 활성화와 노동력 확보의 핵심자원’으로 설정

- 이와 같이 청년은 “지원이 필요한 취약계층”이면서 동시에 “도시와 노동시장의 유지·활력에 필요한 인구집단”으로 파악하여 주거정책은 실제 청년들의 주거안정보다는 고용과 연계하거나 지역경제 활성화에 초점을 맞추는 정책수단으로 변질되었다는 비판도 날카롭게 제기되고 있음

○ 정책결정과정에의 청년참여 관련 법령의 규율체계 및 주요내용

- ｢청년기본법｣ 제15조와 별도로 ｢경제사회노동위원회법 시행령｣ 제2조와 제12조 제1항, ｢국가교육위원회 설치법｣ 제3조 제2항 제5호 및 제5항 그리고 ｢공간정보 구축법｣ 제91조 제2호, ｢기업활력 제고를 위한 특별법 시행령｣ 제5조 제4호, ｢탄소중립‧녹색성장 기본법｣ 제15조 제5항, 제22조 제3항 그리고 ｢민주평화통일자문회의 시행령｣ 제4조에 따른 청년(45세 이하) 위원 등을 규정하고 있음

- 2023~2024년 이후 각 위원회에서 청년 참여 조항이 빠르게 신설되고 있는데, 그 형태는 크게 세 가지로 분류할 수 있음 

① 의무적 청년대표 할당(국가교육위원회, 민주평화통일자문회의) 

② 전문 청년위원 법정화(국가지명위원회<전문성 요건 세분화>, 사업재편계획심의위원회<경력 요건>) 

③ 청년 전담기구 설치 의무화(경제사회노동위원회 산하 청년위원회) 등 

- 향후 청년을 단순 “정책 대상자”에서 벗어나 정책결정의 주체로 자리잡을 수 있도록 참여민주주의 관점에서 지속적인 노력 필요

  ▶ 청년기본법의 입법적 개선방안

○ 청년기본법과 개별 법령의 체계와 관계성 평가

- 기본법은 헌법과 개별법의 중간 단계에서 방향성과 원칙을 제시하는 법으로서 그 효력은 일반법과 같지만 체계적 위상은 ‘구체화된 헌법’에 해당하므로, 이를 자주 개정하면 법제도의 안정성, 정책의 일관성이 흔들릴 위험성도 있음

- 사회경제적 여건의 변화, 기본법과 개별 정책 간의 괴리, 법적 명확성 및 적용(지원) 대상의 재조정 등을 위해 법제정비의 필요성은 지속적으로 제기되고 있음

- 청년기본법의 원칙이 고용, 복지, 주거, 금융(자립지원), 정책결정에의 참여 등 개별법에 실제로 반영되는지 체계정합성을 검토해야 하고, 세부사항은 개별법·시행령·행정지침의 정합성 확보 및 제도 집행력 개선이 더 실효적일 수 있음

○ 청년기본법과 개별 법령 및 청년정책의 정합성 체크리스트 제안

Ⅲ. 기대효과

  ▶ 기대효과

○ 청년기본법의 개선 및 청년정책에 관한 법제도의 체계정당성 확보

- ｢청년기본법｣의 효과성과 실효성을 분석하고 이행상의 한계점을 분석‧검토하여 청년기본법의 개선사항을 도출하고 청년 관련 법령의 체계정당성 확보에 기여할 수 있음

- 이를 통해 정책연구와 법제연구의 연계성을 확보하는 동시에 문제점과 개선방안이 실질적으로 조응하도록 하여 청년정책의 충돌을 방지하고 정책 및 입법목적을 실현하는데 기여할 수 있을 것으로 기대함

○ 청년정책 및 관련 법제도에 관한 학문적 논의와 학제간 연구의 활성화 

- 청년기본법을 중심으로 청년정책 및 관련 법제도에 관한 법학과 관련 학문 분야의 논의를 풍부하게 하고, 학제간 융합연구의 활성화에 기여할 수 있음

  ▶ 활용방안

○ 청년정책의 효과적인 추진을 위한 정책·입법자료로 활용

- ｢청년기본법｣ 제정 이후 변화된 환경에 부합하는 새로운 청년정책을 발굴하고는 한편 청년지원사업을 일관되고 지속가능한 방식으로 실효성 있게 시행할 수 있는 법적 기반의 정비에 중요한 정책 및 입법자료로 활용될 수 있음

요 약 문 5

Abstract 19

제1장

서론 / 39

제1절 연구의 배경 및 목적 41

1. 연구의 배경 41

2. 새로운 정부의 출범과 청년정책 관련 입법평가의 필요성 48

제2절 연구의 내용 및 방법 53

1. 연구의 내용 및 범위 53

2. 연구방법 55

제2장

청년정책의 실태 분석 / 57

제1절 개관 59

1. 청년정책의 변화 양상 59

2. 청년정책 예산의 변화 양상 66

3. 분석결과 71

제2절 청년고용정책의 실태 73

1. 청년 고용지표의 변화 양상 73

2. 청년고용정책 실태 분석 88

3. 분석결과 91

제3절 청년복지정책의 실태 94

1. 청년 생활 및 자산 변화 양상 94

2. 청년복지정책의 실태 분석 121

3 분석결과 126

제4절 청년참여정책의 실태 129

1. 청년기본법상 청년참여제도 129

2. 청년참여정책의 실태 분석 130

3. 분석결과 133

제5절 종합 135

제3장

｢청년기본법｣에 관한 규범적 분석 / 141

제1절 ｢청년기본법｣의 연혁 143

1. ｢청년기본법｣의 제정 143

2. 개정과정 145

제2절 ｢청년기본법｣의 규범적 정당성 148

1. 총칙 148

2. 청년정책의 계획체계 159

3. 청년정책의 추진 및 점검체계 166

4. 청년일자리 175

5. 청년복지 186

6. 청년참여 222

제3절 ｢청년기본법｣과 관련 법령과의 체계정당성 234

1. ｢가족돌봄 등 위기아동·청년 지원에 관한 법률｣ 제정 및 시행 234

2. 각 부처의 직제상 청년정책 담당부서에 관한 규율 244

3. 청년 고용 관련 법령의 규율체계 및 주요내용 253

4. 청년복지 및 금융지원 관련 법령의 규율체계 및 주요내용 261

5. 청년주거 관련 법령의 규율체계 및 주요내용 262

6. 정책결정과정에의 청년참여 관련 법령의 규율체계 및 주요내용 264

제4장

청년기본법의 입법적 대안 / 267

제1절 입법개선의 방향성 269

제2절 청년기본법의 입법적 개선방안 272

1. 총칙 272

2. 국가와 지방자치단체의 책무 273

3. 청년정책 기본계획‧추진체계 273

4. 청년의 권익증진을 위한 시책 274

5. 실태조사‧통계 관련 275

제3절 청년기본법과 다른 법령의 체계정합성 확보방안(체크리스트 제시) 276

1. 청년정책 정합성 점검 체크리스트 277

2. 각 부처별 청년정책 정합성 점검 체크리스트 281

3. 청년기본법에 따른 6대 정책영역별 부처 리스크 평가 284

제5장

결론 / 287

참고문헌 297

부 록 303

  • 부록1. 청년기본법에 대한 사후적 입법평가 연구과제 자문의견 질문지 305

  • 부록2. 통계표 329