한국법제연구원 KLRI

이 연구는 PDUFA 입법 가운데 PDUFA III의 입법목적을 달성하기 위한 FDA의 조치인 ‘1차 심사’에 대한 기술적 분석․평가를 행한 Booz/Allen/Hamilton 컨설팅회사의 용역 보고서인 ｢FDA의 1차 심사 수행에 관한 독자적 평가-최종 보고서｣(Independent Evaluation of FDA's First Cycle Review Performance-Final Report)를 검토․분석한 것이다. 이를 통해 PDUFA에 대한 입법평가를 수행한다. 즉, 행정기관인 FDA의 집행작용을 분석․평가하여 실제로 행정기관이 수권법의 입법목적을 어떻게 달성하고 있는가를 고찰하여(그럼으로써 한시법인 PDUFA에 대한 입법평가가 이루어져 기한 만료에 따라 동법의 효력을 상실시킬 것인가 아니면 계속 효력을 가지도록 할 것인가를 결정할 수 있음) 향후 우리 행정기관과 정부의 효율적 입법 및 입법평가를 위한 모델을 정립하는데 그 목적을 둔다.
Booz Allen의 최종보고서는 지난 5년간 PDUFA III에서 행해진 FDA의 1차 심사에 영향을 미치는 요소들(의약품과 질병의 특징, GRMPs의 준수, 쟁점에 관한 FDA-의뢰자간 커뮤니케이션, 의뢰자의 특징, FDA의 특징 등)을 분석․평가 하였다. FDA는 이 평가를 바탕으로 의약품 승인에 관한 심사 과정의 효율적 개선이라는 PDUFA III의 목적을 달성하여 수권법에 대한 입법평가에 긍정적 영향을 미쳐 PDUFA IV의 제정에 기여하였다.
Booz Allen은 FDA의 1차 심사 승인을 받게 하는 원인 분석에 대한 연구방법으로 전향적 분석방법과 후향적 분석방법을 실시하였으며, NDA와 BLA에 대한 1차 심사 과정에 초점을 두었다. 2002-2007회계년도 동안 제출된 총 185개의 NDA와 BLA에 대하여 2007년 9월 30일까지 이뤄진 FDA의 조치에 대하여 코호트 분석을 실시하였다. 185개의 신청 건수 중에서 1차 심사에서 승인된 비율은 50%였다. 2002-2007회계년도에 제출되었던 총 185개의 NDA와 BLA의 구성비는 각각 74%와 26%를 차지하였다. 이 중 1차 심사에서 승인된 NDA는 43%였고, 반면 BLA는 CDER에서는 86%, CBER에서는 66%였다. NDA 보다 BLA의 경우가 승인 비율이 높게 나타났다. 
조사 대상 코호트를 분석한 결과와 Booz Allen이 FDA와 의뢰자의 인터뷰를 통하여 얻은 정보에 기초하여 Booz Allen은 FDA의 1차 심사를 더욱 효율적으로 개선하기 위한 몇 가지 권고안을 제시하였다. 일반적으로 권고 사항은 신청서의 질적 측면에 대한 개선이나 심사 과정의 질적 측면에 대한 개선을 주된 내용으로 하고 있다. 본 보고서의 주요 내용들을 요약하면 다음과 같다.
I. 에서는 FDA가 1차 심사를 할 때 5가지 고려 요소들을 어떻게 평가하였는가를 기술한 Booz Allen의 최종보고서를 검토․분석하여, 실제로 행정기관인 FDA가 수권법인 PDUFA III의 입법목적을 어떻게 달성하고 있는가를 고찰함으로써 향후 우리 행정기관과 정부의 효율적 입법 및 입법평가를 위한 모델을 정립하는데 참조 자료로 사용될 수 있도록 하는 것을 이 연구의 목적으로 함을 밝힌다. 
II. 에서는 Booz Allen의 최종보고서에 관한 개관으로 Booz Allen의 평가 개요(FDA와 Booz Allen이 계약을 체결하여 신청서 심사절차에 관한 독립적 평가프로그램을 수행한다는 사실, PDUFA III을 평가 대상으로 하여 FDA의 1차 심사에서 발생하는 심사과정의 유효성과 효율성을 향상시킨다는 점, 1차 심사 기간 동안 신청서를 승인하는 FDA의 능력에 영향을 미치는 5가지 요소들에 대한 검토, 효율적이고 잘 관리된 신청서 심사절차는 의뢰자, FDA, 소비자 모두에게 편익을 제공한다는 사실 등), 평가 목적과 범위(후향적 분석과 전향적 분석방법을 사용하여 FDA의 1차 심사에 대한 평가를 하겠다는 점, FDA의 1차 심사 과정과 그 실행을 고양하기 위한 FDA의 노력-GRMPs의 제정과 74-Day Letter의 활용), 평가 코호트(2002-2007회계년도까지 총 185개의 NDAs/BLAs에 대한 FDA의 1차 조치 검토), 평가 방법(후향적 분석과 전향적 분석을 모두 수행하기 위한 체계적 방법론 채택) 등을 논의한다.
III. 에서는 FDA의 1차 심사 승인과 관련된 5가지 요소들에 관한 개요를 기술한다. 이들 요소들에 관해서는 대개의 경우 전체 코호트(2002- 2007회계년도)를 분석 대상으로 하지만, 후향적 분석(2002-2004회계년도)과 전향적 분석(2005-2007회계년도) 간의 차이가 큰 경우에는 각각 코호트별로 구분하여 결과를 산출하고 있음을 나타낸다.
1. 에서는 판매 승인된 신약과 질병의 특징이 FDA의 1차 심사 승인에 미치는 영향을 분석한다. 이와 관련해서, 해당 신청서가 통상 심사 지정/우선 심사 지정 대상 여부에 해당하는가에 대해 조사하였으며 더불어 질병의 심각도와 신약의 작용 기전에 대해서 검토하였다. 질병 치료에 있어서 획기적인 개선을 이루었거나, 기존에 적당한 치료 방법이 없었고 새로 개발된 의약품은 우선 심사 대상으로 지정되며, 이 경우 FDA의 1차 심사 승인율 또한 높게 나타났다. 2002-2007회계년도의 신청서를 분석한 결과, 그 중에서 45%가 우선 심사 대상이었다. 우선 심사 대상으로 지정된 신청서는 FDA의 1차 심사 승인 비율이 68%였고, 이는 통상 심사 대상으로 지정된 경우의 36%보다 훨씬 높은 비율이었다.
2. 에서는 GRMPs의 준수 여부가 FDA의 1차 심사 승인에 미치는 영향을 분석한다. GRMPs를 잘 준수한 신청서는 FDA의 1차 심사 승인 비율이 높게 나타났다. 2005년 GRMPs가 첫 시행된 이 G제출된 신청서를 분석한 결과, 그 중 GRMPs의 기준을 준수한 80%의 의약품 승인 신청서는 FDA의 1차 심사 승인 비율이 71%였으며, 나머지 20%의 경우는 FDA의 1차 심사 과정 승인 비율이 50%로 나타났다. 즉, GRMPs의 일련이 활동들이 FDA의 1차 심사 승인 비율에 영향을 미쳤다. 그러므로, GRMPs에 관련되는 활동과 시기 등을 종합심사  검토해 본 결과, GRMPs에 관련된 특정한 단일 요소가 FDA의 1차 심사 승인 비율에 결정적으로 영향을 미치는 것은 아니었다. 
3. 에서는 FDA와 의뢰자간의 EOP2와 Pre-NDA/BLA회의와 같은 사전상담을 통하여 의약품 신청 승인에 장애가 되는 주요 문제점들을 사전에 해결하는 것이 FDA의 1차 심사 승인에 있어 매우 중요하다는 것을 나타낸다. FDA의 1차 심사 승인을 받지 못한 많은 신청서의 경우, 신청서 제출전 FDA가 초기에 발견한 문제점들이 의뢰자에 의해 적절하게 다루어지지 않았거나 1차 심사 과정 기간 동안 해결되지 못하였다. 신청서 제출 이전이나 심사 과정 중 FDA에 의해 확인되고 문서화된 중대한 결함을 지닌 신청서들은 그렇지 않은 신청서들에 비해 1차 심사에서 승인받지 못하는 비율이 훨씬 더 높았다. 그러나, 신청서 제출 이전에 중대한 결함이 발견되는 경우와 심사 과정에서 중대한 결함이 발견되는 경우를 비교해 볼 때, 전자의 1차 심사 승인 비율이 40%로, 후자의 19%에 비해 높게 나타났다. 신청서 제출 이전이나 신청서 제출 이후 심사 과정에서도 중대한 결함이 발견되지 않은 의약품은 1차 심사 승인 비율이 92%로 굉장히 높게 나타났다. FDA의 1차 심사에서 승인되지 못하고, 추가 심사 과정을 거친 신청서의 대부분은 신약의 유효성이나 안전성, 그리고 의약품 제조 공정상에서 문제점이 발견되었다.
4. 에서는 제약업체와 같은 의뢰자의 규모가 FDA의 1차 심사 승인을 받는 데 영향을 미치는 요소가 되는지 여부를 검토한다. 그 결과 의뢰자의 규모가 FDA의 1차 심사에 있어서 영향을 미치는 것으로 나타났다. 대규모 의뢰자의 1차 심사 승인율은 58%이며, 중소 규모의 경우는 41%로 나타났다. 중소 규모의 의뢰자와 비교해 볼 때, 대규모 의뢰자는 이전에 FDA로부터 의약품 승인을 받은 경험이 많다. 이것 또한 1차 심사에서 승인을 받는 데 있어 영향을 미치는 요소이다. 이런 경험을 바탕으로 대규모 의뢰자는 사전상담제도를 통하여 FDA와 사전 커뮤니케이션하는 기회를 종종 활용한다. 결국, 이런 기회를 잘 활용하여 대규모 의뢰자들은 의약품 승인을 받는 데 부적합한 제품의 근거와 문제점을 사전에 파악하여 조치할 수 있게 된다. 또한 대규모 의뢰자들은 하자가 발견되는 범위가 중소업체에 비해 상대적으로 적었으며, 하자가 있는 신청서는 FDA와의 사전 경험을 철저히 잘 활용하여 시기적절하게 문제점을 해결하였다. 그런데, FDA의 1차 심사에서 승인을 받지 못하고 추가 심사 과정에 해당된 신청서를 조사해 본 결과, 중소 규모 의뢰자는 광범위한 범위에서 하자가 발견되었다. Booz Allen은 상대적으로 경험이 부족한 중소 규모 의뢰자는 심사절차를 명확히 설명하는 FDA 주도의 추가적 노력과 제품 개발에 관한 지침으로부터 도움을 받을 수 있을 것이라고 추론한다. 
5. 에서는 FDA의 특징이 1차 심사에 미치는 영향을 고찰한다. 특히, 분기별 FDA의 업무부담율과 1차 심사 승인율과의 관계의 경우 특히 4/4 분기에 많은 NDA와 BLA가 FDA에 접수되었다. 이 시기에 연간 총 제출건수의 44%가 접수되었다. 이는 분기별 평균 19%보다 훨씬 높은 수치이다. 이때 접수된 신청서의 1차 심사 승인 비율은 가장 낮게 나타났다. 그러나 심사지정(우선 심사 대상 또는 통상 심사 대상), 의뢰자의 규모, FDA와의 이전 경험 여부 등과 같은 기타 요소들이 4/4 분기와 다른 분기들에 제출된 신청서들의 양에 있어 중대한 차이점으로 작용하였는지에 관해서는 아무런 시사점을 제시해 주지 못하였다.
IV. 에서는 Booz Allen의 평가에 따른 FDA의 1차 심사에 대한 개선 방안을 간략히 고찰한다. 신청서 제출전에는 사전상담제도를 활용할 것을, 신청서 심사 기간 동안에는 신청서 검토와 관련된 제반 커뮤니케이션 행위에 대한 프로토콜에 FDA와 의뢰자가 합의하고 GRMPs를 준수할 것을, 신청서 제출전부터 심사완료까지 전 기간에 걸쳐서는 사전상담제도의 활용뿐만 아니라 FDA가 정보 저장고나 데이터 베이스를 구축하여 의뢰자에게 신청과 관련한 정보를 제공해 줄 수 있을 것을 권고한다.
V. 에서는 PDUFA III의 입법목적을 달성하기 위한 FDA의 노력이 우리에게 제공하는 시사점을 간략히 기술한다.
[부록 1]에서는 FDA의 신약승인절차를 간략히 기술한다. [부록 2]에서는 우리 신약승인절차를 간략히 기술한다.

Ⅰ. 서 론 19
  1. 연구목적 및 대상 19
  2. 연구의 필요성 20

Ⅱ. Booz Allen의 신약승인 신청에 대한 FDA의 1차 심사 수행에 관한 평가 23
  1. Booz Allen의 평가개요 23
  2. Booz Allen의 평가목적과 범위 25
  3. Booz Allen의 연구 코호트 29
  4. Booz Allen의 연구 방법 31

Ⅲ. 신약승인 신청에 대한 FDA의 1차 심사 승인 37
  1. 의약품과 질병의 특징에 따른 FDA의 1차 심사 승인 38
  2. GRMPs의 준수에 따른 FDA의 1차 심사 승인 48
  3. 쟁점에 대한 FDA-의뢰자간의 커뮤니케이션에 따른 FDA의 1차 심사 승인 54
  4. 의뢰자의 경험 및 규모에 따른 FDA의 1차 심사 승인 82
  5. FDA의 담당 부서 및 업무 부담 등에 따른 1차 심사 승인 91

Ⅳ. Booz Allen의 평가에 따른 FDA의 1차 심사에 대한 개선 방안 101
  1. 신청서 제출전 103
  2. 신청서 심사 기간 동안 104
  3. 전 기간에 걸쳐 105

Ⅴ. 맺는말 109

참고문헌 113

[부록 1] FDA의 신약승인절차 117
[부록 2] 우리의 신약승인절차 123

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