한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 지방재정관리제도의 개념과 기능

○ 지방재정관리제도는 지방자치단체의 재정 운용에 있어서 효율성과 책임성 또는 건전성 제고를 목적으로 「지방자치법」 및 「지방재정법」 등 법령에서 규율하고 있는 제도를 의미함

○ 또한 지방재정관리제도는 지방자치단체의 예산의 편성, 집행 및 결산과 관련하여 적용되는 제도임. 예를 들어 중기지방재정계획, 투자심사제도, 지방채발행관리제도 등은 예산의 편성과 관련되어 있으며, 긴급재정관리제도 등은 예산의 결산과 연계됨

▶ 지방재정관리제도의 구분

○ 현행법상 지방재정관리제도로는 중기지방재정계획(「지방재정법」 제33조), 투자심사제도(「지방재정법」 제37조), 지방채발행관리제도(「지방재정법」 제11조), 지방재정분석·진단제도(「지방재정법」 제54조~제57조), 지방재정 운용상황 공시제도(「지방재정법」 제60조), 긴급재정관리제도(「지방재정법」 제60조의3~제60조의9) 등이 있음

○ 지방재정관리제도는 예산의 편성 이전에 행해지는 사전적 지방재정관리제도와 예산의 집행 및 결산과 관련하여 적용되는 사후적 지방재정관리제도로 구분이 가능하며, 중기지방재정계획, 투자심사제도 및 지방채발행관리제도는 사전적 지방재정관리제도에 해당함

○ 관점에 따라 지방자치단체에 재정위기가 발생한 경우에 재정위기를 관리 및 극복할 수 있는 사후적 지방재정관리제도의 중요성이 강조될 수 있지만, 재정위기의 발생을 사전에 방지할 수 있는 사전적 지방재정관리제도 또한 매우 중요함

▶ 사회환경의 변화와 지방재정관리제도의 관계

○ 출산율 감소 및 고령인구 증가로 인한 인구구조의 변화는 직·간접적으로 국가재정 및 지방재정에 상당한 영향을 미칠 것으로 예상됨. 이에 따라 지방재정의 효율적 운용과 그 운용에 있어서 지방자치단체의 책임성을 강화할 수 있는 지방재정관리제도에 관한 논의가 필요함

○ 또한 지방자치단체의 사무 및 재정권한을 확대하는 내용을 중심으로 하는 정부의 지방분권 및 재정분권 정책은 실질적인 자치행정의 실현을 위해 중요하지만, 지방자치단체의 권한의 확대와 함께 책임성을 강화할 수 있는 방안에 관한 충분한 논의가 필요하며 지방재정의 측면에서 지방재정관리제도의 발전 방안에 관한 연구가 요구됨

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 개별 사전적 지방재정관리제도의 기능

○ 중기지방재정계획은 지방자치단체의 발전계획과 재정수요의 중·장기적 전망을 포함한 다년도 계획으로서 1년 단위 예산의 한계를 보완하고, 지방재정의 예측가능성 및 전략적 재원배분 기능을 강화하는데 기여하는 제도임

○ 투자심사제도는 사전에 지방재정투자사업의 타당성과 효율성을 심사하여 과잉투자, 중복투자, 선심성 사업 등을 방지하는 기능을 수행하며, 이를 통해 지방재정의 효율성 및 건전성을 제고할 수 있음

○ 지방채발행관리제도는 지방자치단체가 일정한 요건과 제한 하에 지방채를 발행할 수 있도록 함으로써 지방자치단체의 채무의 증가를 사전에 방지하는 등 지방재정의 건전성을 제고할 수 있는 제도임

▶ 개별 사전적 지방재정관리제도의 법적 쟁점 및 개선 방안

○ 중기지방재정계획

- 중기지방재정계획과 비교할 수 있는 국가재정법상 제도로는 국가재정운용계획이 있는데, 「국가재정법」은 명시적으로 ‘재정운용의 효율화 및 건전화’를 국가재정운용계획의 목적으로 규정하고 있지만, 「지방재정법」은 단순히 ‘지방재정의 계획적 운용’을 중기지방재정계획의 목적으로 규정하고 있음. 이에 따라 「지방재정법」의 개정을 통해 중기지방재정계획의 목적을 명확하게 규율하는 것을 고려할 수 있음

- 중기지방재정계획이 단년도 예산을 보완하는 기능을 수행하기 위해서는 실제 예산과의 연계성을 확보하는 것이 중요하지만, 현실에서는 예산과의 연계성이 부족하다는 점이 주로 지적되고 있음. 이에 따라 중기지방재정계획의 수립에 있어서 지방자치단체의 책임성을 강화할 수 있는 제도에 관한 고민이 필요하며, 구체적으로 「지방재정법」을 개정하여 중기지방재정계획과 실제 예산과의 차이를 주민에게 공시하도록 규정하는 것을 제안할 수 있음

- 또한 「국가재정법」은 정부가 국회에 국가재정운영계획을 제출하는 경우 ‘국가채무관리계획’ 등을 포함한 첨부하여야 하는 서류에 관하여 규정하고 있지만, 지방재정법상 중기지방재정계획과 관련하여 이와 같은 규정은 찾아볼 수 없음. 채무는 재정운용에 직접적인 영향을 미치는 중요한 요소이기 때문에 「국가재정법」과 동일하게 「지방재정법」 개정을 통해 지방자치단체의 장이 중기지방재정계획을 수립하여 지방의회에 제출하는 경우 재정건전성관리계획을 첨부하도록 명시적으로 규율하는 방안이 고려될 수 있음

- 「지방재정법」 제33조제9항 및 제10항은 각 지방자치단체에 설치되는 지방재정계획심의위원회에 관하여 규정하고, 동 심의위원회의 구성 및 운영 등에 관한 내용을 조례에 위임하고 있음. 이로 인해 개별 지방자치단체의 지방재정계획심의위원회의 구성 등에 있어서 큰 차이가 존재하며, 일부 조례의 경우 지방재정계획심의위원회가 자문위원회의 성격을 가지고 있음에도 불구하고 동 위원회의 위원장을 부시장 내지 부지사 등으로 규정하고 있음. 이와 같은 문제의 해결을 위해서는 모든 지방자치단체에 일반적으로 적용가능한 기준을 「지방재정법」을 통해 제시하여야 함

○ 투자심사제도  

- 지방재정법상 투자심사 대상 사업의 구분은 사업비를 기준으로 하고 있음. 그러나 지역별 토지가액은 큰 차이가 있기 때문에 이를 포함한 총사업비를 일률적으로 적용하는 것은 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 부합하지 않음. 이에 따라 투자심사의 대상과 유형을 구분함에 있어서 개별 지방자치단체의 여건과 상황을 고려할 수 있는 방안에 대한 논의가 필요함

- 지방재정법상 총사업비 500억원 이상의 사업은 투자심사 이전에 예비타당성 조사 또는 타당성 조사를 받아야 함. 그러나 ‘총사업비 500억원’의 기준을 적용할 경우 타당성 조사의 대상이 되는 지방자치단체의 사업이 제한적일 수 있음. 타당성 조사는 사업의 우선순위와 효과를 분석할 수 있는 중요한 제도라는 점에서 현재의 기준을 완화하여 대상사업의 범위를 확대하고, 타당성 조사 결과의 구속력을 강화하는 방향으로 「지방재정법」 개정을 제안할 수 있음

- 「지방재정법」 제37조는 투자심사의 대상과 타당성 조사의 절차와 기준 등을 대통령령 및 행정안전부령에 일괄적·포괄적으로 위임하고 있음. 그 결과 「지방재정법 시행령」 및 행정안전부령인 「지방투자사업 심사규칙」에서 투자심사제도의 중요한 내용에 관하여 규정하고 있으며, 특히 「지방투자사업 심사규칙」은 「지방재정법」 및 동법 시행령에서 찾아볼 수 없는 투자심사제도와 관련하여 기본적이고 중요한 내용들을 규정하고 있음. 이에 따라 투자심사제도에 관한 규율체계의 재정비가 필요함

○ 지방채발행관리제도

- 현행 지방채발행 총액한도제는 지방자치단체의 자율성을 강화하였다는 평가를 받고 있지만, 여전히 지방채의 발행에 있어서 지방자치단체의 자율성은 제한적으로 보장되고 있음. 총액한도의 산정기준을 제시하는 주체는 행정안전부장관이며, 총액한도를 넘어서는 지방채를 발행하기 위하여 지방자치단체는 지방의회의 의결을 얻기 이전에 행정안전부장관과 협의하여야함 

- 중앙정부의 개입이 일정한 장점을 가지고 있지만 역으로 과도한 개입은 지방재정의 신축성 및 유연성 등을 악화시킬 수 있음. 또한 지방채무가 증가하여 재정위기가 발생한 경우 이를 관리 및 통제할 수 있는 제도가 이미 존재하기 때문에 지방채발행 단계에서는 중앙정부로부터의 통제가 아니라 지방의회의 통제 및 지방채발행에 관한 사항을 주민에게 공개하고 주민의 의견을 수렴할 수 있는 제도에 관한 논의가 요구됨

- 또한 현행 지방채무의 관리를 위해서는 재정준칙의 도입을 제안할 수 있음. 다만, 이를 위해서는 그 기준, 예외적 상황에서의 채무관리, 감독기관 및 현행 재정위기관리제도와의 관계 등에 관한 검토가 필요함

▶ 자치행정의 실현을 위한 지방재정관리제도의 발전 방향

○ 「지방재정법」 및 동법 시행령은 다수의 규정을 통해 사전적 지방재정관리제도와 관련한 행정안전부장관의 권한을 규율하고 있으며, 이는 사후적 지방재정관리제도의 경우에도 예외가 아님. 즉, 현행 지방재정관리제도는 지방자치단체의 자율성을 보장하기보다는 중앙정부의 통제를 중심으로 형성되어 있음

○ 지방자치단체가 자신의 재정 운용을 스스로 완벽하게 통제하는 것은 불가능하지만, 광범위한 영역에서 중앙정부의 개입이 이루어지는 경우 재정 운용의 자율성과 신축성을 저해하는 결과가 될 수 있으며 중앙정부가 개별 지방자치단체의 여건 및 상황 등을 정확하게 파악하는 것도 일정한 한계가 있음

○ 이에 따라 헌법상 보장된 자치행정의 실현 및 지방재정의 자율성을 제고하기 위하여 중앙정부로부터의 통제가 아닌 지방의회의 통제를 강화하고, 주민참여의 범위를 확대하는 방향으로 현행 지방재정관리제도의 개혁이 필요함

 

Ⅲ. 기대효과

○ 지방재정관리제도에 관한 연구에 있어서 기초자료로 활용

○ 현행 지방재정관리제도의 한계와 개선 방안 제시

○ 지방분권 및 자치행정의 보장을 위한 지방재정관리제도의 개선 방안 제시

○ 지방재정관리제도 관련 법령 개정 시 참고자료 활용

요 약 문 5

 

Abstract 11

 

제1장 서 언 / 25

  제1절 연구의 필요성과 목적 27

    1. 연구의 필요성 27

    2. 연구의 목적 28

  제2절 연구의 범위 29

 

제2장 지방재정의 환경 변화와 지방재정관리제도의 중요성 / 31

  제1절 지방재정관리제도의 개관 33

    1. 지방재정관리제도의 개념 33

    2. 지방재정관리제도의 본질적 기능 34

    3. 지방재정관리제도의 구분 36

  제2절 사회환경의 변화와 지방재정관리제도의 관계 37

    1. 인구구조 변화에 따른 지방재정관리의 중요성 37

    2. 재정분권 정책에 따른 지방재정의 투명성 및 책임성 강화 필요성 41

 

제3장 현행 사전적 지방재정관리제도의 운영 현황 / 43

  제1절 중기지방재정계획제도 45

    1. 법적 근거 및 연혁 45

    2. 기능과 특징 49

    3. 중기지방재정계획과 예산 및 다른 재정관리제도와의 관계 50

    4. 현행 중기지방재정계획의 수립 절차 51

  제2절 투자심사제도 54

    1. 법적 근거 및 연혁 54

    2. 투자심사의 기능 58

    3. 현행 투자심사제도의 주요 내용 59

  제3절 지방채발행관리제도 69

    1. 법적 근거 및 연혁 69

    2. 지방채의 기능과 관리의 필요성 74

    3. 현행 지방채발행관리제도의 주요 내용 76

 

제4장 사전적 지방재정관리제도의 법적 과제 / 83

  제1절 중기지방재정계획제도의 한계와 개선 방안 85

    1. 중기지방재정계획의 목적 명확화 85

    2. 예산과의 연계성 및 지방자치단체장의 책임성 강화 86

    3. 중기지방재정계획 제출 시 첨부서류 규정 89

    4. 지방재정계획심의위원회에 관한 일반적 기준 확립 91

  제2절 투자심사제도의 한계와 개선 방안 92

    1. 투자심사의 대상 및 유형의 구분 기준 정비 92

    2. 타당성 조사의 대상 조정 및 기능 제고 93

    3. 투자심사제도 규율체계 재정비 95

  제3절 지방채발행관리제도의 한계와 개선 방안 97

    1. 총액한도제의 재검토 97

    2. 재정준칙의 도입 99

  제4절 자치행정의 실현을 위한 지방재정관리제도의 발전 방향 100

 

제5장 결 어 / 105

 

참고문헌 111