연구보고서
국가재정법상 총사업비관리지침 운용 합리화 방안 연구
A study on rationalization of operation of total project cost management guidelines under the National Finance Act
Ⅰ. 서론
▶ 「총사업비관리지침」상 지침 실효성을 확보하기 위해 제재 제도의 적용 기준에 관한 연구
○ 「총사업비관리지침」상 제재 규정을 실제 사례에 적용할 때 일반적 형평성을 유지하면서도 개별적 타당성을 확보할 수 있는 방안을 모색
- 다만, 지침 개정이 반드시 필요한 사항과 현행 지침의 해석과 적용으로 해결할 수 있는 사항을 구분하여, 지침의 개정 가능성과 함께 행정적 방법을 통한 합리적 운용 방안을 함께 모색함
▶ 법령 분석을 주된 연구 방법으로 하여, 「총사업비관리지침」 개정의 필요성과 방안을 모색함
○ 법령 분석을 주된 연구 방법으로 제재의 요건과 효과를 분석하는 것을 주된 내용을 하되, 각 제재가 예정하고 있는 관계의 특성에서 도출되는 공법적 쟁점, 즉 권한 관계의 특성에 근거하여 각 제재의 기준을 모색
- 이 지침은 ‘재정법’ 법령의 일환이므로 공적 주체의 재정적 활동을 규율하는 공법상 지침임을 고려
- 공법 중에서도 법적 강제력으로서 당사자를 직접 규율하는 데 한계와 제약이 더욱 두드러지는 영역임을 고려
Ⅱ. 국가재정법상 총사업비관리지침
▶ 「국가재정법」상 총사업비 관리 제도는 대규모사업의 타당성부터 예산 총액을 합리적으로 관리하기 위한 제도임
○ 정부 내 예산안 편성시 각 중앙관서의 장이 재정당국과 협의하여야 하는 대상으로서 대규모사업의 예산을 총사업비관리 제도의 관리 대상으로 규정
- 일정 요건에 따른 대규모사업에 대해 사업규모, 총사업비 또는 사업기간 등 중요한 사항을 각 중앙관서의 장이 미리 재정당국(기획예산처장관)과 협의하도록 하는 제도로 「국가재정법」에 포함됨
○ 총사업비 관리 대상 사업은 예비타당성 재조사의 대상이 될 수 있는 사업
- 총사업비 관리 대상 사업은 총사업비의 일정 규모 이상의 증가 등 중요한 사항 변경에 대해 국회 등의 요구에 따라 타당성을 재조사하는 대상 사업으로서의 지위를 가짐
▶ 총사업비의 ‘관리’란 대규모사업의 예산 총액이 합리적으로 결정되도록 하는 과정을 의미함
○ 관리 대상으로서 ‘총사업비’는 대규모사업에 투입되어야 하는 또는 투입되기로 결정된 예산 총액을 의미함
- 대규모사업에 소요되는 예산의 총액은 사업의 규모, 기간에 따라 변동될 수 있으며 정부 내에서는 사업계획이나 예산의 결정에 의해 획정되고 정부 외부적으로는 사업을 구성하는 계약의 체결 등에 따라 획정됨
○ 총사업비의 ‘관리’란 예산 및 재정 관리 절차상 사업을 외부적 관계에서 수행하는 중앙관서와 정부 내에서 전체 재정을 총괄적으로 관리하는 재정당국 간 협의를 통하여 대규모사업의 예산 총액이 적정한 수준으로 결정되도록 하는 일련의 과정을 의미함
Ⅲ. 총사업비관리지침의 내용
▶ 총사업비 관리의 기본방향은 사업추진 단계별, 공종별 변경을 최소화하고 중요한 변경에 대해서는 재정당국과 협의해야 하는 것으로 설계되어 있음
○ 타당성 조사, 계획 수립, 설계 및 시공 등 사업추진 단계별 소요 예산이 적정하게 결정될 수 있도록 확인하여야 하는 사항 및 불가피한 변경의 허용 범위를 지침 내용으로 규정
○ 고속도로 공사, 대 공사 등 공사의 종류별로 공통적으로 소요되는 비목(공사비, 용지보상비 등)을 정하고 각 비목별로 사업 진행 중에 허용되는 예산 소요액의 변경 범위와 그 절차를 지침에서 규정
○ 총사업비 관리 대상 사업에 드는 예산 총액은 사업의 기간 및 규모에 연계되어 있으므로 예산 총액의 관리는 사업 기간 및 규모의 변경 결정과 연동되어 있으며 이러한 사업 전체의 규모에 관한 중요한 변경에 대해서도 재정당국과 협의하도록 규정
▶ 총사업비 관리 대상 사업에 소요될 예산 총액의 변경, 즉 조정을 위해 중앙관서의 장과 재정당국 간 협의 필요
○ 총사업비관리지침은 재정당국이 중앙관서의 장이 하는 사업 수행에 대해 재정의 관점에서 협의 등 절차상 의무를 부여하는 것이 핵심 내용으로서,
- 지침은 사업에 소요되어야 하는 예산 총액이 변경되는 사실을 총사업비의‘조정’이라고 표현하고 있으며 이 조정은 중앙관서의 장과 재정당국 간 협의를 통해 이루어져야 함을 규정함
○ 「총사업비관리지침」이 규율하는 대규모사업의 총사업비 관리 절차에서 총사업비의 ‘조정’이란 재정당국인 기획재정부장관과 대규모사업을 소관하는 중앙관서의 장 간 대규모사업의 총사업비를 합의하는 것을 말함
Ⅳ. 총사업비 관리의 권한 관계
▶ 「국가재정법」상 총사업비 관리 제도의 핵심은 대규모 사업의 예산이 최초에 정해질 때, 그리고 변경될 때 중앙관서의 장이 재정당국과 협의하여야 한다는 절차적 규범
○ 중앙관서가 대규모사업을 계획하는 단계에서 재정당국과 협의하는 것은 법적 결정 단위로 보면, 예산안 편성 절차 중 중요한 사항을 별도로 미리 협의하는 것임
- 본예산 뿐 아니라 추가경정예산에 대해서도 예산안은 동일하게 재정당국이 편성하여 국회에 제출하므로 회계연도 중에 생기는 신규 총사업비 사업이나 사업 변경에 의해 총사업비 관리 대상이 되는 경우 등도 모두 법적 결정의 단위로 보면, 예산안 편성 절차상 중요한 사안에 대해 특별한 협의 절차를 제도화한 것임
○ 대규모사업을 소관하는 중앙관서의 장은 사업의 예산은 「국가재정법」, 「총사업비관리지침」 등 재정에 관한 법령에 따라 확보하지만, 사업의 내용은 각 사업 추진의 근거 법령을 따름
- 사업의 추진 근거 법령이란 예컨대 건설 공사의 경우, 해당 건설 공사를 추진하는 근거 법령이 됨
▶ 법령에서 정한 행정기관 간 협의 의무가 위반됨으로써 대법원 판단에 이른 판례들을 살펴보면, 절차 위반의 하자를 취소사유로 판단
○ 협의 의무가 ‘협의’라는 명칭에도 불구하고 실질적으로 협의해 주는 행정기관의 ‘동의’를 의미하는 경우에는 이를 위반한 처분은 무효인 것으로 판단
○ 재정당국이 갖는 예산 관리 사무의 범위 내에서는 기획재정부장관의 협의는 실질적으로 동의를 의미하는 것으로 보아야 할 것임
Ⅴ. 총사업비관리지침 위반사항 제재
▶ “지침 위반사항에 대한 제재”(제111조)는 제재에 관한 네 규정들 중 일반 규정
○ 제재 요건에 해당하면 해당 사업의 총사업비와 기관 기본경비는 반드시 제재 대상에 포함되도록 규정
- 제111조는 제재의 규모에 관하여 “시설부대비 요율 10배”라고 명시적으로 정함
○ 지침 제111조에 따른 제재 방법 가운데 실효적인 제재로 사용될 수 있는 방법은 기관 기본경비를 편성할 때 감액하는 방법
- 이 제재 권한을 합리적으로 수행하기 위한 기준을 구체적으로 마련하는 문제는 제1항 단서 규정에 근거한 “불이익 금액”의 “가중·감면”을 적용하는 기준을 만들 수 있을지에 관한 문제로 수렴됨
▶ 제재의 권한 관계 문제와 제재 수준에 관한 기준 마련
○ 지침은 기획재정부장관이 제재 금액을 가중·감면할 때 감안할 사항으로 “①지침위반의 경중, ②위반의 고의 또는 과실 여부, ③지침 위반으로 인한 당해 사업수행기관의 추가적인 사업비 부담, ④동일 사항의 반복 위반 여부”를 규정
○ 제재 수준의 가중이나 감면 기준을 결정하는 기본적인 요소는 지침 위반 행위 위법성의 경중과 주관적 책임 요소의 경중
Ⅵ. 총사업비관리와 관계공무원 제재
▶ 지침 행정사항 중 제재 제도의 일환으로 지침 위반사항에 대한 제재(제111조)에 이어 “관계공무원 제재”를 규정
○ 지침 제112조는 관계 공무원에 대한 제재를 기획재정부장관이 중앙관서의 장에게 요구하는 것을 내용으로 함
- 기획재정부장관이 타 중앙관서의 장에게 제재 조치를 요구할 수 있는 범위는 중앙관서의 장이 갖고 있는 징계 권한이 한계가 됨
- 기획재정부장관의 제재요구는 중앙관서장의 징계의결 요구를 요구하는 것에 한정됨
▶ 공무원에 대한 징계는 공무원 권리에 관한 중요한 사항이므로 법령에서 정한 징계 사유가 인정되는 경우에만 징계가 가능
○ 제재 조치 요구를 받은 중앙관서의 장은 기획재정부장관이 주장하는 사실을 그대로 인정한다면, 지침 위반이라는 ‘법령위반’을 사유로 징계의결을 요구할 수 있음
- 기획재정부장관이 중앙행정기관의 장에게 요구할 수 있는 제재 조치에 대해 어떤 기준을 정한다면 기획재정부장관이 해당 비위의 정도를 미리 판단하여 그 판단과 함께 제재를 요구하는 방안을 고려할 수 있음
Ⅶ. 결론
▶ 중앙관서의 장이 기획재정부장관과 협의하는 것은 기획재정부장관이 맡은 법령상 권한을 행사하는 범위 안에서는 실질적 동의 요건이 된다고 볼 수 있음
○ 예산 측면 외 대외적 관계에서는 대규모사업 수행상 행위가 본 지침을 위반하는 경우에는 행정기관 간 협의 의무를 위반한 것으로서 취소사유가 되는 하자를 내포하게 됨
- 이러한 성격의 지침 위반을 재정당국이 제재하기 위한 수단으로서 「총사업비관리지침」은 기관 경상비 일부를 삭감하는 방식 등을 예정
○ 각 재정주체는 고유한 소관 사무를 수행하는 핵심 수단이 되는 재정을 활용하는 작용에 관해서 재정법을 엄격히 준수할 의무가 있음
- 재정당국은 전체 재정을 총괄적으로 관리, 운용할 권한과 책임을 부여받고 있지만 전체 재정의 합리적 운용은 각 재정주체의 합리적 재정 작용 없이는 불가능하므로 각 재정주체가 전체 국가재정의 합리적이고 효율적인 활용을 위해 재정 관계 법령을 준수하고자 하는 노력이 필요함
요약문 5
Abstract 13
제1장 서론 / 2
제1절 연구의 목적과 필요성 23
제2절 연구의 방법과 구성 25
제2장 국가재정법상 총사업비관리지침 / 27
제1절 국가재정법상 총사업비 관리 제도 30
1. 예산안 편성의 협의 제도 31
2. 예비타당성 재조사 제도 35
제2절 총사업비 관리의 개념 39
1. ‘총사업비’의 개념 39
2. 총사업비 ‘관리’의 개념 41
제3장 총사업비관리지침의 내용 / 45
제1절 총사업비 관리의 기본방향 47
1. 사업추진 단계별 관리 48
2. 공종별 총사업비 관리 49
3. 사업기간의 관리 51
제2절 총사업비 관리절차상 조정 53
1. 총사업비 관리절차 53
2. 총사업비의 조정 57
제4장 총사업비 관리의 권한 관계 / 61
제1절 총사업비관리지침의 규율 관계 63
1. 재정당국-중앙관서 간 관계 63
2. 중앙관서의 사업 수행 관계 64
제2절 총사업비 관리상 협의의 의의 66
1. 취소사유로서 협의 의무 위반 사례 66
2. 실질적 동의로 해석된 협의의 사례 71
3. 총사업비관리지침상 협의 78
제5장 총사업비관리지침 위반사항 제재 / 81
제1절 지침 위반사항 제재의 법적 성격 84
1. 제재의 대상 및 규모 84
2. 제재의 내용 및 방법 85
제2절 지침 위반사항 제재의 기준 87
1. 가중·감면 고려 사항 88
2. 가중·감면 기준안 89
제6장 총사업비관리와 관계공무원 제재 / 91
제1절 관계공무원 제재의 법적 성격 94
1. 관계공무원 제재의 범위 94
2. 관계공무원 제재 요구의 범위 96
제2절 관계공무원 제재의 쟁점 97
1. 공무원 징계권의 의의 97
2. 관계공무원 제재의 기준 99
3. 관계공무원 제재 규정의 문제점 100
제7장 결 론 / 103
참고문헌 109
본 공공저작물은 공공누리 "출처표시" 조건에 따라 이용할 수 있습니다.
키워드
"국가재정법"
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" 행정기관 간 협의"
" 공무원 제재"
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