한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 연구의 배경 및 목적

▶ 인구구조의 변화와 수도권 집중 현황

○ 인구감소 및 인구구조의 변화

- 세계 인구 및 아시아 지역의 인구는 지속적으로 증가할 것으로 예상되지만, 우리나라의 인구는 지속적으로 감소할 것으로 전망됨

- 우리나라는 OECD 가입국 중 유일하게 합계출산율 1미만을 기록하고 있으며, 지속적으로 출생아 수가 감소하고 있음

- 출생아 수의 감소에 따라 유소년 인구, 학령인구, 청년인구 및 생산인구도 지속적으로 감소할 것으로 전망됨

- 이에 대해 총인구 중 고령인구의 비중은 지속적으로 증가하고 있음. 고령인구의 증가는 세계적인 추세이지만, 우리나라의 경우 그 속도가 빠름

- 특히 우리나라는 2025년 총인구 중 고령인구의 비중이 20% 이상인 초고령사회에 진입할 것으로 전망되며, 현재 세종특별자치시를 제외한 모든 지역은 고령사회 및 초고령사회에 진입한 것으로 나타남

○ 인구, 경제 등의 수도권 집중

- 지역별 장례인구추계에 따르면 2052년 세종특별자치시와 경기도를 제외하고 모든 지역에서 인구가 감소할 것으로 예상됨

- 수도권의 면적은 전 국토의 12%에 불과하지만, 2019년 12월 이후부터 국내 총인구의 50% 이상이 수도권에 거주하고 있음

- 지역별 합계출산율을 살펴보는 경우 수도권 지역이 비수도권 지역보다 높다고 할 수 없지만, 비수도권에서 수도권으로의 이동하는 인구의 수가 증가하고 있음

- 경제적 측면에서도 수도권의 지역내총생산은 비수도권보다 높고, 국내 매출액 기준 1000대 기업 중 736개 기업이 수도권에 위치하고 있음

▶ 인구감소지역의 열악한 재정상황

○ 인구감소지역의 지정 현황

-「지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법」제2조제12호 및 동법 시행령 제3조제1항에 따르면 인구감소지역은  지방자치단체 중 65세 이상 고령인구, 14세 이하 유소년인구 또는 생산가능인구의 수, 인구감소율, 출생률, 인구감소의 지속성, 인구의 이동 추이 및 재정여건 등을 고려하여 지방시대위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 행정안전부장관이 지정ㆍ고시하는 지역을 의미함

- 2021년 행정안전부는 89개 인구감소지역을 지정 고시하였으며, 2022년 「지방소멸대응기금 배분 등에 관한 기준」 별표1에 따라 18개 지역을 관심지역(인구감소지역을 제외한 시ㆍ군ㆍ구 중 인구감소지수가 높은 순서대로 인구감소지역 수의 100분의 20 내외의 수에 포함되는 지역)으로 지정함

○ 인구감소지역의 재정상황

-10개 이상의 인구감소지역을 포함하는 광역지방자치단체의 재정자립도는 수도권 지역과 비교하여 매우 낮은 수준임

- 기초지방자치단체의 종류별로 살펴보면, 시의 경우 전북특별자치도 남원시, 군의 경우 전라남도 완도군, 자치구의 경우 대전광역시 동구의 재정자립도가 동일한 종류의 기초지방자치단체 중 가장 낮은데, 이들 지역은 인구감소지역 또는 관심지역으로 지정된 지역임

-그리고 전체 89개 인구감소지역 중 82개 지역은 지방세수입을 통해 인건비를 해결할 수 없는 지방자치단체에 해당하며, 이 중 48개 지역은 자체수입으로도 인건비를 해결할 수 없음

-즉, 인구감소지역은 타 지역과 비교하여 세입기반이 약하고 재정적 상황이 열악한 것으로 볼 수 있으며, 이는 인구감소지역에 대한 국가적 재정지원의 배경이 됨

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 지방소멸 대응에 관한 법적 근거

○ 헌법적 근거

-인구감소 및 수도권 집중 등으로 인해 비수도권 지역의 인구가 지속적으로 감소하는 문제가 발생하고 있으며, 이를 배경으로 지방소멸에 관한 논의가 이루어지고 있음

-지방소멸 문제에 대한 대응 목적은 지역 간 격차를 완화하여 모든 지역이 잘사는 사회의 구현을 목적으로 하는 지역균형발전의 목적과 동일하다고 할 수 있으며, 지역균형발전에 관한 헌법적 근거는 지방소멸 대응의 헌법적 근거로도 이해할 수 있음

-즉, 우리 헌법은 전문과 경제에 관한 장 등에서 지역균형발전에 관한 국가의 책무를 규정하고 있는데, 이는 지방소멸 대응에 관한 헌법적 근거로 볼 수 있음

- 헌법상 지방자치 보장의 측면에서도 지방소멸 문제에 대한 국가의 적극적 대응이 요구됨. 지방소멸은 해당 지역의 재정상황에 부정적 영향을 미치고, 이 경우 지방자치단체가 헌법상 보장된 사무를 충실하게 수행할 수 없는 결과를 불러올 수 있기 때문임

○「지방자치단체 기금관리기본법」에 따른 지방소멸대응기금의 설치

-지방소멸대응기금을 직접적으로 규정하고 있는 법률은 「지방자치단체 기금관리기본법」임

- 동법은 지방소멸대응기금의 재원, 용도, 계정 및 지방소멸대응기금심의위원회 등 기본적인 사항을 규정하고 있으며, 동법상 위임에 따라 제정된 「지방소멸대응기금 배분 등에 관한 기준」은 지방소멸대응기금의 구체적인 배분기준 및 투자계획에 대한 평가절차 등을 규율하고 있음

○ 인구감소지역에 대한 재정지원 법제

-「지방자치법」은 지역 간 재정불균형 해소를 위한 지방재정조정제도의 법적 근거를 규정하고 있으며, 「지방재정법」은 지방자치단체에 대한 국가적 재정지원의 근거를 규정하고 있음

-「지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법」은 인구감소지역의 지정 근거와 지역균형발전을 위한 국가의 책무와 지원에 관한 사항들을 규정하고 있으며, 「인구감소지역 지원 특별법」은 인구감소지역에 대한 다수의 특례 및 지원제도와 함께 지방자치단체가 수립하는 인구감소지역대응기본계획과 지방소멸대응기금을 활용한 투자계획이 연계되어야 한다는 것을 규정하고 있음

▶ 지방소멸대응기금의 운용 현황

○ 재원 및 관리·운용주체

- 지방소멸대응기금은 2022년부터 2031년까지 10년간 한시적으로 운용되며, 매년 정부출연금 1조 원을 재원으로 함

- 지방소멸대응기금은 광역자치단체에 설치되며, 기금의 관리·운용은 광역지방자치단체로 구성된 지역상생발전기금조합이 담당함. 그리고 동 조합은 기금의 관리·운용에 관한 사무를 한국지방재정공제회에 위탁하고 있음

○ 기금의 용도와 계정의 구분

-지방소멸대응기금의 용도는 지방소멸대응 등 관련 기반시설 조성 등을 위한 광역지방자치단체 및 기초지방자치단체에 대한 재정지원임

-이에 따라 지방소멸대응기금은 광역지원계정과 기초지원계정으로 구분되며, 각 계정의 재원은 지방소멸대응기금 총액의 25% 및 75%임

○ 기금의 배분기준 및 절차

-집합투자기구에 출자하는 금액을 제외한 광역지원계정 재원의 90%는 인구감소지역을 관할하는 광역지방자치단체, 나머지 10%는 재정과 인구 관련 여건을 고려하여 광역지방자치단체에 대해 배분됨 

-기초지원계정의 경우 재원의 95%는 인구감소지역 및 5%는 관심지역에 대해 배분되며, 인구감소지역과 관심지역이 수립한 투자계획에 대한 평가를 기초로 차등적으로 배분된다는 특징을 가지고 있음

-2022년 및 2023년에는 투자계획에 대한 평가등급이 5단계로 구분되었지만, 2024년도에는 4단계로 변경되었으며, 2025년에는 2단계로 변경될 예정임

 ▶ 지방소멸대응기금의 한계와 개선 방안

○ 한시적 운용의 한계와 지속가능한 재정지원제도의 마련 

-지방소멸대응기금은 인구감소지역에 대한 국가의 재정지원제도로서 지방재정조정제도의 성격을 가지고 있음

-지방소멸에 대한 효과적 대응을 위해 각 지방자치단체는 정주인구의 유지·확대 및 생활인구 확대를 위한 정책을 추진하고 있는데, 이러한 정책의 효과는 단기간에 나타나는 것이 아니기 때문에 지속성을 담보할 수 있는 재정지원제도로의 전환이 요구됨

○ 기금의 재원에 대한 재검토 필요

-기초지원계정을 통해 기금을 배분받는 대상은 89개 인구감소지역과 18개 관심지역임. 즉, 전체 226개 기초지방자치단체 중 107개 기초지방자치단체가 기금의 배분대상임

-지방소멸대응기금의 재원으로서 정부출연금 1조 원이 적은 금액이라고는 할 수 없지만, 배분대상이 많기 때문에 실질적으로 인구감소지역 등은 충분한 기금을 배분받고 있지 않음

-보다 구체적으로 2024년 투자계획 평가에 있어서 가장 낮은 등급을 받은 인구감소지역과 관심지역은 각각 64억 원 및 16억 원을 배분받았는데, 이러한 금액이 인구감소 대응에 있어서 어떠한 효과를 견인할 수 있는지 검토가 필요함. 인구감소지역 순계예산이 매년 최소 2천억 원 이상이라는 점에 비추어도 기금 배분액은 현실적인 한계를 가지고 있음

○ 투자계획 평가에 따른 차등배분의 폐지 필요

-투자계획의 수립은 지방자치단체의 재정상황에 따라 상이할 수 있다는 한계를 가지고 있음. 즉, 상대적으로 재정상 여력이 있는 지방자치단체는 컨설팅 및 용역 등을 통해 투자계획을 수립할 수 있고 자체재원을 포함하여 보다 큰 규모의 사업을 계획할 수 있는 등 투자계획의 평가에 있어서 우위를 점할 수 있음

-투자계획 평가에 따른 차등배분은 지방소멸대응기금의 도입 전 공모방식을 통한 지원제도와 차이가 없으며, 지방자치단체 간 경쟁을 과열시킬 수 있다는 한계를 가지고 있음

-이에 따라 지방소멸대응기금을 투자계획 평가에 따른 차등배분이 아닌 인구감소위기의 심각성에 따라 배분하는 방안 등에 대한 검토가 요구되며, 동시에 현행 인구감소지역과 관심지역의 수가 적절한지에 대해서도 논의가 필요함

○ 인구감소지역 지원 특별법을 통한 지방소멸대응기금의 규율 필요

-「지방자치단체 기금관리기본법」은 지방자치단체에 설치하는 기금의 관리·운용에 관한 기본적인 사항을 규율하는 것을 목적으로 하기 때문에 동법을 통해 개별적·구체적인 기금인 지방소멸대응기금을 규율하는 것은 적절하지 않음

-특히 현재 「인구감소지역 지원 특별법」이 제정·시행되고 있기 때문에 인구감소지역 지원 관련 법체계 및 관련 규정체계의 정합성을 위해서는 「인구감소지역 지원 특별법」을 통해 지방소멸대응기금을 규율하는 것이 적절함

○ 인구감소지역에 대한 재정지원제도의 재정립 방향

-현행법상 인구감소지역에 대한 재정지원제도로는 지방소멸대응기금 외에도 지방교부세 및 지역균형발전특별회계가 있음

- 지방교부세(보통교부세)의 경우 기준재정수요액 산정에 있어서 인구감소지역이 고려되며, 지역균형발전특별회계의 지역자율계정을 통해 지원하는 사업의 내용은 지방소멸대응기금을 통해 인구감소지역 등이 추진하는 사업과 유사하다고 할 수 있음

-인구감소지역에 대한 다수의 재정지원제도를 운영하고 있는 것 그 자체를 문제로 지적할 수는 없지만, 유사한 성격을 가지고 있는 다수의 제도를 운영하는 것은 국가재정의 비효율성과 지방자치단체의 측면에서도 혼란을 야기할 수 있음

-이에 따라 인구감소지역에 대한 재정지원제도의 체계 재정립을 위한 논의가 요구되며, 이러한 논의는 앞서 지적한 한계를 보완하고 지속가능성을 담보할 수 있는 제도의 마련에 중심을 두어야 함

 

Ⅲ. 기대효과

▶ 지방소멸 대응에 관한 헌법적 근거 제시

▶ 지방소멸대응기금의 문제점과 개선 방안 제시

▶ 지방소멸대응기금 관련 법제의 개선 방안 제시

▶ 인구감소지역에 대한 재정지원제도의 체계 재정립 방향 제시

요약문 5

Abstract 13

제1장

서 론 / 27

제1절 연구의 필요성과 목적 29

제2절 연구의 범위와 방법 31

제2장

지역 인구감소 현황과 국가적 재정지원의 필요성 / 33

제1절 인구구조 변화와 수도권 집중 현황 35

1. 인구구조 변화 35

2. 수도권 인구집중 현황 38

제2절 인구감소지역의 재정 현황 42

1. 인구감소지역 지정 현황 42

2. 인구감소지역의 재정적 여건 44

제3장

지방소멸대응기금의 법적 근거와 운용 현황 / 53

제1절 지방소멸 대응에 관한 법적 근거 55

1. 지방소멸 대응에 관한 헌법적 요청 55

2. 「지방자치단체 기금관리기본법」에 따른 지방소멸대응기금의 설치 61

3. 그 밖의 인구감소지역에 대한 재정지원 관련 법제 61

제2절 지방소멸대응기금의 운용 현황 65

1. 연혁 65

2. 재원 및 관리·운용 주체 66

3. 기금의 용도와 계정의 구분 67

4. 배분기준 및 절차 67

5. 지방소멸대응투자계획의 수립과 제출 및 평가항목 75

6. 지방소멸대응기금심의위원회의 구성과 역할 75

7. 국가와 지방자치단체 간 지방소멸대응 투자협약 체결 76

제4장

지방소멸대응기금의 법적 과제 / 79

제1절 기금의 운용상 한계와 발전을 위한 제언 81

1. 지속가능한 재정지원제도의 도입 81

2. 기금의 재원과 배분대상에 관한 재검토 82

3. 투자계획 평가에 기초한 차등배분 폐지 83

제2절 입법적 쟁점의 검토 85

1. 지방소멸대응기금의 법적 근거 85

2. 기금의 관리·운용 주체의 문제 86

3. 인구감소지역에 대한 재정지원제도의 체계 재정립 필요성 87

제5장

결 론 / 89

참고문헌 95