한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 인구구조의 급격한 변화로 인해 인구개념의 변화가 필요함

○ 지금까지 우리나라에서는 지방자치 행정을 위한 기준으로서 주민등록인구가 중요하였고 그러한 방향에서 각 지방자치단체가 지역의 인구증가를 위한 정책을 추구하여 왔음

○ 그러나 국가 전체 차원에서 전반적인 인구감소가 진행됨에 따라 정주인구를 늘리기 위한 개별 지방자치단체의 노력 및 정책적 방향이 반드시 적절한 방향이 아닐수 있다는 인식이 확산되고 공감대를 얻음

▶ 이러한 상황에서 생활인구의 개념이 법적으로 도입되었고 인구정책의 패러다임 전환을 이루게 되었다고 할 수 있음

○ 2022년「인구감소지역 지원 특별법」에 생활인구 개념이 도입되어 2023년부터 시행되게 됨에 따라 인구정책의 패러다임 전환을 이루게 되었다고 할 수 있음

○ 새롭게 도입된 생활인구 개념은 ① 기존의 주민등록 인구에 더하여 ② 외국인 이주인구와 ③ 각종 체류인구로 구성된다고 정리할 수 있고, 이 중 ‘체류 인구’의 도입이 핵심적 부분이 됨

○ 체류인구는 일정 지역에 거주하지 않더라도 일정 시간 이상 체류함으로써 해당 지역의 생활여건에 참여할 수 있는 인구를 늘림으로써 인구 감소 지역에 활력을 제공하기 위한 취지에서 개발된 개념임

▶ 생활인구 증대를 위한 세컨드 홈 활성화 정책을 추가적으로 지원하고 보완하기 위한 정책수단의 개발이 이 연구의 목적임

○ 인구개념의 이러한 법적 변화에 따라 정부는 2023년 말 생활인구 확대를 위한 정책의 하나로서 “세컨드 홈 활성화 정책”을 제시하였음

○ 이 연구는 세컨드 홈 활성화 정책의 실현을 전제로 그것이 생활인구 확대에 충분히 기여할 수 있도록 지원하고 보완하는 정책적 수단을 모색하고 이것이 법제도에 반영될 수 있는 법제 개선방안을 제시하고자 하는 것을 연구의 목적으로 함

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 생활인구 개념의 활용방안

○ 생활인구 개념은 지방행정에서 교부세를 배정받는 기준으로 새로이 활용되는 등 수치자료로 활용될 수 있을 뿐 아니라 그 자체로 정책목표가 되는 개념이기도 함

▶ 세컨드 홈 정책의 내용과 한계

○ 세컨드 홈 정책의 내용은 인구감소지역에 소재하는 주택을 추가로 취득하는 경우에 이를 1세대 1주택으로 봄으로써 세제상 혜택을 제공하려는 것임

○ 세컨드 홈 정책에 대한 입법안에서는 3년간 한시적 혜택을 제공하는 데 그치고 있으므로 생활인구 증대 효과가 제한적일 수 있고, 새로운 주택 구입의 여력이 있는 이들에 한하여 효과를 발휘하므로 정책적 효과가 제한적일 수 있으며 주택 구입 자체만으로 과연 체류효과를 충분히 기대할 수 있는가에 대하여도 의문의 여지가 있음

○ 따라서 기간의 연장, 임대형 세컨드 홈의 제공, 세컨드 홈 구입 외에 추가적인 체류견인 수단 모색 등의 보완방안 마련이 필요하다고 할 수 있음

▶ 외국의 세컨드 홈 사례 검토 및 시사점

○ 영국에서는 약 80여만개의 세컨드 홈 보유 실태가 알려져 있고, 세컨드 홈에 대해 빈집 상태로의 방치 문제가 심각하게 대두하고 있어 지방정부에게 세금 부과를 통해 규제할 수 있는 권한을 부여하고 있음

- 잉글랜드의 경우 세컨드 홈의 보유 자체로 이미 200%의 지방세를 부과하고 있고, 빈집 상태로 방치하는 경우에는 추가로 할증하여 부과할 수 있도록 규제를 강화하고 있음

- 이는 세컨드 홈의 보유 자체가 이미 허용되어 있는 상황에서 세컨드 홈에 대하여도 빈집 방치 문제가 심각해 질 수 있다는 점을 알려주는 것임

○ 일본에서는 세컨드 하우스라는 명칭으로 이를 표현하고, 자택 외에 생활거점으로 거주하기 위해 사용하는 두 번째 주거에 대하여 세제상 혜택을 부여하여

우리와 유사하지만 반드시 인구감소 지역에 한정하지는 않고 초점이 빈집 문제 대응에 맞추어져 있음

○ 스위스의 세컨드 홈은 국토의 협소함으로 인하여 신축을 기존 주택의 20% 범위내에서 제한하는 방법을 취하고 있고 이것은 환경적 보호, 관광지 풍광 보호

를 위함에 주목적이 있음을 법에 규정한 것으로서 세컨드 홈 과다 수요에 대한 대응으로 이해할 수 있음

○ 각국이 처한 사회적 환경에 따라 세컨드 홈에 대한 정책방향이 상이한데 인구감소 등 상황에 대한 대응의 일환으로서 생활인구 증대를 위한 세제상 혜택 제공이라는점에서 일본사례와 유사한 점이 있음. 그러나 영국 사례에서는 세컨드홈의 취득도 여전히 빈집 문제로 연결될 수 있다는 점에서 사용과 체류를 촉진할 수 있는 정책적 수단을 개발할 필요가 있다는 점을 확인시켜 줌

▶ 세컨드 홈 활성화를 위한 법제 개선 방안

○ 소유형 세컨드 홈에 대하여 생활인구 증대 효과를 보다 높이기 위하여는 국·공유자산을 활용한 소규모 주말텃밭을 제공하는 프로그램이 효과적일 수 있음

○ 임대형 세컨드 홈을 국·공유자산을 활용하여 주거와 텃밭의 결합형으로 제공할 경우 역시 저렴한 임대료의 장점으로 인하여 생활인구 증대에 효과적인 프로그램이 될 수 있음

○ 이러한 프로그램을 뒷받침하기 위하여 「인구감소지역 지원 특별법」에 국·공유

자산 활용에 관한 근거 규정과 체재형 주말농장을 관리하기 위한 마을기업, 법인 등 설립 지원에 관한 규정을 제안함

 

Ⅲ. 기대효과

▶ 생활인구 증대를 위한 수단으로서 세컨드 홈 활성화 정책이 가지는 일정한 한계를 보완함으로써 생활인구 증대 목적에 지속적으로 기여할 수 있고 다른 한편으로 세컨드 홈 제도의 합리적·체계적인 발전에 기여할 수 있음

요 약 문 5

Abstract 9

제1장 서 론 / 19

제1절 연구의 배경과 목적 21

1. 연구의 배경 21

2. 연구의 목적 22

제2절 연구의 범위와 방법 24

1. 연구의 범위 24

2. 연구의 방법 25

제2장 ｢인구감소지역 지원 특별법｣상 생활인구 개념의 의의와 활용방안 / 27

제1절 「인구감소지역 지원 특별법」상 생활인구 개념의 내용· 29

제2절 생활인구 개념의 활용방안 31

1. 수치 자료로 활용 31

2. 정책목표로 활용 36

제3절 소결 36

제3장 세컨드 홈 정책의 내용과 법제 현황 / 39

제1절 세컨드 홈 정책의 내용· 41

제2절 세컨드 홈 정책의 법제 현황 43

1. 법령 입법안 현황 43

2. 세컨드 홈 개념의 법적 검토 47

제3절 세컨드 홈 법정책의 한계 47

1. 헌법적 한계 47

2. 수단적 한계 49

제4절 소결 50

제4장 외국의 세컨드 홈 정책 및 법제 사례 비교 / 53

제1절 영국의 세컨드 홈 55

1. 세컨드 홈 현황· 55

2. 세컨드 홈 법제 현황 56

제2절 일본의 세컨드 하우스 58

1. 세컨드 하우스의 개념 58

2. 세컨드 하우스와 관계인구의 개념 60

제3절 스위스의 세컨드 홈 61

제4절 시사점 62

제5장 세컨드 홈 활성화를 위한 법제 개선 방안 / 65

제1절 세컨드 홈의 유형 67

제2절 생활인구 증대를 위한 추가 수단의 검토 69

1. 소유형 세컨드 홈 69

2. 임대형 세컨드 홈 70

3. 학일마을 현지 방문 조사 개요 소개 71

제3절 법제 개선 방안 74

제6장 결 론 / 77

참고문헌 81