연구보고서
데이터에 기반한 입법평가(V) - 외국인아동 출생등록제도
Data-driven Legislative Evaluation (V) - The Birth Registration System for Foreign Children
Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 배경
○ 출생등록 되지 못한 아동의 증가
- 외국인 본국의 개별적 사정과 법제도, 외국인 부모의 체류자격 등으로 인하여 출생등록을 하지 못한 아동이 사람으로서 권리를 보장받지 못한 채 성장하지 못하고 있음
- 대한민국은 유엔아동권리협약을 비준한 당사국임에도 불구하고 국내 출생 외국인아동 출생등록제도를 두지 않고 있음
○ 외국인아동 출생등록을 위한 법률 제정이 요청되는 상황
- 해당 법률제정이 불가피한 것인지 확인
- 불가피한 법률이어서 입법이 필요하다면 입법목적을 달성하기 위한 최적대안은 어떠한 것인지 찾기 위해 사전입법평가 모듈을 적용하여 사전입법평가의 효용성을 확인하고, 구체적인 법률대안을 얻을 필요가 있음
▶ 목적
○ 한국에서 출생하여 성장하고 있는 외국인아동 출생등록을 위한 법률제정의 필요성 입증
○ ‘외국인아동 출생등록 법률(안)을 대상으로 ‘보다 나은 법률’을 위한 사전입법평가 기준 및 방법 등에 대한 개선방안과 모델을 제시
Ⅱ. 사전입법평가
▶ 사전입법평가의 의의·필요성
○ 의의
- 사전입법평가는 새로운 법률제정 수요가 있다고 주장되는 때 그러한 법률이 반드시 필요한지(제정의 불가피성) 판단하기 위해서 정치적 목표(의도)와 독립한 객관적 판단기준을 입법자에게 제공하기 위해서 이루어지는 평가
○ 필요성
- 불가피하고 반드시 필요한 법률을 얻기 위해서, 불필요한 법률시행비용을 사전에 막거나 절감하면서 수범자 친화적인 법률을 얻기 위해서 필요함
▶ 사전입법평가의 방법
○ 새로운 법률을 제정하는 경우
- 입법이 불가피한지, 입법수요가 있다면 입법목적의 정당성이 있는지, 입법목적과 실현수단 사이에 비례관계가 확보되는지 평가
○ 이미 법률제정안이 있는 경우
- 기존 유사 법률안과의 비교, 입법목적이 헌법과 헌법적 가치에 부합하는지(수직적 체계정당성), 다른 법률과 충돌하거나 중복되는지(수평적 체계정당성), 입법목적과 실현수단 사이에 비례성이 있는지(방법적정성), 실현수단이 수범자집단에게 최소 비용을 요구하는 수단인지(최소침해원칙 및 법익균형성) 등 확인
▶ 사전입법평가 지표
○ 한국 지방자치단체, 유럽연합, 독일 등 사전입법평가 지표의 공통점
- 법률구상 또는 법률안에 대한 규범적 영역에 대한 평가(체계성 - 위헌), 실효성과 효과 평가(비용-편익 분석), 형평성 평가(평등권, 규제영향) 등을 중심으로 구성됨
Ⅲ. 외국인아동 출생등록 법률(안) 사전입법평가
▶ 사전입법평가 대상
○ 사전입법평가 대상으로서 외국인아동 출생등록 법률(안)
- 현행 가족관계의 등록 등에 관한 법률은 대한민국 국적자에 대한 출생신고만을 규정해 외국인아동을 배제
- 19대 국회부터 20대, 21대 국회에서 외국인아동의 출생등록 제도를 법제화하려는 시도가 있었으나 성공하지 못함
○ 외국인 이주아동 현황
- 외국인아동은 가족관계등록법에 따른 출생신고 및 등록대상이 아니어서 별도의 통계가 작성되지 않고 있으나, 2만 명 정도로 추정
- 2015년부터 임시신생아번호로만 존재하는 보호자가 외국인인 아동은 2023년 기준 4,025명(감사원, 2023)
▶ 실효성·체계성 평가
○ 수직적 체계정당성
- 태어난 즉시 ‘출생등록될 권리’는 헌법 제10조의 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권으로부터 도출되는 일반적 인격권을 실현하기 위한 기본적인 전제로서 누구에게나 보장되는 ‘사람’의 권리
- 헌법 제6조에 따라 대한민국 정부가 승인하고 비준한 조약의 국내 이행을 할 헌법상 의무가 있음
- 출생등록될 권리: 대법원과 헌법재판소는 ‘출생등록될 권리’가 기본권에 해당한다고 판시
- 체류할 수 있는 권리: 외국인의 입국과 체류를 통제·관리하는 것은 주권국가의 권능이나, 이러한 권한도 헌법 및 국제 인권규범에 의하여 제한됨
- 보육권: 최대한 아동의 생존과 발달을 보장해야 할 국가의 의무(유엔아동권리협약 제6조)
- 교육받을 권리: 헌법 제34조, 유엔아동권리협약 제7조 제2항
- 건강권: 인간의 권리로서 인간의 생명과 직결되고 인간의 존엄을 유지하는 기본적 요건. 협약 제6조, 제24조
○ 수평적 체계정당성
- 국제법규: 유엔아동권리협약, 세계인권선언, 자유권규약 등
- 유엔의 국제규범 준수의무 실행권고
- 국내법규: 가족관계등록법, 아동복지법, 국적법, 출입국관리법과의 관련성 검토
- 가족관계등록법에 외국인아동 출생등록을 위한 조항을 신설하는 법률개정 방식이 검토되었으나, 별도의 법률제정이 체계정당성을 확보에 용이
○ 법률의 집행가능성
- 입법자의 입법목적이 구상하고 있는 법률에 설치한 수단 사이에 비례관계를 의미
- 국민의 아동 출생등록사무와 동일한 구조·방법으로 이행함으로써 법률 집행 용이
○ 비교법적 검토
- 프랑스, 독일, 영국, 호주, 일본 등 주요 국가는 자국 내에서 출생하는 모든 아동에 대하여 출생등록을 하게 하는 ‘보편적 출생등록’ 제도를 실시
▶ 비용·효과 분석
○ 분석의 전제
- 해당 법률 시행 시점에 출생등록되지 않은 외국인아동 1만 명이 존재하며, 새로운 미등록 외국인아동이 매년 500명씩 발생한다고 가정함
○ 직접적 비용
- 법률 시행 후 2년까지는 1만 건의 출생등록사무를 처리하기 위하여 추가적인 인건비가 들 것이나, 이후 매년 500건의 신규 발생 건수는 기존 인력으로도 충분히 처리 가능한 수준임
- 전산정보처리시스템 구축·운영을 위해 법률 시행 이후 5년간 매년 2억 원 미만의 비용이 들 것으로 추산
- 의료인의 출생사실통보 의무로 인한 비용은 이미 시행 중인 가족관계등록법상 출생사실통보제도를 활용함으로써 추가되지 않을 것으로 보임
- 외국인부모가 자녀의 출생등록을 하지 않을 경우 1만원~5만원의 과태료를 부담하게 됨
- 부모가 체류허가를 받기 위한 비용이 부과될 수 있음
○ 간접적 비용(부수적 효과)
- 출생등록으로 인하여 미등록 외국인아동에게도 의료지원과 양육지원이 실시될 경우 간접적인 비용이 발생할 수 있음
- 미등록 외국인아동의 출생등록과 건강지원 및 교육기회 제공을 위한 비용은 협약 당사국의 재량영역이 아니라 구속적인 영역임
- 현행 제도에 따르면 외국인아동은 양육 관련 지원에서 제외되는 경우가 많아 추가적인 재정소요가 크지 않을 것으로 보임
Ⅳ. 결론
▶ 입법불필요의 경우
○ 법률의 불가피성을 입증하지 못하면 새로운 입법을 하지 않는 것이 바람직
○ 법률 외 다른 수단으로 상황이 해결될 수 있다면 법률 제정을 하지 않는 것이 나은 대응(보충성의 원칙)
▶ 입법필요의 경우
○ 기존 법률의 개정
- 사전입법평가의 결과로서 법률 개정은 특정법률 개선 목적의 사후입법평가와는 구별됨
- 사전입법평가 결과에 따라 입법구상을 실현하는 방식의 입법대응은 관련 법률을 찾고 대안으로서 해당 법률에 입법구상을 구현함
- 기존 법률의 목적, 체계, 적용 범위, 집행기관 등을 수용하게 되어 법률 집행의 효율성이 높아짐
- 기존 법률의 입법목적, 기존 법률에 대한 일반수범자의 인식, 법률집행체계의 관료화 등으로 기존법률 개정을 통한 입법구상에 어려움이 발생할 수 있음
- ‘외국인아동 출생등록’의 경우 기존 가족관계등록법 개정 방식이 합리적 대안이나, 기존 법률의 입법목적, ‘국적취득 근거법’이라는 수범자의 잘못된 인식으로 기존법률 개정 방식이 어려움
○ 새로운 법률 제정
- ‘외국인아동 출생등록’만을 위한 독립된 법률 제정이 입법자의 입법구상과 목적을 실현하는 대안이라고 평가됨
- 법률 시행 후 일정 기간 후에 사후입법평가를 통한 평가 필요
요약문 05
Abstract 13
제1장
서 론 / 27
제1절 연구의 목적 29
제2절 연구의 필요성 30
제3절 연구 방법 31
1. 문헌 분석 31
2. 전문가 자문(세미나 등) 32
3. 데이터 분석 32
제2장
사전입법평가 / 35
제1절 의의 37
제2절 목적과 필요성 38
제3절 사전입법평가의 기능 39
제4절 사전입법평가 방법 40
1. 법률제정의 경우 40
2. 법률개정의 경우 42
제5절 사전입법평가의 특징과 지표 42
1. 사전입법평가의 특징 42
2. 사전입법평가 지표 43
제6절 사전입법평가 지표(단계-과정-수단) 53
제3장
외국인아동 출생등록 법률(안) 사전입법평가–실효성·체계성 / 57
제1절 사전입법평가 대상으로서 외국인아동 출생등록 법률(안) 59
1. 외국인아동 출생등록 사전입법평가 목적과 필요성 59
2. 출생등록 관련 국회 제출 법안 60
3. 행정부 65
제2절 직접 수범자로서 ‘외국인아동’ 66
제3절 외국인 이주아동 실태조사 66
1. 실태조사 66
2. 외국인이주아동 중 미등록 외국인아동 현황 67
제4절 외국인아동 입법 규범적 평가 68
1. 체계정당성 68
2. 법률의 집행가능성 86
제5절 비교법적 검토 87
1. 프랑스의 출생등록법제 87
2. 독일의 출생등록법제 90
3. 영국의 출생등록법제 92
4. 일본의 출생등록법제 95
5. 호주의 출생등록법제 96
6. 소결 97
제6절 전문가 의견 98
1. 전문가 자문 98
2. 외국인아동 출생등록 법률(안)에 대한 전문가 심포지엄 99
제7절 평가 100
제4장
외국인아동 출생등록법(안) 사전입법평가 – 비용·효과 분석 / 101
제1절 외국인아동 출생등록법안 비용·효과 분석 103
1. 개요 103
2. 비용 105
3. 간접적 비용 – 부수적 효과 112
4. 편익 114
제2절 평가 115
제5장
결 론 / 117
제1절 입법불필요의 경우 119
제2절 입법필요의 경우 119
1. 입법자의 선택으로서 기존 법률의 개정 119
2. 독립 법률 제정 121
제3절 독립된 법률로서 ‘외국인아동의 출생등록에 관한 법률’ (안) 121
1. 사전입법평가적용 121
2. 제정이유 123
3. 법률안 주요내용 124
참고문헌 127
부록 135
본 공공저작물은 공공누리 “출처표시+상업적이용금지+변경금지” 조건에 따라 이용할 수 있습니다.
키워드
"사전입법평가"
" 외국인아동"
" 출생등록"
" 유엔아동권리협약"
" 출생등록될 권리"
" 가족관 계등록법"
저자
관련보고서 [ *이 연구보고서의 관련 저자는 "최윤철·이보연" 입니다.]