한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 과거 학교폭력은 소수의 문제 학생이 일으키는 성장 과정의 일부로 취급되기도 했었지만, 최근에 와서는 다수의 학생들에 의해 반복적이고 지속적으로 이루어지는 하나의 문화로 자리 잡는 양상을 보이고 있음

○ 그 폭력적 문화는 점차 지능화, 집단화, 흉포화, 저연령화, 다양화되고 있으며, 성인들의 범죄 수법을 따라 하고, 죄의식이 낮아지는 경향도 보임

▶ ｢학교폭력예방 및 대책에 관한 법률｣(이하 ｢학교폭력예방법｣)은 2004년에 제정되어, 주요 사회적 사건 내지 이슈가 있던 때마다 대폭 개정이 되어왔으며, 개정의 주요 대상은 주로 학교폭력의 개념, 즉 행위 태양을 조금씩 확대하고, 학교폭력에 대한 사안처리 절차를 신속․공정화 하는 방향으로 발전해 왔음

○ 2019년 ｢학교폭력예방법｣의 개정으로 “엄정한 대응과 처벌 중심의 패러다임”이 “화해와 교우 관계 중심의 교육 패러다임”으로 변화되었고, 2023․2024년 개정을 통하여 그동안 문제점으로 지적되어 왔던 대부분의 사항이 법령에 반영되어 제도 개선이 이루어져 왔음

▶ ｢학교폭력예방법｣의 개선에도 불구하고 학교폭력에 대한 근본적인 예방과 대책에 대한 개선 효과가 가시적으로 나타나지 않은 점은 여전히 큰 과제로 남아있음. 학교폭력에 대한 예방과 대응이 일부 법률의 개정만으로 해결되기 어렵고 법률 개정의 효과가 단기간에 나타나기 어려운 점이 있음

▶ 이 연구는 ｢학교폭력예방법｣이 가진 본질적 특성 및 취지를 적극적으로 제고하여 이 법이 학교폭력의 예방 및 대응에 관한 법제로서 충분한 기능을 할 수 있기 위한 관점에서 주요 문제점과 개선 방향을 제시하고자 함

 

Ⅱ. 주요 내용

1. 학교폭력의 예방 및 대응을 위한 정책과 법제

▶ 학교폭력에 대한 정책적 대응 : 학교폭력 근절 종합대책 및 학교폭력예방 기본계획

○ 우리나라의 학교폭력 예방 및 대응에 관한 정책은 3년~5년간 유지되는 기본계획의 틀 안에서 단년도 시행계획을 통해 운영되며, 이에 대한 실태조사, 통계관리 그리고 필요시에 수립되는 종합대책 등으로 그 운영의 보완을 도모함

○ 2023년 4월 5일 “학교폭력 근절 종합대책”의 주요 내용은 ① 학교 생활기록부의 중대한 학교폭력 가해기록의 보존 기한을 연장하고, 현재 수시에 반영하고 있는 학교폭력 가해기록을 수능위주 전형에까지 확대․반영하며, ② 피해 초기 단계부터 피해학생과 가해자와의 즉시 분리조치를 실효적으로 할 수 있는 방안을 마련하고, ③ 취업에 학폭 기록을 반영하는 방안을 중장기적으로 검토하는 방안 등을 포함하고 있음

○ “제4차 학교폭력예방 기본계획”은 학교폭력이 여전히 중요한 사회문제로 인식되는 상황을 고려하여 범부처 대책 수립이 요구됨으로써, 특히 인프라 구축에 상응하는 정책의 질적 제고를 위해 정책환경 변화를 반영하여 5년간(2020~2024) 추진한 행정계획으로서, ① 학교공동체 역량 제고를 통한 학교폭력 예방 강화, ② 학교의 교육적 해결 역량 제고, ③ 피해학생 보호 및 치유시스템 강화, ④ 가해학생교육 및 선도 강화, ⑤ 전사회적 학교폭력 예방 및 대응 생태계 구축에 관련된 사항을 포함하고 있음

○ 학교폭력 실태조사는 2012년도 1차 학교폭력 실태조사 실시 후 제기된 조사내용 및 방법, 결과의 활용 등에 대한 문제점을 파악하고 이를 개선하면서 2012년부터 2017년까지 매년 2회 전수조사가 실시되었으며, 문항의 개선 및 제도 효율성을 위해 2018년부터 상반기 전수조사 1회와 하반기 표본조사 1회가 실시되고 있음

▶ 학교폭력에 대한 규범적 대응: ｢학교폭력예방법｣

○ 2004년 심각한 사회문제로 대두되고 있는 학교폭력문제에 효과적으로 대처하기 위한 전담기구의 설치, 정기적인 학교폭력 예방교육의 실시, 학교폭력 피해자의 보호와 가해자에 대한 선도. 교육 등 학교폭력의 예방 및 대책을 위한 제도적 틀을 마련하려는 것이 제정 취지임

○ 최근에 있었던 2023년과 2024년의 개정은 그동안 지적되어 왔던 사항을 대폭 반영한 것으로, ① 가해학생에 대한 엄정 조치, ② 피해학생에 대한 보호 강화, ③ 학교 현장의 학교폭력에 대한 대응력 강화 등으로 요약할 수 있음

2. 주요 외국의 학교폭력 관련 정책과 법제

▶ 학교폭력은 비단 우리나라만의 문제는 아니며 전 세계적으로 관심의 대상이 되고 있음. 다수의 국가가 학교폭력에 대한 정책과 법제를 마련하고 있으며, 각 국가마다 법률 용어로서 학교폭력의 개념 또는 범위를 다르게 이해하기도 함. 또한 국가마다의 법체계에 따라 학교폭력사건 발생 시 고유한 방식으로 사안처리를 하는데, 이는 해당 국가의 법률 및 추구하는 정책 방향에 근거하여 이루어지고 있음

○ 유네스코, 미국, 영국, 프랑스, 독일, 일본을 대상으로 학교폭력에 관련된 입법을 조사함으로써 “학교폭력”의 개념을 어떻게 정하고 있는지, 관련 법제가 어떻게 관계를 맺고 있는지에 대하여 비교함

3. 현행 ｢학교폭력예방법｣에 대한 규범적 논의

▶ ｢학교폭력예방법｣의 성격

○ ｢학교폭력예방법｣은 학교폭력의 개념을 정하고 그에 대한 예방 및 대책에 관한 다양한 주체별 역할과 가해학생 및 피해학생에 대한 조치, 가해학생과 피해학생 간의 분쟁조정을 위한 수단 등을 명시하고 있는 “교육행정법”임

○ ｢학교폭력예방법｣은 형사법 또는 특별법적 성격을 가지지 않은 징계법 및 일반법적 성격을 가지고 있으며, ｢초․중등교육법｣ 또는 ｢소년법｣과의 관계가 논의될 수 있음

▶ “학교폭력”의 개념 

○ “학교폭력”이란 학교 내외에서 학생을 대상으로 발생한 상해, 폭행, 감금, 협박, 약취ㆍ유인, 명예훼손ㆍ모욕, 공갈, 강요ㆍ강제적인 심부름 및 성폭력, 따돌림, 사이버폭력 등에 의하여 신체ㆍ정신 또는 재산상의 피해를 수반하는 행위를 말함

○ ｢학교폭력예방법｣ 상의 학교폭력 개념에 대하여는 포괄성 내지 모호성이 지적되고 있으며, 보다 구체적이고 세부적인 행위로 유형화할 필요성이 제기되고 있음

▶ 학교폭력 관련 주체별 역할과 책무

○ ｢학교폭력예방법｣은 학교폭력에 대한 교육부장관, 교육감, 교육장, 관련 위원회, 학교의 장, 학교내 전담기구 등의 역할과 기능에 대하여 상세한 규정을 두고 있음

○ 학교폭력에 대한 학교의 장에 의한 자체해결제도의 내실화를 위하여 전담기구 및 전담조사관의 역량 강화가 필요함

▶ 가해학생 및 피해학생에 대한 조치의 실효성

○ ｢학교폭력예방법｣은 피해학생에 대한 보호를 위한 조치를 규정하고 있으나 조치의 집행에 대한 구체적인 규정을 두고 있지 않아 한계가 지적되고 있음

○ ｢학교폭력예방법｣은 가해학생에 대한 조치에 집중하고 있으나, 9개 조치에 대한 실효성 문제는 계속 제기되고 있는 상황임 

○ 가해학생에 대한 조치의 교육적 효과를 제고하기 위하여 학교폭력대책심의위원회의 전문성 및 공정성을 확보하는 것이 중요하며, 각 조치에 대한 처분기준 및 병과 등에 대한 문제점과 개선방안을 구체적으로 논의할 필요가 있음

▶ 행정쟁송과 분쟁조정

○ 행정심판의 경우 피해학생 및 보호자에 대한 청구적격을 검토할 필요가 있으며, 집행정지가 객관적이고 공정하게 이루어지도록 개선할 필요가 있음

○ ｢학교폭력예방법｣은 분쟁조정과 관련된 대부분의 규정을 시행령에 두고 있으므로 분쟁조정의 주요 절차 및 효력 등은 “법률”에 두는 방안을 검토할 수 있음. 또한 학교폭력대책심의위원회는 분쟁조정의 업무에 적합하지 아니하므로 제3의 독립적이고 전문적인 위원회의 설치가 필요함

4. 학교폭력예방법의 개선 방향

▶ 개정 ｢학교폭력예방법｣의 제도 개선의 수단과 목표가 효과적으로 적용되고 있는지를 확인 내지 점검할 필요가 있으며, 이를 위해 학교 및 교육청 현장에서 학교폭력 업무 관련 담당자들을 대상으로 전문가 FGI(Focus Group Interview)를 실시하여 결과를 분석하고, 이를 토대로 ｢학교폭력예방법｣의 문제점과 실효성 제고를 위한 개선 방안을 제안함

○ 학교폭력의 개념, 학교폭력 전담기구의 역할, 학교폭력대책 심의위원회의 역량 강화, 가해․피해학생 관련 조치의 실효성 제고 등 다양한 문제점 및 개선방안에 대하여 전문가의 의견을 청취함

▶ ｢학교폭력예방법｣의 체계 및 주요 조문의 개선안을 제안함

 

Ⅲ. 기대효과

▶ 이 연구는 ｢학교폭력예방법｣의 문제점 및 개선방향에 대한 연구로서, 향후 학교폭력에 대한 다양한 정책의 수립 및 입법에 참고자료로 활용될 수 있음

요약문 5

Abstract 11

제1장

서 론 / 25

제1절 연구의 배경 및 목적 27

Ⅰ. 연구의 배경 27

Ⅱ. 연구의 목적 30

제2절 연구의 범위 및 방법 32

Ⅰ. 연구의 범위 32

Ⅱ. 선행연구와의 차별성 33

Ⅲ. 연구의 방법 35

1. 문헌연구 35

2. 전문가심층의견조사(FGI) 35

3. 비교법연구 35

4. 전문가회의 36

제2장

학교폭력의 예방 및 대응을 위한 정책과 법제 / 39

제1절 학교폭력의 개념 41

Ⅰ. 일반적 의미 41

Ⅱ. 규범적 의미 44

제2절 학교폭력에 대한 정책적 대응: 학교폭력 근절 종합대책 및 학교폭력예방 기본계획 47

Ⅰ. 개관 47

Ⅱ. 학교폭력 근절 종합대책(2023) 48

1. 개요 48

2. 주요 내용 50

3. 검토 51

Ⅲ. 제4차 학교폭력예방 기본계획(2020~2024) 52

1. 개요 52

2. 주요 내용 53

3. 검토 55

Ⅳ. 학교폭력 실태조사 57

1. 배경 및 목적 57

2. 실태조사 문항 58

3. 2023년 실태조사 결과 59

4. 검토 64

제3절 학교폭력에 대한 규범적 대응: ｢학교폭력예방법｣ 65

Ⅰ. 제정 취지 65

Ⅱ. 제․개정의 취지 및 주요 내용 67

제4절 주요 외국의 학교폭력 관련 법제 75

Ⅰ. 의의 75

Ⅱ. 유네스코 : 학교폭력 및 괴롭힘에 대한 조치 75

Ⅲ. 영국 78

1. 학교폭력의 개념 78

2. 관련 법제 79

Ⅳ. 미국 81

1. 연방법률 81

2. 조지아 주법 : 집단따돌림방지법 85

Ⅴ. 프랑스 88

1. 학교폭력의 개념 88

2. 교육법전 89

Ⅵ. 독일 93

1. 학교폭력의 개념 93

2. 함부르크주법 : 학교법 등 94

Ⅶ. 일본 98

1. “이지메”의 개념 98

2. 이지메 방지대책추진법 101

Ⅷ. 시사점 104

제3장

현행 ｢학교폭력예방법｣에 대한 규범적 논의 / 107

제1절 개관 109

제2절 ｢학교폭력예방법｣의 성격 111

Ⅰ. 개요 111

Ⅱ. ｢학교폭력예방법｣의 특성 112

1. 형사법 여부 112

2. 특별법 여부 113

Ⅲ. 교육행정법(징계법)으로서의 ｢학교폭력예방법｣ 116

Ⅳ. 다른 법률과의 관계 118

1. ｢학교폭력예방법｣과 ｢초․중등교육법｣ 118

2. ｢학교폭력예방법｣과 ｢소년법｣ 122

제3절 “학교폭력”의 개념 126

Ⅰ. 문제의 제기 126

Ⅱ. 주요 개념 요소 분석 129

1. 학교 내외에서 130

2. 학생을 대상으로 132

3. 상해, 폭행, 감금, 협박, 약취ㆍ유인, 명예훼손ㆍ모욕, 공갈, 강요ㆍ강제적인 심부름 및성폭력, 따돌림, 사이버폭력 등에 의하여 133

4. 따돌림 135

5. 사이버폭력 136

6. 신체ㆍ정신 또는 재산상의 피해를 수반하는 행위 140

Ⅲ. 정비방향 : 학교폭력의 유형화 141

제4절 학교폭력 관련 주체별 역할과 책무 144

Ⅰ. 개관 144

Ⅱ. 관련 주체 145

1. 교육부장관 145

2. 교육감 147

3. 교육장 148

4. 위원회 149

5. 학교의 장 153

6. 전담기구 154

Ⅲ. 정비방향 : 학교 내 처리의 내실화 155

1. 학교장의 자체 해결 권한 강화 155

2. 전담기구의 역량 강화 158

제5절 가해학생 및 피해학생에 대한 조치의 실효성 159

Ⅰ. 개관 : 사안처리 절차 159

1. [학교] 학교폭력 접수 및 초기 사실 확인 160

2. [학교폭력제로센터] 조사관 배정 및 사안조사 160

3. [학교] 학교폭력 전담기구 심의 및 학교장 자체해결 161

4. [교육지원청] 학교폭력대책심의위원회 개최 및 조치 이행 161

5. [학교] 조치 이행 지도 및 학생기록부 기재 161

Ⅱ. 피해학생에 대한 조치 162

1. 조치의 유형 162

2. 조치의 실효성 확보 필요성 163

Ⅲ. 가해학생에 대한 조치 164

1. 선도․교육조치의 유형 164

2. 조치의 적용 세부기준 171

3. 부수적 처분으로서의 “학교생활기록부” 기재 175

Ⅳ. 정비방향 : 가해학생에 대한 조치의 교육적 효과 제고 178

1. 심의위원회 판단의 전문성 및 공정성 178

2. 개별 조치의 동시 병과에 대한 인권침해성 검토 179

3. 조치에 대한 처분기준(근거)의 강화 181

제6절 행정쟁송과 분쟁조정 182

Ⅰ. 행정심판 182

Ⅱ. 청구인 적격 183

1. 피해학생의 청구인적격 183

2. 보호자의 청구인적격 185

Ⅲ. 집행정지 186

Ⅳ. 정비방향 : 분쟁조정의 확대 및 전문화 190

1. 분쟁조정의 절차 및 효력 등의 명시 190

2. “분쟁조정위원회”의 설치 193

제4장

｢학교폭력예방법｣의 개선 방향 / 195

제1절 개관 197

제2절 전문가의견조사(FGI)에 따른 ｢학교폭력예방법｣의 문제점과 개선 방향 199

Ⅰ. 필요성 및 목적 199

1. 피해학생 보호 강화 199

2. 가해학생에 대한 엄정조치 199

3. 학교 현장의 학교폭력에 대한 대응력 강화 200

Ⅱ. 제1차 전문가 의견조사 201

1. 개요 201

2. 질문 목록 202

3. 제1차 FGI 결과 203

Ⅲ. 제2차 전문가 의견조사 205

1. 개요 205

2. 질문 목록 206

3. 제2차 FGI 결과 211

Ⅳ. 소결 225

1. 학교폭력의 개념 관련 225

2. 학교폭력 전담기구의 역할 관련 226

3. 학교폭력대책심의위원회 및 학교폭력 전담조사관 관련 227

4. 가해․피해학생 관련 조치 관련 227

제3절 ｢학교폭력예방법｣의 개선 방향 228

Ⅰ. 체계 229

Ⅱ. 내용 231

1. 제2조(정의) : 학교폭력의 개념 231

2. 제3조(해석․적용의 주의의무) 234

3. 제5조(다른 법률과의 관계) 235

4. 제6조(기본계획의 수립 등) 236

5. 법률 제11조(교육감의 의무), 제11조의2(학교폭력 조사․상담) 및시행령 제8조(전담부서의 구성 등) : 학교폭력 전담조사관 238

6. 제12조(학교폭력대책심의위원회의 설치․기능) 241

7. 제13조(심의위원회의 구성․운영) 242

8. 제13조의2(학교의 장의 자체해결) 244

9. 제16조(피해학생의 보호) 247

10. 제17조(가해학생에 대한 조치) 248

11. 제17조의2(행정심판) 250

12. 제18조(분쟁조정) 251

Ⅲ. 장기적 관점에서 논의가 필요한 과제 253

1. 학교폭력 감소 및 분쟁 예방 대책 마련 253

2. 학교의 교육적 기능 회복과 전사회적 학교폭력 대응체계 마련 255

제5장

결 론 / 257

참고문헌 263