한국법제연구원 KLRI

I. 배경 및 목적

▶OTT 서비스의 급격한 확산으로 국내외 미디어 사업의 시장구조 및 경쟁상황이 급변하여 공정하고 경쟁적인 시장 환경 조성을 위한 OTT 서비스의 규제체계 개편 문제가 정책 이슈로 부각됨

○OTT 서비스는 방송･미디어시장 전반에 지대한 영향을 미치고 있지만 법적으로 방송사업자가 아닌 부가통신사업자로 분류되어 방송과도 영화와도 공정한 경쟁시장 조성에 어려움

-국내 OTT 플랫폼의 성장과 발전을 위해서는 정부의 정책적 지원뿐만 아니라, OTT 서비스의 법률상 지위를 명확히 정립하고 기술 중립적 규제를 마련함으로써 시장경쟁이 촉진되도록 하는 것이 중요함

▶방송과 OTT 미디어 플랫폼 간, 국내 OTT 미디어 플랫폼과 글로벌 OTT 미디어 플랫폼 간 규제 형평성 문제를 비롯하여 미디어시장 규제체계 전반에 대한 개선 논의 통해 정비방안 도출

○현재의 수직적 분류체계를 콘텐츠 서비스의 위주의 규율 체계인 수평적 규제체계로 전환하여 규제 중복 및 규율 공백 문제를 해결하고 플랫폼 중심으로 변화하고 있는 미디어 시장에 적극 대응

-규제 공백이나 규제 과잉의 문제를 해결하고 공정경쟁과 형평성을 제고함

 

II. 주요 내용

▶ 방송과 OTT의 개념 및 특징

○｢헌법｣상의 방송은 새로운 미디어 서비스를 포함할 수 있지만 ｢방송법｣은 OTT 미디어 서비스를 포괄하지 않음 

-공익의 실현을 위한 규제라는 측면과 전파의 희소성･공공재적 특성에 의해 방송에 대해 규제 적용됨

○OTT 미디어 플랫폼이 제공하는 서비스는 방송이 제공하는 콘텐츠와 동일하거나 유사한 콘텐츠를 일반대중에게 제공하여 그 서비스의 대체성이 일견 인정된다는 점에서 방송에 비견되지만, OTT 미디어 서비스는 현행법상 ｢전기통신사업법｣내 부가통신역무로 규정됨

-OTT 미디어 플랫폼에서 제공하는 온라인 동영상 서비스는 방송을 규제하는 이유에 해당하는 주파수라는 자원의 희소성 등의 특성은 가지고 있지 않음

-온라인 동영상 서비스를 제공하는 OTT 미디어 플랫폼은 기존 방송사업자의 개념에 포함할 수도, 현재처럼 ‘부가통신역무’로만 두기에도 부족함이 있으며, 결국은 인터넷에 기반을 두고 방송의 성질을 일부 가지고 있는 새로운 미디어로 별도의 개념을 정립하는 것이 바람직함

▶ 방송미디어시장의 경쟁･규제 현황 및 문제점

○방송통신시장은 규제법적 한계에서 경쟁법이 규율하는 경쟁이 이루어지는 시장임

-영역별 규제체계에는 근본적으로 본질이 같은 상품 혹은 서비스는 하나의 체계 내에서 동일한 수준과 내용으로 규제하는 것이 바람직하다는 전제가 존재함

-OTT 미디어 플랫폼에 대한 합리적인 규제체계를 마련하는 문제도 OTT 미디어 플랫폼에서 제공하는 온라인 동영상 서비스가 과연 그 본질상 방송에 해당하는가 아니면 통신에 해당하는가 하는 질문으로 귀결됨

○OTT 미디어 플랫폼은 송신 콘텐츠의 유형이나 서비스의 종류, 수익모델 등에 있어서 각각 매우 상이하지만, 텔레비전 서비스의 대체성 및 보완성을 짐작할 수 있음

-2022년에는 전 세계적으로 OTT 미디어 플랫폼 서비스 이용자 수가 사상 최초로 유료방송 가입자 수를 넘어섰고, 유료방송시장에 OTT 미디어 서비스 급증에 따른 경쟁 압력이 강화되는 것으로 집계됨

○새로운 매체의 서비스를 포괄할 수 있도록 방송의 개념을 재정립하고, 방송･미디어 서비스의 분류 체계를 현재의 수직적 구분틀에서 벗어나 수평적 체계로 두는 것이 방송미디어시장의 공정한 경쟁을 위해서는 필요함

-방송과 OTT 미디어 플랫폼에서 제공되는 콘텐츠의 ‘유사성’과 OTT 미디어 서비스가 방송을 대체하는 ‘대체성’을 고려하면 방송서비스와 OTT 미디어 서비스는 직접 경쟁하는 것으로 보아 규제 수준의 형평성이 보장되어야 할 것으로 주장할 수 있음

-방송과 OTT 미디어 서비스 간 ‘유사성’이나 ‘대체성’을 명확히 입증할 수 없는 경우라면 규제형평성을 추구하며 OTT 미디어 플랫폼에 방송에 적용되는 높은 수준의 규제를 부과하는 것이 오히려 OTT 미디어 플랫폼 분야 산업의 발전을 저해하는 요인이 될 수 있음

-명확하게 어느 매체가 어느 매체를 대체하고 직접적 경쟁관계에 있으며 어떤 매체는 경쟁하지 않는다, 라는 것을 구분할 수는 없으나, 기술발전에 따른 새로운 형태의 매체가 도입되면서 이를 이전과 같이 송신수단을 기준으로 방송이냐 통신이냐를 나누는 것은 적절하지 않음

○우리 OTT 미디어 플랫폼 산업 정책과 법체계는 글로벌 OTT 미디어 플랫폼과의 공정한 경쟁을 보장하지 못함

-FTA로 보호주의적 입법 어렵고, 콘텐츠 수익이 국내 콘텐츠산업 발전과 연계되지 못하여 국내 콘텐츠의 비교우위 경쟁력을 강화하기 어려우며 내수시장이 좁음

-방송은 ｢방송법｣과 ｢IPTV법｣으로 나뉘어 있고 통신분야는 ｢전기통신사업법｣이 관할하여 OTT 미디어 플랫폼은 ｢전기통신사업법｣상 부가통신사업자로 규정되어 있는데, 각각의 법률은 규제의 대상과 목적이 명백히 다르고, 어디에도 OTT 미디어 플랫폼 산업을 진흥할 수 있는 법적 근거는 찾아볼 수 없음

-규제와 진흥을 선도할 수 있는 기관이 부재하여 OTT 미디어 플랫폼 산업, 콘텐츠, 인프라 등 통합적인 규제와 진흥을 담당할 거버넌스 조직이 필요함

○OTT 미디어 플랫폼과 기존 방송에 적용되는 규제의 차등

-진입, 소유･겸영, 점유율, 내용, 편성, 광고 등 전반적으로 규제 수준의 차이를 보임

-동일한 서비스에 대한 근거 없는 차별로 지적됨

-규율 법률이 달라 방송사업자와 OTT 미디어 플랫폼 사업자간 분쟁 시 법적 장치가 없고, 이용자 보호에 있어서도 차이가 나서 궁극적으로 피해는 이용자에게 돌아옴

-방송의 정의가 기존 지상파방송에 초점을 두고 있어 새롭게 등장하는 미디어서비스를 포섭하기 어렵기 때문으로, 신규매체와 서비스의 도입으로 방송의 범위가 확대되어 온 만큼 OTT 미디어 서비스의 확산으로 전통적인 방송 영역은 해체될 수밖에 없음

○국내 OTT 미디어 플랫폼과 글로벌 OTT 미디어 플랫폼간 동일규제의 차등효과 나타나나 차등지원에는 한계가 있음 

▶ OTT 미디어 플랫폼 관련 국내외 법제 동향

○국내 현행법제 및 입법 논의

-전송 방식에 따라 ｢방송법｣상 방송과 ｢전기통신사업법｣상 부가통신역무로 구분되지만, 부가통신역무를 OTT 미디어 플랫폼이 제공하는 온라인 동영상 서비스에 대한 정의를 내린 것으로 보기는 어려움

○콘텐츠 규제 관련 입법안

-이광재 의원이 ｢영상진흥기본법 전부개정법률안｣에서 영상미디어콘텐츠산업 진흥을 위한 범정부적 추진체계 및 각종 행정적･재정적 지원 근거를 마련하고, 자체등급분류제도를 도입하고자 하였으나 폐기되었음

-변재일 의원이 ｢방송법 일부개정법률안｣에서 OTT 미디어 플랫폼에서 제공하는 콘텐츠를 방송의 범주에 포함하고자 시도하였고, 김성수의원이 ｢방송법 전부개정법률안｣으로 방송 관련법을 통합하여 정비하고자 하고, 또한 전송 수단을 ‘전기통신설비’로 국한하지 않고 공중에게 송신하는 콘텐츠를 ‘방송프로그램’으로, ‘방송프로그램’은 ‘방송편성의 단위가 되는 방송콘텐츠’로, ‘방송편성’은 ‘방송이 되는 사항의 종류, 내용, 분량, 시간, 배열 및 화면에서 배치를 정하는 것’이라고 두어서 결국 방송프로그램이 방송 여부를 결정하는 요소가 되는 것으로 변경하여 OTT 미디어 플랫폼의 서비스도 방송프로그램을 전송하는 경우 방송에 포함되도록 하였으나 폐기되었음

-위원회 대안으로 제시된 ｢전기통신사업법 일부개정법률안｣이 OTT 미디어 플랫폼이 제공하는 온라인 동영상 서비스는 ｢전기통신사업법｣상 부가통신역무에 해당한다는 점을 명확히 함

-시청각미디어서비스법(안)은 OTT 미디어 플랫폼이 제공하는 서비스를 ‘시청각미디어서비스’로 정의하여 방송법에 포괄하고자 하는 것으로, 디지털동영상미디어법(안)은 ‘공공미디어법’과 ‘디지털동영상미디어법’으로 이원화된 법률체계를 마련하는 것으로 알려져 있으나 아직 발의 전임

○OTT 미디어 플랫폼에 대해 강력한 규제 정책을 펼치는 캐나다의 경우 작년 제정한 ｢온라인스트리밍법｣을 통해 OTT 미디어 플랫폼과 서비스를 방송법제 안으로 포섭하여 규제 기반을 마련하며 OTT 미디어 플랫폼에 캐나다 컨텐츠 비율 및 기여의무를 부과하여 자국 문화 기반 콘텐츠 지원책을 두었음. 프랑스는 외국 OTT 미디어 플랫폼에도 재정적 기여의무를 부과하며 콘텐츠 쿼터제를 실시, 자국의 시청각 산업을 지키고자 하였고, 독일은 방송의 개념을 미디어로 대체하며 다양한 형태의 미디어를 모두 법체계 안에 포섭할 수 있도록 주간 미디어협약을 제정하였으며, 일본은 현재 우리나라의 경우와 같이 OTT 미디어 플랫폼은 방송법과 별도로 두어 기존 방송사업과 규제의 불균형이 지적됨

-방송 개념을 미디어로 재정립하여 OTT 미디어 플랫폼 뿐만 아니라 새로이 나타날 미디어를 모두 포괄할 수 있는 여지를 둔 법체계는 기술발전에 유연하게 대응할 수 있는 모델이 될 수 있을 것으로 우리 법제 개정에 참고할 수 있음

-우리 콘텐츠와 문화 산업을 보호하고 진흥하기 위한 노력을 법체계에 담아내야 하는바, 재정기여나 자국콘텐츠생산 등의 내용은 현재 우리나라가 미국과 체결한 무역협약에 비추어 가능한지 여부를 고려해보는 것이 필요

▶ OTT 미디어 플랫폼 공정경쟁을 위한 법체계 개편 방안

○새로운 미디어 개념 정립을 중심으로 (가칭)통합 미디어법을 제정하는 것이 필요함

-기술 발달로 방송과 통신의 컨버젼스가 이루어지고 방송과 같은 역할을 하는 새로운 미디어가 출현하는 현실을 고려하면 지속적으로 예전의 ｢방송법｣을 그대로 둔 채 별도 입법을 하거나, ｢방송법｣의 개정을 통해 새로운 미디어 서비스를 기존 ｢방송법｣에 포섭하고자 하는 것은 적절하지 않음

-기술 발전과 함께 등장하는 융합형 미디어를 ｢방송법｣에 욱여넣기보다 이제는 새로운 개념의 방송을 고민하는 것이 더욱 미래 지향적인 방안임

○서비스의 특성과 콘텐츠에 따라 규제 수준을 적용하는 새로운 통합법 내 수평적 규제체계에서는 같은 수준의 규제가 적용되는 계층을 정의하는 문제가 핵심임

-콘텐츠(제작)와 배급(플랫폼)으로 더욱 간단히 구분하여 규제할 수 있을 것임. 물론 콘텐츠 계층에서도 서비스제공자의 역할(편집권 유무), 콘텐츠의 종류(기존 TV프로그램과의 유사성 정도), 서비스 제공방식 차이(일방향 또는 양방향)에 따라 시청각미디어서비스로 통합하는 것이 적절한 것과 미디어통합규제의 틀에 두지 않는 것이 더욱 적합한 것으로 나누어야 할 것임

○정책 거버넌스의 비효율성 문제 등 해결을 위해 정책추진 통합 거버넌스 구축이 필요함

-(가칭)통합 미디어법은 현행 ｢방송법｣의 ‘방송’의 개념을 새로운 미디어까지 포섭할 수 있도록 확장, 개념화하는 것에서 출발하는 만큼, 방송을 규제하던 방송통신위원회, 온라인동영상서비스를 담당하던 과학기술정보통신부, 그리고 콘텐츠를 관장하던 문화관광체육부 중 어느 한 곳의 기존 체계에서 새로운 미디어 서비스 개념을 포함하는 새 법규정을 집행하는 것은 무리임

-현재 세 개 행정청에서 나누어 관장하던 사항을 어느 한 곳에서 기존의 체계 위에 추가되는 분야의 규제를 더하여 집행하는 것은 현실적으로도 불가능할뿐더러, 새로운 미디어 개념 위에 서비스 체계를 전면 개편하는 통합법의 내용과도 부합하지 않을 것이다. 결국 통합법을 관장하고 집행하는 거버넌스는 새로운 행정청의 구성으로 계획하여 (가칭)미디어부를 수립하는 방향으로 나아가는 것이 바람직함

○통합법 체계 구성 방안

-OTT 미디어 플랫폼에서 제공하는 서비스 등 새로운 형태의 미디어 서비스를 기존 방송법과 같은 법에서 규율하도록 현행 ｢방송법｣을 폐지하고 통합 미디어법을 제정하는 방안

-법 적용 대상인 미디어 서비스 개념 규정 및 미디어 서비스 개념의 구성 요소인 미디어 프로그램, 채널, 편성 등 주요 개념 규정 제안함

-“미디어 서비스” 중에서도 “공영 미디어 서비스”를 별도로 정의하고, 적용되는 규제를 달리함을 제안함

▶ 산업 발전을 위한 공정경쟁환경 조성 방안

-현행 국제협약하에서는 시장지배적 지위에 있는 글로벌 OTT 미디어 플랫폼에 대하여 특정 위반 행위 없이 차등조치할 근거가 없으므로, 규제수준의 차이를 꾀하는 것 보다 국내 콘텐츠 산업 경쟁력 강화에 힘쓰는 것이 현실적임 

-우리 저작권법상의 특례조항으로 저작권이 모두 제작사에 양도되는 것을 보완하기 위해 콘텐츠 제작자의 ‘정당한 보상’을 보장할 수 있도록 ‘추가 청구권’의 법제화시도가 있었으나, 권리발생이나 보상수준 지표가 없어 도입이 되더라도 논의를 통한 합의가 필요함 

-창작자연대를 통해 단체를 구성하여 OTT 미디어 플랫폼과 협상을 통해 정당한 보상을 이끌어내는 방법이 현재로서는 최선임

 

III. 기대효과

▶OTT 시장의 공정경쟁과 규제, 향후 ‘플랫폼으로서의 규제 도입론’논의 등 관련 법제 연구의 학술적 기초자료로 활용 가능함

▶디지털 미디어 관련 콘텐츠 전송 방식에 따라 분산된 규제를 통합･체계화하는 법체계 정비방안을 제안함 

-기존에 방송과 통신으로 나누어진 서비스의 통합을 시도함으로써 현행 칸막이식 제도에 의한 시장 불확실성을 해소함

-수직적 분류체계에서 수평적 분류체계로의 전환을 통해 새롭게 등장하는 신규 서비스와 달라지는 시장 환경에 적극 대응 가능함

-자국 내 미디어 산업의 경쟁을 활성화하고 콘텐츠 생태계의 건전성을 높이는데 기여함

요 약 문 5

Abstract 14

제1장

서 론 / 31

제1절 연구의 배경과 목적 33

1. 연구의 배경 33

2. 연구의 목적 35

제2절 연구의 범위와 방법 37

1. 연구의 범위 37

2. 연구의 방법 38

제2장

방송과 OTT의 개념 및 특징 / 41

제1절 방송의 개념 43

1. 방송의 개념 43

2. 방송 규제의 목적과 근거 45

제2절 OTT의 개념 47

1. OTT의 개념 47

2. OTT 미디어 플랫폼의 유형 50

제3절 OTT 미디어 플랫폼의 법적 개념 및 특징 55

1. OTT 미디어 플랫폼의 법적 개념 55

2. 다른 미디어와 구별되는 OTT 미디어 플랫폼의 특징 58

제4절 국내외 OTT 미디어 플랫폼의 구분 60

1. 국내 OTT 미디어 플랫폼과 글로벌 OTT 미디어 플랫폼의 구분 60

2. 국내 OTT 미디어 플랫폼과 글로벌 OTT 미디어 플랫폼의 특징 60

제3장

방송미디어시장의 경쟁･규제 현황 및 문제점 / 63

제1절 방송미디어 시장의 경쟁 현황 65

1. OTT 미디어 플랫폼과 공정경쟁 65

2. OTT 미디어 서비스 현황 69

3. OTT 미디어 플랫폼과 방송 등 다른 미디어의 경쟁 현황 74

4. 국내 OTT 미디어 플랫폼과 글로벌 OTT 미디어 플랫폼 간 경쟁 현황 76

제2절 기존 방송과 OTT 미디어 플랫폼 간 경쟁･규제 분석 81

1. 서비스의 대체성 및 보완성 81

2. 규제 불균형 82

제3절 국내 OTT 미디어 플랫폼과 글로벌 OTT 미디어 플랫폼 간 경쟁･규제 분석 91

1. 동일 규제의 차등적 효과 91

2. 차등 지원의 필요성 및 한계 94

제4장

OTT 미디어 플랫폼 관련 국내외 법제 분석 / 99

제1절 OTT 미디어 플랫폼 관련 국내 현행법제 및 입법 논의 101

1. OTT 미디어 플랫폼과 방송 관련 현행법제 101

2. OTT 미디어 플랫폼 규제 관련 입법 논의 106

제2절 OTT 미디어 플랫폼 관련 해외 주요국 입법례 115

1. 캐나다 115

2. 프랑스 125

3. 독일 135

4. 일본 147

5. 소결 155

제5장

OTT 미디어 플랫폼 공정경쟁을 위한 법체계 개편 방안 / 157

제1절 규율체계의 통합･체계화 방안 159

1. (가칭)통합 미디어법 제정의 필요성 159

2. 수평적 규제체계의 도입 161

3. 통합 거버넌스 확립 162

4. 통합법 체계 구성 방안 163

제2절 통합법 체계 및 주요 개념 166

1. 미디어 서비스 개념의 정립 166

2. 미디어 서비스 개념의 구성 요소 169

3. 미디어 서비스의 분류 및 미디어 서비스의 제외 사항 170

제3절 산업 발전을 위한 공정경쟁환경 조성 방안 174

1. 국제협정 고려한 규제 174

2. 공정한 시장경쟁 보장하는 규제 176

3. 콘텐츠 IP 공정보상 촉진하는 규제 178

제6장

결 론 / 183

참고문헌 189