한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

○  지역균형발전을 위해 많은 정책들과 제도의 실시, 그리고 법률 제ㆍ개정 등이 이루어졌지만, 현재 우리나라의 지역균형발전에 대한 분위기는 기대보다는 우려의 목소리가 더 큰 것이 사실임.

- 과거 중앙정부의 주도로 이루어진 위로부터의 지역발전 정책들은 각 지역의 특성과 실정을 제대로 반영하지 못했으며, 국가 전체의 양적 성장은 이루었을지 몰라도 지역 간 격차를 해소하는 데에는 한계가 있었음. 

- 수도권으로의 과도한 집중 현상으로 인하여 상대적으로 소외된 지역은 지역경제 활성화의 동력을 상실하게 되면서 오히려 지역경제 침체가 급속도로 진행되었다. 

- 결국 이러한 현실적 문제를 해결하고 국토 전체의 균형 있는 발전을 달성하기 위해서는 중앙정부 의존적인 시각과 사고에 기반한 정책 전개 일변도에서 벗어나 지역의 특색과 자원을 고려한 지역 주도의 정책을 시행할 필요가 있다는 것을 재확인하였음.

○ 현재 우리의 지역균형발전정책의 문제 중 하나는 바로 불균형에서 출발하고 있음. 

  - 과거부터 지역의 불균형 상태를 제대로 인식하지 못하고 제기되었던 각종 지역균형발전정책들은 출발점부터 너무나 차이가 나기에 일반적인 법제도 보완으로는 성과를 내는 것도 힘들지만, 국민의 기대에 부응하기에도 어려운 상황임. 

- 수도권과 지방의 ‘기울어진 운동장’은 지역ㆍ산업ㆍ경제의 양극화를 초래해 지방 거주민의 상실감은 더욱 커지면서 공간적 정의(正義)는 찾아보기 어려운 환경에  직면해 있기에, 앞으로의 지역균형발전은 선택과 집중에 의한 정책이 되어야 함. 

- 그러한 의미에서 현 정부의 ｢기회발전특구｣는 지금껏 운영되었던 기존 지역균형발전 정책들과는 분명한 차이가 있으며, 그 출발점부터 차별화되고 있는 지역 중심적 정책이라 할 수 있음.

○ 전국적으로 지방소멸에 대한 위기감이 높아지고 수도권 집중이 여전히 심화되고 있는 상황에서 한정된 공공재원만으로는 수도권과 지방의 불균형을 극복하는 데에는 한계가 있기에, 정부는 민간의 투자 활력을 활용하여 획기적으로 지방투자를 촉진하기 위해 기회발전특구라는 새로운 지방 투자유치제도를 도입하였음. 

- 기회발전특구는 기존 특구와는 달리, 지역이 주도하는 균형발전을 특히 강조하고 있으며, 지방자치단체가 투자기업과 협의하여 정한 지역을 기회발전특구로 지정하고, 선도산업을 지방자치단체가 선정할 수 있음. 

- 기회발전특구를 제도적으로 정착시키기 위해 2023년 6월 ｢지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법｣을 제정하여 기회발전특구 제도 추진을 위한 법적 근거를 마련하고 있음. 또한 지방시대 정책 컨트롤타워인 ‘지방시대위원회’가 7월 10일 출범하여 지방분권과 균형발전의 통합적 추진체계를 구축하고, 지역의 정책과 사업을 보다 효율적으로 지원하고 있음. 

- 지역주도 균형발전을 위하여 지방자치단체로부터의 상향식(bottom-up) 의사결정구조를 가지는 기회발전특구 제도를 새롭게 추진하는 한편, 그간 별도로 운영되어오던 ‘지방자치분권’과 ‘지역균형발전’ 정책 추진체계의 통합을 이루었음. 특히 지역균형발전의 문제 해결 중 하나인 사람이 움직여야 한다는 기조 아래, 합리적 경제인을 움직이게 하기 위해서는 이동하기에 적합한 환경 조성이 우선시 되어야 하며, 소비력이 있는 개인과 법인을 움직이게 해야 하고, 움직인 개인과 법인이 선호하는 교육 환경을 조성해야 하며,  비즈니스를 하는 개인과 법인 즉 기업이 활동하기 용이하게 규제를 타파해야함.  

○ 본 연구에서는 기회발전특구가 지속적으로 지원ㆍ운영되기 위한 법제적 개선 방안을 제시하는 것을 연구 목적으로 함. 

- 이를 위하여 현행 법제상 기회발전특구의 일반적 내용 및 특징, 재정적 지원제도를 정리하고, 기회발전특구의 모델이 되는 주요 선진국의 유사사례를 소개ㆍ분석하여 시사점을 도출함. 

- 기회발전특구의 실효성 확보를 위해 기회발전특구 지원 및 운영 관련 규정에 관한 법적 검토, 지속적 운영을 위한 지방자치단체의 자율성과 책임성 확보 방안, 다른 특구관련법제의 차이점 등을 도출하고자 함.

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 기회발전특구의 개념 및 특징

○ 기회발전특구의 개념

- 기회발전특구(Opportunity Development Zone, ODZ)는 지역의 상황을 가장 잘 알고 있는 지방자치단체가 주도적으로 특구를 설계ㆍ운영할 수 있으며, 지방발전을 통해 국가경제의 재도약과 공간적 정의를 구현하는 핵심정책 수단으로서 ‘분권형ㆍ자율형 특구’라 할 수 있음.

- 기존의 특구제도와는 달리, 지방자치단체가 투자기업과 협의하여 정한 지역을 기회발전특구로 지정하고, 선도산업을 지방자치단체가 선정하면, 지방에 기업의 대규모 투자를 유치하기 위해 세제혜택ㆍ재정지원, 규제특례, 정주 여건 개선 등 패키지로 지원하는 파격적인 수준의 인센티브를 종합적으로 지원하는 구역이라 할 수 있음. 

- 기회발전특구는 지방에 대규모 투자가 유치될 수 있도록 지방자치단체가 자율적으로 설계ㆍ운영을 주도하고, 중앙정부는 세제ㆍ규제특례 등을 지원하는 제도로, 윤석열 정부의 국정 목표인 ‘대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대’를 구현하기 위한 핵심 과제라 할 수 있음. 

- 또한 기회발전특구는 참여정부 이후 지속적인 균형발전정책에도 불구하고 수도권 쏠림 현상 및 지방소멸의 위기감 확대, 지방 청년층의 교육ㆍ일자리 기회를 찾아 수도권으로 이동, 지방의 다양성ㆍ자율성ㆍ창의성을 적극적으로 활용하지 못한 중앙주도 추진방식의 한계 등을 고려할 때, 지역 주도의 분권형 균형발전은 국가발전을 위한 새로운 시도이자 패러다임의 전환이라 할 수 있음.

○ 기회발전특구의 특징

- 기회발전특구는 미국의 낙후지역 투자 촉진책으로 2017년부터 시행된 기회특구(Opportunity Zone)제도를 참조하여 상대적으로 낙후된 지역에 민간투자를 활성화시켜 공간적으로 조화로운 지역균형발전 수준을 높이기 위한 개발모델이라 할 수 있음. 

- 기회발전특구는 미국형 기회특구의 세제혜택을 보다 확대하여 양도소득세 외에도 상속 및 증여 자산을 재투자 시 상속세ㆍ증여세 감면, 투자된 기업에 대한 법인세 감면까지 고려하고 있으며, 세제 감면 외에도 규제자유특구에서 제공되던 산업관련 특례들도 함께 제공할 수 있도록 하고 있음.

- 기회발전특구는 중앙정부가 객관적인 통계 수치를 통해 지역의 균형발전이 필요한 지역에 대한 정보를 지방자치단체에 제공하는 것이 그 운영의 시작이라 할 수 있음. 이러한 중앙정부의 역할 이외에 기회발전특구 지정, 기회발전특구에 어떤 산업을 일으키고 어떠한 규제를 풀어야 하는지에 대한 수 요는 지방자치단체의 역량에 달려있음. 

- 지방자치단체의 자율성을 중시하는 기회발전특구는 공통으로 조세 혜택을 부여하는 점, 특구의 성공을 위해 필수적인 인적 자원을 공급하기 위한 교육제도를 합리화하는 점, 지방자치단체가 요구하는 규제철폐에 가능한 지원을 아끼지 않아 기회발전특구에서 시도되는 경제활성화 방안이 반드시 성공하도록 하겠다는 점이 현 정부의 판단이라 할 수 있음

▶ 기존 특구제도와 기회발전특구의 차별성

○ 기회발전특구는 기존의 경제자유특구, 외국인특구 등과는 다르게 파격적인 지원을 제시하고 있다는 점에서 차별성이 있음.

- 기존 지방자치단체의 세제지원과는 확연히 다른 세제혜택 및 지방의 성장전   략에 맞추어 획일적인 규제특례가 아닌 맞춤형 규제특례를 제공하는 것을  구상하고 있음. 특히 개인 및 기업에 대한 세제지원뿐만 아니라 거점대학 활성화, 교육기관 등의 활발한 유치, 주택 공급 등과 맞물려 기회발전특구가 지역의 균형발전을 선도할 수 있는 구심점 역할을 할 수 있다고 전망하고 있음.

○ 기회발전특구는 특구 기획에 필요한 권한을 지방자치단체에 이양하고, 지방이 직접 기획ㆍ설계해서 제출하는 내용에 대해 최소한의 심의 절차를 거쳐 특구로 지정해 준다는 점에서 다른 특구제도와 차별성이 있음.

- 기존 특구제도는 중앙정부 주도로 특구를 설계하고 공모절차를 거쳐 지정·운영하였기 때문에 지방의 수요를 충분히 반영하기 어려웠음. 중앙정부는 모든 여건을 정해놓고 특구지정을 추진하기 때문에 공모에 응하는 지방자치단체들이 특구 설계를 유사하게 설계해 와서 지역의 특성화된 발전을 이끌어 내기에는 한계가 있었음.

- 그러나 기회발전특구로 지정된 지역들을 보면 이차전지, 바이오 등 첨단ㆍ미래지향적인 사업, 소위 투자가 기대되는 부분으로 집중되는 경향이 있음. 따라서 기회발전특구의 성공적인 정착을 위해서 중앙정부는 특구에 관한 최소한의 기준만을 마련하고, 지방자치단체들은 지역의 특성을 살릴 수 있는 다양한 사업을 발굴하고 제도적으로 지속시킬 수 있도록 자율적ㆍ능동적으로 특구를 조성ㆍ운영할 필요가 있음. 

○ 기존의 특구 제도가 특정 산업의 육성을 주안점으로 두는 반면, 기회발전특구는 평균적인 인구밀도의 분산을 추구하는데 중점을 두고 있음. 

- 기회발전특구는 주요 목적이 지역균형발전을 위한 인구 분산에 있고, 이를 위한 환경 조성에 중점을 두고 있으며, 개인과 법인이 이동하게 유도할 수 있는 교육시스템 개선, 활동에 적합한 규제완화 등에 중점을 두고 있음. 

- 따라서 중앙정부는 기회발전특구를 지정할 때 고려해야 하는 객관적 자료를 제공하고, 지방자치단체가 추진하는 산업의 중복에 대한 교통정리 등 최소한의 기능만을 수행하여야 함. 

○ 기회발전특구가 그 취지대로 뿌리를 내리기 위해서는 정책수단을 밀고 나갈 수 있는 강력한 거버넌스의 형성이 가장 조속하게 이루어져야 함.

- 기회발전특구제도에 주도적으로 참여할 지방자치단체의 능동적인 참여, 효율적 운영에 대한 모색, 개인과 법인의 지역균형발전에 대한 의식고취 등이 중요한 성공 요소라 할 수 있음. 중앙정부는 이러한 의식을 자극할 만한 강력한 제도적 유인을 제공하여야 하며, 지방자치단체는 제도의 목적을 달성하기 위해 관심과 노력을 기울여야 함.

- 기회발전특구에 투자하고자 하는 기업에 대해서 뿐만 아니라 향후 기회발전특구제도의 정착을 위하여 관련 제도를 개선하고 투자기업들의 수요를 파악하여 이를 지원할 수 있는 기획역량을 강화시킬 필요가 있음.

 

Ⅲ. 기대효과

○ 기회발전특구제도는 지방자치단체 주도의 지방성장거점 확보를 위한 첫걸음이 될 것임. 이는 수도권 일극집중화로 인한 비효율을 해소하고 어디서나 잘 살 수 있는 지방시대를 열어가는데 중요한 정책이 될 것으로 기대되고 있음. 

○ 세제지원의 대폭적인 확대는 기업 투자의 동기부여에 중요한 역할을 할 것으로 예상됨. 

  - 물론 지방세 감면 등으로 인한 세수 부족 현상에 대한 대책이 병행될 필요가 있음. 재정자립도가 취약한 지방자치단체로서는 기회발전특구에 기업 투자를 유치함으로써 얻게 되는 일자리 확충이나 지방 소비의 증대 등 경제효과와 더불어 조세 감면에 따른 세수 부족간의 균형점을 찾는 노력이 필요할 것임.

○ 지방자치단체의 주도성과 지방자치단체의 특구 관리역량 강화 

  - 특구 관리와 관련해서는 지속성과 안정성, 전문성이 요구되는 바 이와 관련해서 지방자치단체 내 민간과의 협력 거버넌스를 구축할 필요가 있다는 점을 강조. 

  - 그리고 기회발전특구의 지속성을 위해서는 지방자치단체의 책임성 확보가 필요하다는 점도 강조하고자 함. 이때 책임성은 지방자치단체의 장과 지방의회 간의 소통과 협력을 의미하며, 이를 위한 자치입법권 차원에서의 조치 또한 필요할 것임. 

  - 지방의 성장거점과 동력 확보는 범국가적 차원의 중요한 정책이면서 지방자치단체의 역량에 맡겨져 있는 구조를 가지고 있다는 차원에서 지방자치단체내의 역량 강화를 뒷받침할 수 있는 자치조직권의 자율성 확대와 중앙정부의 전문성을 지원할 수 있는 체계 구축이 필요함. 

요 약 문 5

Abstract 13

제1장

서 론 / 27

제1절 연구의 목적 및 필요성 29

제2절 연구의 범위 32

제2장

지역균형발전 핵심 정책 수단으로서 기회발전특구 / 35

제1절 기회발전특구의 개요 및 운영 현황 37

1. 기회발전특구의 개념 및 주요 내용 37

2. 기회발전특구의 지정 절차 및 지원 내용 44

3. 기회발전특구의 법적 근거 : ｢지방분권균형발전법｣ 51

4. 기회발전특구의 제도적 정착을 위한 고려 사항 53

제2절 기존 특구제도와 기회발전특구의 차별성 57

1. 기존 특구제도의 운영과 문제점 57

2. 기존 특구제도와 기회발전특구의 차별성 60

제3장

주요 선진국 특구제도의 운영 현황 / 67

제1절 미국의 특구제도 67

1. 기회특구(Opportunity Zone) 운영과 인센티브 67

2. 프라미스존(Promise Zone) 75

제2절 일본의 특구제도 77

1. 구조개혁특구 77

2. 총합특구 79

3. 국가전략특구 80

제3절 해외 사례의 시사점 81

1. 미국의 기회특구 특징: 지역불균형과 시장 실패에 대한 대응 81

2. 일본의 특구제도 특징 : 중핵기업의 육성과 자립적 발전기반 82

제4장

기회발전특구 실효성 확보를 위한 법제 검토 / 85

제1절 기회발전특구 지원 및 운영 관련 법제에 관한 법적 검토 87

1. 기회발전특구 관련 규정 개관 87

2. 기회발전특구의 근거법인 ｢지방분권균형발전법｣ 상 지원 규정 88

3. 기회발전특구에 대한 세제지원 91

4. 기회발전특구의 규제 특례 100

제2절 기회발전특구의 지속적 운영을 위한 법제 개선방향 101

1. 기회발전특구 추진ㆍ지정기준 등 절차의 명확화 101

2. 기회발전특구 내 인적자원 확보와 교육발전특구와의 연계 103

제3절 기회발전특구 운영 지방자치단체의 자율성과 책임성 확보 방안 105

1. 지방자치단체의 역할 강화와 관리조직의 제도적 보장 필요 105

2. 기회발전특구 운영에 따른 지방자치단체의 책임성 108

제5장

결론 / 111

참고문헌 117