한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 연구 배경과 및 목적

▶연구 배경

○ 1994년 수립된 ‘민족공동체통일방안’이 30년째 공식 통일방안으로 유지

○ 그동안 신냉전질서 상황 전개, 북한 핵무기 개발과 그로 인한 유엔 등 국제사회의 대북제재, 북한의 2개 국가론 선언, 신세대의 통일에 대한 무관심 증가 등 대내외적 환경 변화

○ 변화된 통일 환경을 반영한 통일방안의 보완 또는 대안 필요성 제기

▶ 목적

○ 민족공동체통일방안에 대한 문제점과 한계 분석

○ 헌법적 관점에서 본 통일방안 수립과 정당성 확보 방안 제시

○ 민족공동체통일방안에 대한 단계별 법적 검토 및 보완 방안 제시

○ 보완 발전된 통일방안과 통일방안의 법제화 방안 제시

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 민족공동체통일방안의 분석과 평가

○ 민족공동체통일방안의 입안까지의 배경과 주요 내용 분석을 위하여 헌법적 기본 정신을 바탕으로 입안 배경 및 특징, 주요내용 및 기본 철학과 원칙에 대한 분석을 하였음

○ 역대 정부의 대북·통일정책과 통일방안의 상관관계를 분석하기 위하여 제5공화국 이전의 통일정책과 대북정책부터 윤석열 정부까지의 대북통일정책의 특징에 대한 비교 검토를 실시함

○ 민족공동체통일방안의 문제점 분석을 위하여 남북한 통일방안에 대하여 비교 검토해 보면, 남북한 통일방안은 각각의 정치, 군사적 상황과 국제정세의 변화에 대응하여 변화해 오면서 그 차이점이 더 크게 부각되고 있음

- 이러한 남북한 통일방안의 차이점에 대한 비교 분석을 통한 민족공동체통일방안의 문제점을 도출하고 이에 대한 분석을 실시함

- 또한 민족공동체통일방안의 정책적 한계와 시대적 상황변화에 따른 문제점을 통하여 민족공동체통일방안에 대한 종합적 평가를 함 

▶ 헌법적 관점에서 본 통일방안 수립과 정당성 확보 방안 

○ 헌법의 통일 관련 규정, 통일방안 수립의 헌법적 근거와 법적 성격, 통일방안 수립의 기본원칙에 대한 검토, 절차적 정당성 확보 방안 제시

- 통일 관련 조문은 그 하나하나의 의미와 비중도 결코 작은 것은 아니지만, 통일에 관련된 국가적 과제가 워낙 포괄적이고 방대하다는 점을 고려할 때, 이들 조항을 개별적·단편적으로 볼 것이 아니라 헌법의 통일성의 원칙 헌법해석의 준칙으로서 헌법의 통일성의 원칙에 관하여 자세한 것은 장영수, 헌법학(제15판), 홍문사, 2024, pp. 107-108; Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl., 20, C. F. Müller Verlag, 1995, S. 27, Rn. 71.

에 따른 해석을 전제로 하나의 일관된 논리체계 속에서 파악하는 것이 필요함

- 또한 통일방안의 수립과 관련된 헌법적 근거를 찾으려면 통일방안과 통일정책이 각각 무엇을 의미하며 어떤 관계에 있는지를 살펴볼 필요가 있음

- 통일방안 수립과 정당성 확보를 위하여 헌법적 과제로서의 통일과 그 구체화로서의 통일방안에 대한 검토가 필요함

○ 북한의 2개 국가론 선언과 대한민국 헌법 개정 문제를 검토하기 위하여 국회 개헌 관련 위원회 보고서 및 헌법 전문 검토 의견에 대한 검토를 실시함

- 헌법 통일 관련 조문에 대한 개정에 관한 논의나 연구는 주로 헌법 제3조와 제4조에 집중됨. 이와 관련해서는 전문적인 검토된 각 국회보고서 헌법연구 자문위원회의 결과보고서를 검토함 

- 북한이 2개 국가론을 채택하였다고 해도 우리 헌법의 통일 관련 규정들은 계속 유지하면서 여전히 대한국민의 역사적 사명인 평화통일을 지향할 필요가 있음

▶ 통일방안의 단계별 법적 검토 

○남북화해협력 단계(1단계)의 필요성, 북한 핵개발로 인한 국제사회의 대북제재, 정전협정과 평화협정 문제 등 검토를 실시함

- 남북화해협력 단계에 관한 법적 검토를 위하여 분단의 장기화로 인한 이질성의 문제와 단계적 통일의 필요성에 대한 검토가 필요함

- 또한 화해와 협력단계와 남북한 관계의 변화 가능성과 관련하여 탈북자 문제 등을 중심으로 살펴볼 필요가 있음

- 이러한 탈북자 문제는 남북한 사이의 가장 민감한 사안의 하나일 뿐만 아니라, 서로의 체제를 인정할 것인지 여부와도 맞닿고 있는 문제 임

○ 남북연합 단계(2단계)의 법적 성격과 헌법적 허용성, 현실성의 문제 검토를 위하여 남북연합단계의 의미와 법적 성격에 대하여 검토가 필요함

- 통일의 제2단계로서 남북연합단계는 제1단계인 화해‧협력단계를 통해 신뢰가 구축된 이후에 내부적으로 기존의 국가 운영체계를 유지하되, 대외적으로 하나의 국가처럼 활동하겠다는 것으로 볼 수 있음

- 또한 남북연합단계의 의미와 법적 성격에서 특히 주목해야 할 점은 현행 헌법 제4조에서 규정하고 있는 자유민주적 기본질서에 입각한 통일에 비추어 일국양제를 어떻게 보아야 할 것인지의 문제임

- 이러한 문제에 대한 검토를 위하여 남북연합단계의 국정운영 기준 및 방식, 외교활동의 특수성에 대한 검토가 필요함

○통일국가 단계(3단계)로의 이행 결정 주체, 국가형태, 정부 형태 등 검토를 위하여 남북연합단계에서 통일국가단계로의 이행 결정과정과 통일국가의 국가형태 및 정부형태 등의 결정과 통일헌법의 제정 등에 대한 검토를 실시

- 남북연합단계에서는 마치 연방제와 유사하게 내부적으로는 각기 독자적인 체제를 유지하면서도 대외적으로는 하나의 국가로 활동하는 것을 핵심으로 함

- 남북한 간의 이질성 문제는 남북한 주민 간의 정치적 방향성에서의 이질성, 문화적 생활방식의 차이, 남북한 간 경제력의 차이와 이에 따른 남북한 주민 간 생활수준의 차이 등을 고려할 때, 단일국가체제로는 이러한 남북한 간의 이질성을 극복하고 진정한 정치적‧사회적 통합을 이루는 것에 한계가 있음

▶ 민족공동체통일방안의 보완‧발전 방안 제시

○ ‘민족공동체통일방안’을 보완‧발전시킨 ‘한반도통일방안’을 제시를 위한 기본방향에 대한 검토가 필요함

- 정치적 상황에서는 여야 합의로 새로운 통일방안을 마련한다는 것은 사실상 불가능하고, 헌법상 통일방안의 수립 주체인 대통령이나 또는 여당 중심의 통일방안을 마련한다고 해도 야당의 동의를 얻기 어려워 결국 국내적 분란만 초래할 가능성이 큼

- ‘민족공동체통일방안’을 그대로 유지하기에는 많은 환경변화가 있었던 것은 사실이지만 현행 헌법 제4조에 기반한 ‘민족공동체통일방안’의 통일철학이나 원칙, 통일국가의 미래상 등은 여전히 유지 발전될 필요성이 있음

○ 통일의 철학과 원칙은 ‘민족공동체통일방안’을 계승에 관한 검토가 필요함

- ‘민족공동체통일방안’은 통일철학으로 ‘인간중심의 자유민주주의’를 제시하고 있고, 기본원칙으로는 ‘자주, 평화, 민주’를 제시하고 있음

- 헌법 제4조에서 명시한 자유민주적 기본질서에 입각한 통일방안에 충실한 것으로 달리 수정이 필요하지 않으므로 그대로 유지하는 것이 바람직함

- 또한 통일국가의 미래상은 통일방안은 신세대를 포함한 남북한 주민 전체, 재외동포는 물론이고 국제사회에 대한 우리의 의지를 밝히면서 공감대를 형성할 수 있어야 함

○ 통일국가의 미래상은 ‘자유, 평등, 인권, 복지가 보장되는 선진민주문화국가’와 ‘세계평화와 인류의 공동번영을 선도하는 비핵평화국가’로 제시 

○ 민족공동체통일방안의 3단계 과정을 ① 화해협력 및 평화체제 구축단계, ② 한반도공동체(경제공동체, 남북연합)단계, ③ 잠정적 통일국가(국가연합, 연방국가)단계, 최종 통일국가(단방국가)단계로 새롭게 제시

- 민족공동체통일방안 2단계와 3단계는 필수적 단계가 아닌 선택적 단계로 구상 및 2단계 한반도공동체의 한 형태인 남북연합은 기존의 2체제와 달리 자유민주주의 1체제로 변경하여 제시함

▶ 통일방안 법제화 방안

○통일방안 법제화 필요성으로 법제화를 통해 통일방안 수립 절차에 국회가 참여할 수 있게 함으로써 절차적 정당성을 확보하고, 지속할 수 있는 통일정책 추진이 가능하도록 한다는 점 제시

- 법치주의를 이념으로 하는 현대 민주국가에서는 그 어떤 수단보다도 법령이라는 수단을 통해 정책을 통일적이고 안정적으로 관리하고 집행해 나갈 수 있기 때문에 제도화를 필요로 하는 대부분의 정책은 법령의 형식으로 변환하는 과정, 즉 ‘정책의 법제화’ 과정을 거칠 필요함

- 통일방안의 법제화 문제와 관련하여 다양한 분야의 여러 전문가가 참여한 헌법개정안에서도 통일정책 전부를 법률로 정하도록 한 것은 아니고 기본적인 사항 또는 필요한 사항만을 법률로 정하도록 하고 있다는 점임

○통일방안의 법제화 방안으로 민족공동체통일방안을 대한민국의 공식 통일방안으로 선언하는 입법 방식 제안

▶ 향후 법적 과제와 해결 방안

○법제도적 차원에서 통일 환경의 중대 변화인 북한의 ‘2개 국가론’ 채택에 따라 남북한 법적 관계가 쌍방적 특수관계에서 일방적 특수관계로의 변화 방안

- 북한의 2개 국가론에도 불구하고 우리는 기존의 특수관계론을 유지하면서 북한을 상대로 반민족적 조치인 2개 국가론의 철회를 요구할 필요가 있음

- 북한의 2개 국가론에 대해서는 정부가 더 적극적으로 우리 국민과 재외동포 및 북한주민, 더 나아가 국제사회를 상대로 북한의 2개 국가론이 반민족적 조치이며, 한반도는 물론이고 동북아 전체, 더 나아가 세계의 평화를 위해서도 철회되어야 할 조치임을 널리 알릴 필요가 있음

○북한 2개 국가론에 따른 국내법 정비 방안을 비롯한 대응 방안 제시

- 교류협력과 관련해서는 향후 남북합의서 체결 형식과 남북한 주민 통행 방법의 변화 가능성에 대한 사전 대비와 민족내부거래 및 역외가공지역 생산품의 원산지증명과 관련한 대응 방안 등을 제시함

 

Ⅲ. 기대효과

▶ 학술적 기여도 

○통일방안 및 헌법상 통일의 원칙과 깊은 관련성을 가지므로 헌법학적 연구를 기초로 하면서 통일방안과 관련된 국내법과 국제법적 문제 모두 분석

○선행연구에서 상대적으로 부족하였던 통일방안과 관련한 헌법적 관점에서의 분석과 민주적 정당성 확보 방안, 통일과정의 단계별 국내법적 분석과 국제법적 문제 검토 등의 학술적 성과 구축

▶ 정책적 기여도

○기존 통일방안의 문제점을 극복할 새로운 통일방안 수립에 대한 기초 연구자료로 제공하여 정부의 통일방안 수립에 정책적으로 기여

○통일방안에 대한 헌법적 분석과 법적 검토를 통해 정부 정책 추진에 있어 제도적 틀을 제공하고 통일방안의 실효성 확보를 위한 제도화 방안 마련

요약문 5

Abstract 13

제1장

서 론 / 25

제1절 연구 필요성과 목적 27

1. 연구 필요성 27

2. 연구 목적 31

제2절 선행연구 현황 및 분석과 차별성 33

1. 선행연구 현황 33

2. 선행연구 분석과 차별성 35

제3절 연구 방법 및 구성 38

1. 연구 방법 38

2. 구성 39

제2장

역대 정부의 통일방안과 민족공동체 통일방안 / 41

제1절 역대 정부의 통일방안과 대북통일정책 43

1. 제5공화국 이전의 통일정책과 대북정책 43

2. 제5공화국 민족화합민주통일방안과 대북정책 47

3. 노태우 정부의 한민족공동체통일방안과 대북정책 48

4. 김영삼 정부의 민족공동체통일방안과 대북정책 50

5. 이후 정부의 통일방안과 대북정책 51

제2절 민족공동체통일방안에 대한 분석 54

1. 입안 배경과 주요 내용 54

2. 북한의 통일방안과 남북한 통일방안 비교 분석 59

3. 정책적 한계와 시대적 상황변화에 따른 문제점 분석 67

제3절 민족공동체통일방안에 대한 종합 평가 74

1. 통일방안에 대한 종합적 평가 74

2. 통일방안의 대안을 위한 비판적 검토와 제언 79

제3장

헌법적 관점에서 본 통일방안 수립과 정당성 확보 방안 / 85

제1절 대한민국헌법과 통일방안 수립의 필요성 87

1. 헌법의 통일 관련 조항과 그 의미 87

2. 통일방안의 헌법적 근거 89

3. 법률에 의한 통일 관련 정책의 구체화와 그 한계 91

4. 통일정책의 변화와 21세기 통일방안의 재정립 필요성 91

제2절 통일방안에 관한 헌법적 분석 92

1. 헌법적 과제로서의 통일과 그 구체화로서의 통일방안 92

2. 통일방안의 법적 근거에 따른 성격과 효력 93

3. 통일방안의 법적 성격과 통일정책의 계속성 및 신뢰성 95

제3절 통일방안 수립의 기본원칙과 절차 96

1. 통일의 필요성과 당위성에 대한 헌법적 근거 96

2. 통일에 관한 헌법적 기준 : 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일 97

3. 통일방안에 관한 정책적 판단 및 그 절차의 가능성과 한계 98

제4절 통일방안의 민주적 정당성 확보 방안 99

1. 통일방안의 의미, 비중과 민주적 정당성 확보의 중요성 99

2. 민주적 정당성 확보의 구체적 대안: ①국민투표 100

3. 민주적 정당성 확보의 구체적 대안 : ②통일방안에 관한 공론화 절차 102

4. 민주적 정당성 확보의 구체적 대안 : ③공청회, 청문회 등 102

제5절 북한의 2개 국가론과 통일 관련 헌법 규정 개정 문제 103

1. 북한의 2개 국가론 선언과 조치 103

2. 북한 2개 국가론 수용 의견과 헌법 개정 문제 105

3. 국회 개헌 관련 위원회 보고서 검토 의견 105

4. 대한변호사협회 통일문제연구위원회 설문조사와 헌법학자 자문 결과 112

5. 소결 114

제4장

통일방안의 단계별 법적 검토 / 115

제1절 화해협력 단계에 관한 법적 검토 117

1. 분단의 장기화로 인한 이질성의 문제와 단계적 통일의 필요성 117

2. 화해‧협력단계의 의미와 역할: 현재 상태와의 차이점을 중심으로 118

3. 화해‧협력단계와 남북한 관계의 변화 가능성: 탈북자 문제 등을 중심으로 118

4. 화해‧협력단계와 유엔 등 국제사회의 대북제재 121

5. 정전협정과 평화협정 문제 126

제2절 남북연합단계에 관한 법적 검토 127

1. 남북연합단계의 의미와 법적 성격: 일국양제에 대한 찬반을 중심으로 127

2. 남북연합단계의 국정운영 기준 및 방식 129

3. 남북연합단계의 외교활동의 특수성 130

제3절 통일국가단계에 관한 법적 검토 131

1. 남북연합단계에서 통일국가단계로의 이행 결정 주체 131

2. 통일국가의 국가형태 및 정부형태 등의 결정과 통일헌법의 제정 132

3. 통일정부의 구성과 정당, 선거 등의 문제 136

4. 관련 외국 사례의 검토 및 시사점 분석 137

제4절 소결 138

제5장

민족공동체통일방안의 보완ㆍ 발전 및 법제화 방안 / 139

제1절 민족공동체통일방안의 보완‧발전 방향 141

1. 기본 방향 141

2. 통일방안 수립의 주체와 절차 143

3. 통일방안의 명칭 145

4. 통일철학과 기본원칙 146

5. 통일국가의 미래상 147

6. 3단계 통일과정에 대한 검토 및 보완 방안 148

제2절 통일방안의 법제화 방안 검토 157

1. 통일방안의 법제화 의무와 필요성에 관한 검토 157

2. 통일방안을 반영한 헌법 제4조 개정 방안 159

3. 남북관계 및 통일 관련 법령 현황 162

제3절 법제화 추진 시 구체적 방안 검토 163

1. 통일방안 법제화에 관한 일반적 검토 163

2. 법률 제정을 통한 법제화 추진 사례 166

3. 통일방안 수립절차와 기본적인 사항 등을 입법화하는 방안 171

4. ‘민족공동체통일방안’을 공식 통일방안으로 선언하는 입법 방식 171

제4절 향후 법적 과제와 해결 방안 174

1. 북한 2개 국가론과 남북관계 변화 검토 174

2. 북한 2개 국가론에 대한 대응 방안 182

제6장

결 론 / 191

참고문헌 199

부록 : 전문가(헌법학자10명) 자문결과 분석보고서 209