한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 규제를 역사적으로 살펴보고, 원래 규제가 의도하였던 것은 무엇이었고 왜 그러한 규제가 나오게 되었는지를 살펴보는 것은 현재 규제를 어떻게 변화시킬 것이며, 앞으로 규제를 어떤 방향으로 이끌어 갈 것인지에 기초가 됨

○ 규제의 역사적 접근을 살펴보면 대체로 사건·사고와 국가적 이벤트가 가장 큰 변화의 요인임

○ ｢도로교통법｣상 운전면허교육의 경우 1973년 연 4회 20시간, 1976년 연 2회 10시간, 1979년 연 1회의 정기교육을 실시하였으나 폐지한 뒤 2002년 운전면허 취득 전 3시간 교육으로 전환되었음

○ 2010년에는 운전면허 취득을 위한 교통안전교육을 3시간에서 1시간으로 축소하고 기능교육, 도로교주행교육을 완화하였는데, 2016년 기능교육, 도로주행교육이 다시 강화되었음. 최근에는 교통안전교육 1시간을 늘리자는 논의가 이루어지고 있음

▶ 규제의 역사적 접근은 규제의 합리성 판단, 거시적인 측면에서 규제방향성을 설정하는 데 기여할 수 있음

○ 규제는 국민의 권리를 제한한다는 점에서 공익과 사익의 적정한 균형점을 찾아야 하는데, 규제의 역사적 접근을 통해 규제의 본질을 살펴볼 수 있음

○ 과잉규제로 인한 규제실패는 규제집행의 표준이 정립되지 못하는 결과로 이어지므로 규제집행을 표준화할 필요성이 있고, 이를 위해서는 법적지위의 불확실, 광범위한 규제, 중복규제 등 규제 실패의 원인 분석이 선행되어야 함

○ 경제협력개발기구(OECD)가 발표하는 상품시장규제지수(PMR: Product Market Regulation Index)에 따르면, 우리나라는 2008년 6위, 2013년 4위, 2018년 6위로 규제가 강한 나라에 해당하고, 가격규제, 서비스 산업 및 네트워크 분야의 진입장벽 등 진입규제, 시장활동에 대한 가이드라인, 행정상 의무 등 행위 규제가 높은 편으로 나타남

○ 인공지능의 발달은 디지털 기술을 고도화하고 있고, 인터넷의 발전은 공간적 개념의 변화를 가속화하고 있으나, 2023년 정부 규제혁신정책 추진방향 조사 결과 규제혁신 체감도가 낮다는 응답이 45.5%로 나왔으며, 갈등규제, 신산업규제 개선이 시급하다는 결과가 제시됨(대한상공회의소, 2023)

○ 미국의 경우 규제지수 한 단위가 증가할 때 1인당 GDP가 1,343달러가 감소된다고 함(Crarin, 2005). 우리의 경우 1인당 경제부담이 951달러이고 국가 전체로는 78.1조 원으로 추정됨(삼성경제연구소, 2008) 

▶ 규제에 대한 역사적 접근, 즉 히스토리적 접근의 대상으로, 규제가 상대적으로 방대한 분야에 적용되고 있으며 국민의 생명․재산과 밀접히 관계되는 교통규제에 대한 논의를 살펴볼 필요가 있음

○ 역사적 접근 방법은 거시적인 방식과 미시적인 방식으로 나뉠 수 있음. 거시적 방식은 분야별 법률의 제ㆍ개정을 중심으로 유의미한 사건 및 사고, 기술의 발견, 대통령의 정치적 결단, 국제조약의 변화 등을 반영하여 그 흐름을 살펴보는 방식으로 상대적으로 접근이 용이하다는 장점이 있지만 구체적인 수준의 변화와 그 쟁점을 살피지 못하는 한계가 있었음. 반면 미시적인 방식은 하나의 규제에 따른 법률, 시행령, 시행규칙, 고시 그리고 관련 조례까지 살펴보는 방식으로 장시간의 시간과 많은 투입요소가 필요하다는 단점이 있었음

○ 역사적 접근이 필요한 대상은 규제가 가장 많이 설정되어 있는 영역으로 일반적으로 국민의 생명과 건강의 보호하는 목적, 전문·기술적 분야임

○ ｢도로교통법｣은 총 14장으로 구성되어 교통상 의무 부과, 행위 제한 등 도로교통상 안전을 위한 규제 위주로 규정되어 있는데, 1962년 12월 31일에 제정되어 1984년 8월 4일과 2005년 5월 31일 2차례 전부개정과 함께 총 120차례 개정되어 규제와 관련하여 잦은 개정이 이루어짐

○ 특히 음주운전으로 인한 교통사망사고는 사회적 이슈로 부각되어 속도, 처벌 등 규제 강화의 필요성이 지속적으로 제기되었고 어린이 보호구역 내 의무를 강화하는 민식이법이 제정됨. 민식이법은 ｢특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률｣ 개정도 수반하였음

○ 한편 최근 우회전 신호 정지 의무와 관련한 규제가 신설된 바 있음

○ 자치경찰의 도입과 자율주행자동차, 개인형 이동장치의 확대 등 사회구조 및 기술적 변화에 따라 ｢도로교통법｣상 규제 수요는 지속적으로 증가하고 있음

○ ｢여객자동차 운수사업법｣과 ｢화물자동차 운수사업법｣ 버스 및 화물 자동차의 기술 발전, 자율주행, 전기자동차의 도입 등으로 교통상황이 변화하고 있어 규제의 역사적 접근을 통해 미래 지향적 규제 방향성을 검토할 필요성이 있음

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 규제의 개념과 원칙, 법적 근거 등 규제 일반론 분석

○ 규제란 일정한 공익 목적을 달성하기 위해 다양한 수단과 절차를 종합하여 설계된 제도로써, 사건·사고와 국가적 이벤트, 그리고 당시 정부의 정책적·정치적 결단으로 큰 폭의 규제가 변화됨에 따라 규제 분야 법 이론적 근거 분석

- 규제를 역사적으로 살펴보고, 원래 규제가 의도하였던 것은 무엇이었고 왜 그러한 규제가 나오게 되었는지를 살펴보는 것은 현재 규제를 어떻게 변화시킬 것이며, 앞으로 규제를 어떤 방향으로 이끌어 갈 것인지에 기초가 됨

- 당초 입법에서 의도했던 목적과 그 사회·환경적 측면을 통해 입법의 목적이 변하는 그 과거의 과정을 히스토리적 연구를 통해 살펴봄으로써 교통규제의 미래 지향적 방향을 제시할 수 있음

- 히스토리적 연구를 통해 불필요한 규제를 파악하고 시대적 사명 및 입법자의 입법 의지 구현의 방향성을 분석함으로써 합리적인 규제 방향을 제시하기 위하여 교통규제의 히스토리적 연구를 수행

▶ 「도로교통법」, 「여객자동차 운수사업법」, ｢화물자동차 운수사업법｣상 교통규제의 히스토리 분석

○ ｢「도로교통법」｣상 교통규제의 히스토리 분석

- 신호 또는 지시에 따를 의무의 변화

- 통행의 금지 및 제한 등 규제의 변화

- 차마 및 노면전차의 속도, 통행방법 규제의 변화

- 음주운전 등 운전자 및 고용주 등의 금지 변화

- 고속도로 및 자동차전용도로에서의 특례 도입과 변화

- 도로의 사용 규제 변화

- 운전면허제도의 변화(응시자격, 운전면허시험, 갱신과 적성검사, 교통안전교육 등)

- 어린이통학버스, 고령운전자, 긴급자동차 규제의 변화

- 자동차운전전문학원의 도입과 규제의 변화

- 자율주행자동차, 개인형 이동장치, 실외이동로봇의 등장과 규제

○ ｢여객자동차 운수사업법｣상 교통규제의 히스토리 분석

- 여객자동차운송사업, 자동차대여사업, 여객자동차터미널사업, 여객자동차운송플랫폼사업의 도입과 규제의 변화

- 면허, 결격사유 등 운수사업자 자격에 대한 규제 변화

- 운송 개시, 운임·요금의 신고, 사고 시 조치 등 운수사업자 의무에 대한 규제 변화

- 운송사업자의 준수사항의 변화

- 운수종사자의 자격, 준수사항의 변화

- 행정청의 관리의무 및 처분권한의 변화

○ ｢화물자동차 운수사업법｣

- 「자동차운수사업법」에서의 ｢화물자동차 운수사업법｣ 분법 배경과 화물자동차 규제

- 화물자동차 운송사업, 화물자동차 운송주선사업, 화물자동차 운송가맹사업과 규제

- 허가 기준, 결격사유 등 운송사업자 자격과 규제

- 운전업무 종사자격과 규제

- 운송사업자의 준수사항과 규제

- 경영의 위탁 제한과 규제

- 행정청의 관리의무 및 처분권한의 변화

▶ 교통규제의 역사적 접근과 교통규제의 방향성

○ 교통규제 변화의 주요 요인 분석

- 산업발전과 도로의 증가는 자동차 소유를 증가시켰고 그로인한 교통사고도 증가하여 교통규제가 강화됨

- 잦은 교통사고는 정부가 일정한 조건을 가진 자에 한하여 사업 허가를 내주고 관리감독 시행

- 과거의 교통규제의 역사적 변화 요인을 분석하여 미래 기술에 대한 규제 또는 완화 시 고려

○ 한국형 교통규제의 방향성

- 신기술에 대한 규제의 경우 정부의 강력한 규제 아래 시행한 이후 안정기에 들 경우 규제 완화를 고려할 수 있음

-  생명, 신체, 재산을 침해가 높은 정도의 교통수단은 강력한 규제를 우선 고려하여 난립을 방지하고 허가받은 규제 내 범위에서는 특례를 적극적으로 활용방안을 고려할 수 있을 것임 

 

Ⅲ. 기대효과

▶ ｢도로교통법｣, ｢여객자동차 운수사업법｣, ｢화물자동차 운수사업법｣ 등 교통 관련 규제를 분석하고 교통규제의 성격과 그 의도한 방향성, 이에 따른 효과성 등 진단하여 교통안전 확보에 기여

▶ 교통규제의 최초 도입 목적과 환경 변화에 따른 변화에 대하여 사건·사고, 정책적·정치적 선택, 기술의 진보 등 교통규제의 변화 요소에 따라 구분하여 검토하고, 공익과 사익의 조화를 이루는 교통규제의 방향성 제시

▶ 교통규제는 헌법상 이동권의 보장 및 자유롭게 이동할 수 있는 권리를 제공하는 가장 기본적인 수단으로서, 그간 규제 및 교통규제에 대한 히스토리적 연구가 없었고 교통규제에 있어서 국민의 신체와 생명·안전을 중심으로 집대성한 연구가 없었다는 점에서 향후 규제 분야 히스토리에 대한 총괄연구로서 연구성과 제시

요 약 문 5

Abstract 11

제1장

서 론 / 25

제1절 연구의 필요성 27

제2절 연구의 목적 30

제2장

규제의 역사적·법이론적 접근 / 33

제1절 히스토리아와 규제 35

1. 히스토리아의 의미 35

2. 규제의 의미 37

제2절 헌법적 의미 41

1. 안전 확보를 위한 자유 제한 41

2. 행복 추구를 위한 제도 설계 51

3. 행복 추구를 위한 제도 설계에 있어서 헌법적 쟁점 56

제3절 법률적 의미 58

1. 헌법상 기본권 보장 58

2. 국민의 기본권 또는 권리 제한의 헌법적 함의 60

3. 법치행정의 원칙 구현 66

제3장

교통규제의 변천 / 71

제1절 사회변화에 따른 시대별 교통규제의 변화 73

1. 1950년대 이전 교통규제의 변화 73

2. 1960년대 교통규제의 변화 80

3. 1970년대 교통규제의 변화 82

4. 1980년대 교통규제의 변화 83

5. 1990년대 교통규제의 변화 86

6. 2000년대 교통규제의 변화 88

7. 2010년대 교통규제의 변화 91

8. 2020년대 이후 교통규제의 변화 97

제2절 교통환경 변화에 따른 주요 법률 변화 101

1. ｢도로교통법｣ 101

2. 운수사업법령 140

제3절 교통정책의 변화 166

1. 교통정책의 추진근거로써 행정계획의 법제도적 함의 및 실제 166

2. 국가교통안전기본계획 167

3. 지역교통안전기본계획 171

4. 교통안전 기본시책 174

5. 자동차정책기본계획 176

제4절 신기술의 발전과 교통안전 180

1. 자율주행자동차의 도입과 법체계 180

2. 해외의 자율주행자동차 규제 192

제4장

교통규제 히스토리적 변천의 시사점 / 203

제1절 교통규제의 목적와 기본권 제한 법리의 조화 205

1. 교통안전 행정계획 수립을 통한 교통규제의 체계성 확보 205

2. 사법작용과 교통규제의 한계 217

제2절 교통사고의 증가에 따른 교통규제의 강화 227

1. 초보운전자와 규제 227

2. 윤창호법과 음주운전 규제 229

3. 고령운전자 사고 증가와 규제 232

제3절 자율주행자동차 규제 전망 236

1. 운전자 면허 및 자격 요건의 변화 236

2. 안전 기준 및 보험 요건의 변화 236

3. 데이터 보고 및 기록 요건 237

4. 사업 허가와 운영 인프라 요건의 변화 237

5. 책임 소재와 법적 분쟁 해결 방식의 변화 238

6. 기술 유지보수 및 정기 점검 요건 238

제5장

결론 / 239

제1절 규제에 대한 헌법적·법률적 이론 정립 241

제2절 사회 변화에 민감한 교통환경 243

제3절 교통사고에 따른 규제 위주의 ｢도로교통법｣ 246

제4절 교통규제의 나아갈 방향 253

참고문헌 255

부록 265

1. ｢도로교통법｣ 개정 이력 267

2. ｢여객자동차운수사업법｣ 제정 이후 개정 이력 327

3. ｢화물자동차운수사업법｣ 제정 이후 개정 이력 357

4. OECD 국가 14세 이하 어린이 사망자 수 389

5. 도로종류별 스쿨존내 어린이(12세 이하) 교통사고(2005-2023) 392