한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 연구 배경 및 필요성

○ 20세기 현대입헌주의에서 국가는 기본권 충실히 보장하기 위하여 특별히 관심을 갖고 보호 조치를 취할 대상을 선정하고 이들을 위한 입법적 방안들을 마련․이행토록 요구하고 있음

○ 국내 개별법령에서는 ‘취약계층’ 등 특정한 집단을 아울러 지칭하고 이들에 대한 특별한 조치들을 121개의 법령에서 사용되고 있음

○ 그럼에도 국내외적으로 취약계층에 대한 법적 정의는 거의 없으며 일반적인 개념도 형성되어 있지 않기 때문에 취약계층이 무엇인지, 어느 범위로 볼 수 있는지 혹은 어떠한 유형이 있는지 구체적으로 특정되지 아니함

○ 동일 또는 유사한 취약계층의 개념 및 범위가 개별 법률마다 타당한 근거나 기준 없이 각각 상이하기 때문에 관련 법․정책 추진에 있어서 정합성 및 효율성이 저하될 수 있으며 모호성 및 복잡성으로 인하여 법규의 적용에 있어 혼란이 발생할 우려가 높음

○ 취약계층 관련 권리 보장 조문들 역시 별다른 입법적 고려나 기준 없이 산재한 법령들을 통해 각기 다른 방안들을 마련하여 운영하다 보면 규정 간 형평성에 대한 우려가 발생하고 규정 간 정합성과 체계성에 대한 문제도 제기될 수 있음

▶ 연구 목적

○ 취약계층 개념 및 권리 보장 방안 분석

- 현행 국내법에서 취약계층 및 유사 용어들을 사용하고 있는 규정들을 전반적으로 조사하여 취약계층의 개념 및 세부 유형들을 현황을 파악하여 보고 관련 규정의 모호성 및 관련 규정 간 정합성 및 체계성 등의 측면에서 문제점들을 고찰함

- 비교법적 검토를 통해 취약계층 개념 및 권리 보장 방안의 국내법적 문제점에 대한 시사점을 도출함

○ 법령상 취약계층 개념 및 권리 보장 법제 개선방안 제시

- 취약계층 개념 및 권리 보장 방안의 문제점들을 개선하기 위한 방안으로서 우선 ｢취약계층 보호 및 지원을 위한 협업 촉진에 관한 법률안｣에 대한 수정안을 작성함 

- “취약계층 개념 법령 입안 가이드”를 작성하여 제안함으로써 취약계층에 대한 공통적인 개념징표를 추출하여 일반적 정의를 정립하고 이를 기반으로 분야별 취약계층 세부 개념과 유형을 법제화함에 있어 고려하여야 할 요소들을 선별하고 취약계층 권리 보장 방안을 법제화함에 있어서 고려하여야 할 사항들을 선정함 

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 취약계층 개념 및 권리 보장에 관한 국내법제 분석

○ 취약계층의 연혁 및 보호 필요성

- ‘취약계층’이라는 용어가 국내법령에 처음으로 사용된 것은 1996년 개정․시행된 ｢재정경제원과그소속기관직제｣로 추정되며 ‘취약계층’과 유사한 용어인 ‘소외층’ 및 ‘사회적 약자’ 역시 비슷한 시기에 법령에서 사용되기 시작하였음

- 2024년 8월 현재, 121개의 법령에서 취약계층 또는 이와 유사한 용어들이 사용되고 있는데, 세 가지 용어 간 개념이나 용법에 있어 객관적인 기준이나 차이 등을 분별하기 어려움

- 한편, 국제 사회에서 취약계층은 1970년대 사회학 분야에서 O’Keefe의 재난 연구에서 시작된 것으로 보이며 법 분야의 경우에는 1990년대부터 국제인권문서에서 사용되어 오고 있음

- 취약계층에 대한 보호는 국가의 기본권보호의무와 입법자의 기본권보호의무, 사회적 기본권의 보장과 입법자의 입법 재량권 그리고 실질적 평등의 실현을 위한 입법의 역할에서 그 법적 토대를 찾을 수 있음

○ 국내법상 취약계층의 개념 및 유형 현황

- 국내법령상 취약계층을 사용하는 법령은 약 90개, 소외계층을 사용하는 법령은 약 265개, 사회적 약자를 사용하는 법령은 약 25개, 그리고 소수자 및 기타 용어를 사용하는 법령은 약 5개임

- 현행 법령상 취약계층 관련 규정들은 개념을 정함에 있어서 용어만을 사용하거나 아니면 대부분 취약계층에 포함되는 집단 유형을 열거 또는 예시하는 방식임

○ 국내법상 취약계층의 권리 보장 현황

- 121개 법령 중에서 64%에 해당하는 77개의 법령이 1개의 권리 보장 방안을 두고 있으며, 2개의 권리 보장 방안을 두는 법령은 24개(20%), 3개의 권리 보장 방안을 두는 법령은 9개(7%), 4개의 권리 보장 방안을 두는 법령은 6개(5%) 그리고 5개의 권리 보장 방안을 두는 법령은 5개(4%)임

- 권리 보장 방안의 유형별 수를 살펴보면 121개 법령에서 총 201개의 권리 보장 방안을 정하고 있는데 이 중에서 책무는 47개, 법정계획은 27개, 관련기관 업무는 26개, 사업 대상은 17개, 실태조사는 5개, 포괄적 지원 조치는 3개, 비용 지원은 20개, 우대적 조치는 10개, 접근성 제고는 11개, 시설의 설치 등은 14개, 법률 지원은 5개, 바우처 제공은 4개, 규제 완화는 5개 그리고 기타가 7개를 차지함

- 권리 보장 방안 총 201개 중에서 추상적인 권리 보장 방안이 125건으로서 전체의 62%를 차지하는 반면, 구체적인 권리 보장 방안은 76건으로서 전체 권리 보장 방안 중에서 38%에 불과함

▶ 취약계층 개념 및 권리 보장에 관한 비교법적 분석

○ 비교법적 분석 대상

- 취약계층의 개념 및 권리 보장 방안에 관한 비교법적 분석 대상으로 국제기구 차원에서는 UN 그리고 EU를 살펴봄

- 또한, 개별국의 사례로 영국과 일본의 법제를 고찰함

- 다만 국제규범 및 외국법의 경우 취약계층등을 법 자체에 명문화하는 경우는 매우 희소함

○ 취약계층 개념에 관한 비교법적 분석

- 국제규범과 주요국 입법의 경우 역시 취약계층에 관한 일반적인 정의를 두고 있지 아니하지만 개념징표를 살펴볼 수 있었음

- UN의 경우 취약계층의 개념징표로 오랫동안 차별적 상황에 놓인 집단, 사회참여 배제, 평등권 등 인권 침해, 특별한 보호 필요 및 상대적 취약성을 꼽을 수 있음

- EU의 경우 취약성은 상대적이고 특정적인 것으로 이해되며 해악의 발생 그리고 사회적 배제와 연관성에 주목하고 있음

- 영국의 경우 아동 또는 취약성인을 취약계층으로 정의하는 개별법이 있음

- 일본의 경우 아동, 노인, 장애인 및 생활곤란자를 취약한 집단으로 인식하는 한편, 개별법에서 경우에 따라 다르게 규율함

○ 취약계층 권리 보장에 관한 비교법적 분석

- 국제규범 및 외국법에도 취약계층 유형별로 다양한 권리 보장 방안을 마련하고 있음

- 국제규범 및 관련 문서는 통상 추상적이고 일반적인 사항들을 규정하는 수준이며 구체적인 방안들은 각국이 재량적으로 법령 또는 정책 등을 통해 추진됨

- 국제규범의 경우 회원국의 책무 및 특별한 보호 조치 취할 의무와 같이 추상적인 권리 보장 방안 위주인데 특별히 주목할 만한 부분은 바로 ‘감독’에 관한 사항들을 포함하고 있다는 점임

- 취약계층등에 대한 특별한 보호를 위해 입법적 또는 정책적 조치 등을 취하고 있는 것에서 그치는 것이 아니라 이러한 조치들이 충실히 이행되고 있는지를 점검 또는 감독할 것을 요청함으로써 취약계층등의 권리가 실효적으로 보장될 수 있도록 하고 있음

- 영국 및 일본의 경우 특정한 집단을 취약계층으로 설정하는 입법의 특성상 취약계층 관련 권리 보장 방안들이 구체적인 권리 보장 방안 중심으로 마련되어 있음

▶ 취약계층 개념 및 권리 보장 법제 개선방안

○ 취약계층보호법률(안) 수정안

- 동 법률안의 목적이 각 기관에서 수립·시행하고 있는 취약계층 관련 정책들의 체 계적 관리와 협업을 통하여 취약계층 관련 정책이 적절하고 조화롭게 추진될 수 있는 기반을 마련하는 것임을 보다 명확히 하였고 종래의 기본계획을 종합관리방안으로 개편하는 등 입법 취지에 부합하도록 관련 조문을 수정함

- 취약계층 개념을 “신체적ㆍ정신적 또는 사회ㆍ경제ㆍ기술적 요인 등으로 인해 사회참여가 제한 또는 배제되어 권리가 침해되거나 침해될 우려가 있어 특별한 조치가 필요한 사람 또는 사람들”로 수정함

- 취약계층 권리 보장 방안에 대한 이행점검 및 감독 규정의 필요성을 반영하여 수정안에서는 정책영향평가제도 및 정책운영점검제도 등을 신설함

○ 취약계층 개념 및 권리 보장 법령 입안 가이드

- 취약계층에 관한 사항을 두고자 하는 경우 해당 용어 선정함에 있어 취약계층, 약자 또는 사회적 약자 그리고 소외계층이라는 용어 중에서 당 법령의 전반적인 입법 취지 등을 고려하여 적합한 것으로 선정하되 향후 관련 법령 간 통일성을 제고하는 측면에서 취약계층이라는 용어를 사용할 것을 제안함

- 특정 분야의 취약계층을 규율하는 경우 취약계층 용어에서 교통, 교육, 재난, 환경 등 관련 분야를 포함하여 정함으로써 그 적용범위를 명확하도록 하였으며 특별한 사유가 없는 한 취약계층 하나의 법률 또는 법령에서는 하나의 용어를 사용으로써 체계성을 확보하도록 하고 수범자의 혼동을 방지하도록 함

- 해당 법령에서 사용하는 취약계층이 누구인지를 명확하게 알 수 있도록 하기 위하여 해당 법령에서 의미하는 취약계층의 개념을 정하되 “신체적 또는 경제적 조건이나 사회·경제·문화 요인 등으로 인하여 사회참여 기회가 배제되어 헌법 또는 법률이 정하고 있는 각종 기본권 또는 법적 권리들을 실질적으로 보장받을 수 있도록 하기 위하여 특별한 법적 조치가 필요한 사람 또는 사람들”이라는 일반적인 개념에 부합하여 정함으로써 관련 법령 간 정합성을 제고할 수 있도록 함

- 법령에서 취약계층에 관한 정의를 두고자 하는 경우 다른 법령과의 정합성 등을 검토하도록 함으로써 상이한 규정으로 인하여 법령 간 충돌이 발생하지는 않는지 살펴보고 이로 인한 문제점을 해소할 수 있도록 함

- 입안 법령에서 취약계층을 사용하는 경우에는 권리 보장 방안을 함께 정하도록 하는 한편, 이러한 권리 보장 방안은 관계 중앙행정기관 등에 대한 권고 내지 추상적인 의무를 규율하는 것이 아니라 구체적인 의무를 정하는 방식으로 할 것을 제시함

- 구체적인 권리 보장 방안을 입안하는 경우에는 효과적이고 구체적인 것인지 그리고 권리의 실질적 보장에 이바지할 수 있는 적절한 수준인지 검토하도록 함

- 취약계층의 권리 보장 방안의 실효성을 확보하기 위하여 권리 보장 방안을 마련 및 시행함에 있어서 이해관계자의 의견을 수렴할 수 있는 절차 그리고 이러한 방안들이 충실히 이행되고 있는지를 자율적으로 점검할 수 있는 규정도 함께 규율할 것을 제안함

 

Ⅲ. 기대효과

○ 취약계층 관련 국내법제, 국제규범 및 외국법 현황 및 특성 등에 대한 기초자료로 활용함

○ 취약계층보호법률(안) 수정안은 동 법률(안)의 향후 입법 과정에서 또는 취약계층 관련 법률 제정에 있어 중요한 참고자료로 활용함

○ 취약계층 개념 및 권리 보장 법령 입안 가이드 제시를 통해 향후 취약계층 관련 법령 입안 시 참고자료로 활용함으로써 취약계층 관련 법령 간 정합성을 제고함

요 약 문 05

Abstract 12

제1장

서 론 / 27

제1절 연구의 배경 및 목적 29

1. 연구의 배경 및 필요성 29

2. 연구의 목적 33

제2절 연구의 범위 및 방법 34

1. 연구의 대상 및 범위 34

2. 연구의 방법 36

제2장

취약계층 개념 및 권리 보장에 관한 국내법제 분석 / 41

제1절 취약계층의 연혁 및 보호 필요성 43

1. 취약계층의 등장 및 발전 43

2. 취약계층의 권리 보장 필요성 49

제2절 국내법령상 취약계층의 개념 및 유형 현황 58

1. 법에서의 취약계층의 개념 및 유형 58

2. 개별법령상 취약계층의 개념 및 유형 63

제3절 국내법령상 취약계층의 권리 보장 현황 87

1. 개관 87

2. 취약계층 유형별 권리 보장 분석 121

제3장

취약계층 개념 및 권리 보장에 관한 비교법적 분석 / 131

제1절 취약계층의 개념에 관한 비교법적 분석 133

1. 국제규범에서의 취약계층 개념 및 유형 133

2. 주요국 법령에서의 취약계층 개념 및 유형 140

제2절 UN 인권규범체제상 취약계층 권리 보장 143

1. 개관 143

2. 취약계층 유형별 권리 보장 현황 147

제3절 EU법상 취약계층 권리 보장 154

1. 개관 154

2. 취약계층 유형별 권리 보장 현황 156

제4절 영국법상 취약계층 권리 보장 193

1. 개관 193

2. 취약계층 유형별 권리 보장 현황 194

제5절 일본법상 취약계층 권리 보장 221

1. 개관 221

2. 취약계층 유형별 권리 보장 현황 221

제6절 소결 255

1. 취약계층의 개념 255

2. 취약계층에 대한 권리 보장 방안 257

제4장

취약계층 개념 및 권리 보장 법제의 문제점 및 개선방안 / 263

제1절 취약계층 개념 및 권리 보장 법제의 문제점 265

1. 취약계층 개념 및 권리 보장의 특징 및 문제점 265

2. 비교법적 검토 273

3. 소결 281

제2절 취약계층보호법(안) 개선방안 283

1. 취약계층보호법(안) 주요 내용 283

2. 취약계층보호법(안) 수정안 285

제3절 취약계층 개념 및 권리 보장 법령 입안 가이드 302

1. 취약계층 개념 법령 입안 가이드 302

2. 취약계층 권리 보장 법령 입안 가이드 304

제5장

결 론 / 307

결 론 309

참고문헌 313

[별책부록] 취약계층에 관한 국내법 현황 조사표