한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

○ 행정법 분야의 집행 원칙과 행정작용 등에 관한 실체적 사항을 규율하는 ｢행정기본법｣이 제정된 지 3년이 넘는 시간이 흘렀음.

○ ｢행정기본법｣이 제정·시행되면서 그동안 학설과 판례에 의존하던 행정의 법 원칙과 기준들이 명문화되고 개별법에 흩어진 공통의 행정제도들을 통일적으로 규율하는 등 행정법 체계가 진일보한 것으로 평가받고 있음.

○ 그러나 ｢행정기본법｣의 제정으로 인해 기존의 ｢행정절차법｣, ｢행정조사기본법｣, ｢행정규제기본법｣ 등 행정법체계상의 혼란, 절차법적 사항과 실체법적 사항의 구분의 모호성으로 인해 ｢행정기본법｣과 ｢행정절차법｣ 규정 사항에 대한 혼란, ｢행정절차법｣ 등 타 법령의 규정 내용과 중복·모순적인 규정으로 인한 법적용·해석상의 혼란 등이 지적되고 있기도 함. 

○ 이러한 문제는 사실 ｢행정기본법｣ 제정 과정에서 꾸준히 제기되었던 문제이기도 하나, ｢행정절차법｣, ｢행정규제기본법｣ 등 다른 분야별 일반법은 현행대로 유지하고, 학설ㆍ판례로 정립된 실체적인 사항 중심으로 ｢행정기본법｣을 우선 제정하고, 추후 통합의 필요성 및 효과, 국민과 행정부에 미치는 영향 등을 심층 검토한 후 단계적으로 추진하기로 하여 현재와 같은 모습을 갖게 되었음.

○ 이에 이번 연구는 ｢행정기본법｣ 제정·시행에 따른 일반행정법제간의 관계 및 문제점을 살펴보고, 체계 정비를 위한 일반행정법제의 통합방안에 대한 검토를 진행함.

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ ｢행정기본법｣과 일반행정법제 체계의 문제점 및 정비 필요성

○ ｢행정기본법｣과 현행 일반행정법제 체계상의 문제점 분석을 통하여, 왜 체계 정비 및 행정법제의 통합이 필요한지를 규명하고자 함. 

○ 이를 위해, ｢행정기본법｣과 ｢행정절차법｣, ｢행정규제기본법｣, ｢행정조사기본법｣, 행정쟁송법, ｢행정대집행법｣ 등 관련 행정법제와의 관계를 체계적으로 검토하였음. 

○ 이러한 검토를 바탕으로 ｢행정기본법｣과 일반행정법제 간의 법적 위상의 문제, 실체적 규정과 절차적 규정의 분리에 따른 혼란, 유사·중복·분리 규율에 따른 법적용·해석상의 혼란을 야기하고 있는 ｢행정기본법｣과 ｢행정규제기본법｣의 불일치, ｢행정기본법｣과 ｢민원 처리에 관한 법률｣의 중복 규정 문제, ｢행정기본법｣과 ｢행정절차법｣의 중복·흠결·분리·모순 규정 등에 대한 구체적인 문제점을 살펴봄.

○ 이를 통해 법체계의 통일성·완결성, 이론적 정합성 제고라는 법이론적 측면에서, 법적용의 명확성·일관성 제고, 유사·중복성 해소라는 행정실무적 측면에서, 국민의 권익보호, 법 인식·이해도 제고라는 대국민 서비스적 측면에서 통합 등 행정법체계 정비의 필요성을 제시할 수 있음.

▶ 주요국의 일반행정법제 규율 체계 및 시사점

○ 독일, 프랑스, 대만 등 대륙법계 국가를 대상으로 일반 행정 관계 법령의 규율 체계 및 내용을 살펴봄.

○ 국가별로 일반행정법의 법전화 형태가 행정절차법 모델, 일반행정법 모델 등으로 구분되기도 하지만, 행정절차법 모델이든 일반행정법 모델이든 우리나라와 같이 절차적 사항과 실체적 사항을 구분하여 행정에 관해 적용되는 일반행정법을 각각 제정하여 운영하고 있는 국가는 찾아보기 힘듦.

○ 독일, 프랑스, 대만 등의 경우에서 보는 바와 같이 제정 과정에서 행정절차에 관한 사항에도 실체적 내용 등이 함께 포함되어야 한다는 점에 인식을 같이하여 이러한 내용이 제정 과정에 반영된 것을 확인할 수 있었음.

○ 단일의 통합된 법률에 일반 행정에 관한 사항들을 규정하는 것이 즉, 통합법전화 하는 것이 전체 법률 체계의 통일성을 높이고 단순화하며 각 법률 사이의 조화를 도모하고, 궁극적으로 법 적용과 준수를 용이하게 만드는 점이라는 공감대 하에 통합법전화 또는 법률 제정 작업이 진행된 것을 확인할 수 있었음.

○ 우리의 경우 입법과정에서 불가피한 측면이 있었다는 점을 이해하더라도 현재와 같은 형태는 법체계적인 측면이나 법의 적용을 받는 국민과 법을 집행하는 입장에서도 결코 바람직한 형태는 아닐 것으로 보임.

▶ ｢행정기본법｣과 일반행정법제의 체계 정비 방안

○ 이 연구에서는 일반행정법제의 단계적 통합을 전제로, ｢행정기본법｣과 ｢행정절차법｣을 우선 통합하고, 그 외 민원처리법 등 모순·중복되는 사항을 우선 정리하는 방안을 구체적으로 제시함.

○ 현행의 개별적으로 입법되어 있는 행정법 체계에서 ｢민법｣, ｢형법｣, ｢상법｣ 과 단일법 체계를 한 번에 구축하기에는 입법 과정상의 난점이 있을 수밖에 없어 ｢행정기본법｣과 ｢행정절차법｣의 통합 방안을 우선 마련하고, 단계적으로 통합하는 방안을 검토하였으며, 통합법안의 위상을 고려하여, 개별 일반행정법제와의 연결 규정을 통해 일반행정법제의 체계적 정합성을 높이고자 하였음. 

○ 다양한 전문가들의 의견 조사를 기초로 하여, 법률 통합 등 체계 정비의 필요성, 일반행정법령의 통합 범위 및 통합 단계, 법률 제명의 문제, 법률 소관부처의 문제, 통합법안의 편제 및 구성, 통합법 제정시 추가 규정 사항 등을 살펴보고, ｢행정기본법｣과 ｢행정절차법｣의 통합시 각 조문별로 제기될 수 있는 쟁점 사항을 도출하고, 구체적인 통합법안의 제정 방안을 검토하였음.

 

Ⅲ. 기대효과

○ 이 연구가 향후 일반행정법 체계 정비의 필요성에 대한 공감대를 마련하고, ｢행정기본법｣과 ｢행정절차법｣의 통합 논의 및 입법 추진을 위한 단초를 제공할 수 있기를 기대함.

○ 향후 ｢행정기본법｣과 ｢행정절차법｣의 통합 및 일반행정법제간의 체계 정비 논의를 시작할 때, 통합법안 제정을 위한 기초자료로 활용될 수 있을 것으로 기대함.

요 약 문 5

Abstract 9

제1장

서 론 / 19

제1절 연구의 배경 및 목적 21

1. 연구의 배경 및 필요성 21

2. 연구의 목적 22

3. 선행연구의 분석 및 차별성 23

제2절 연구의 범위 및 방법 24

1. 연구의 범위 24

2. 연구의 방법 25

제2장

｢행정기본법｣과 일반행정법제와의 관계 및 문제점 / 29

제1절 개관 31

1. ｢행정기본법｣ 제정 경위 31

2. ｢행정기본법｣ 제정의 의의 33

제2절 ｢행정기본법｣의 법적 성격 35

1. 문제의 제기 35

2. 행정에 관한 “기본법”으로서의 ｢행정기본법｣ 36

3. 행정에 관한 “일반법”으로서의 ｢행정기본법｣ 41

4. ｢행정기본법｣의 제5조 제1항과 제2항의 충돌 가능성 42

제3절 ｢행정기본법｣과 일반행정법제와의 관계 분석 43

1. ｢행정기본법｣과 ｢행정절차법｣ 43

2. ｢행정기본법｣과 ｢행정규제기본법｣, ｢행정조사기본법｣ 44

3. ｢행정기본법｣과 행정쟁송법 46

4. ｢행정기본법｣과 ｢행정대집행법｣ 등 행정상 강제집행법 47

5. ｢행정기본법｣과 기타 행정관련법제 48

제4절 ｢행정기본법｣과 현행 일반행정법제 체계의 문제점 및 정비 필요성 50

1. ｢행정기본법｣과 일반행정법제 간의 법적 위상의 문제 50

2. 실체적 규정과 절차적 규정의 분리에 따른 혼란 53

3. 유사·중복·분리 규율에 따른 법적용·해석상의 혼란 55

제3장

주요국의 일반행정법제 규율 체계 및 시사점 / 73

제1절 개관 75

제2절 독일 79

1. 일반행정법 규율 체계 79

2. ｢행정절차법｣의 조문 구성 및 내용 83

3. 특징 및 시사점 84

제3절 프랑스 89

1. 일반행정법 규율 체계 89

2. 행정절차법전의 구성 및 주요내용 92

3. 특징 및 시사점 101

제4절 대만 102

1. 일반행정법 규율 체계 102

2. ｢행정절차법｣의 조문 구성 및 내용 107

3. 특징 및 시사점 115

제5절 시사점 117

제4장

｢행정기본법｣과 일반행정법제의 체계 정비 방안 / 119

제1절 ｢행정기본법｣과 일반행정법제의 체계 개편 방향 및 고려 사항 121

1. 법률 통합 등 체계 정비의 필요성 121

2. 일반행정법제의 통합 범위 및 통합 단계 123

3. 법률 제명의 문제 127

4. 법률 소관 부처의 문제 129

5. 통합법안의 편제 및 구성 130

6. 통합법 제정시 추가 규정 사항 134

제2절 ｢행정기본법｣과 일반행정법제의 체계 개편 관련 전문가 의견 조사 결과 분석 134

1. 조사 개요 134

2. 전문가 항목별 의견 수렴 결과 135

제3절 ｢행정기본법｣과 ｢행정절차법｣의 통합법안의 제정 방안 171

1. 총칙 171

2. 행정의 법 원칙과 책무 183

3. 행정작용 187

4. 그 밖의 행정작용 197

5. 행정강제 201

6. 국민의 권리구제 202

7. 행정의 입법활동 등 206

8. 행정의 국민참여 207

9. 보칙 208

10. 기타 208

제5장

결 론 / 211

참고문헌 217

부록1. 통합법안 구성을 위한 관련 법률 조문 비교 229

부록2. 통합법안 제정(안) 239