한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 인구 오너스 시대로의 구조 변화와 고령사회로의 전환  

○ 2022년 국제연합(UN)의 세계인구전망보고서에 의하면 65세 이상 인구의 비율은 2022년과 2050년 사이에 세계적으로 증가할 것이고, 세계 고령자 비율은 2030년에 거의 12퍼센트에 이르고 2050년에는 16퍼센트로 증가할 것으로 예상

○ 이러한 인구 오너스(Demographic onus) 시대로의 구조 변화와 고령사회로의 전환은 우리나라에서 저출생과 함께 고령화의 가속으로 세계 어디보다 빠르게 진행

- 통계청 자료에 따르면 우리사회는 2024년 현재 19.2퍼센트로 초고령사회로 진입되고 있으며, 2072년에는 65세 이상 고령인구가 47.7퍼센트로 예상

○ 이렇듯 우리사회는 물론 전 세계적으로 인구구조 변화에 따른 사회구조가 고령사회로 전환해 가는 추세에 있다고 하겠으며, 이러한 흐름 속에서 국제기구는 고령사회로의 전환에 있어 고령친화도시에 착목

▶ 국제기구의 고령사회 대응 도시의 필요성 강조

○ 2002년 유엔 세계고령화총회에서 고령사회 공동대응을 위해 공유해야 할 정책과 과제를 제시하고 국제행동계획을 채택하였으며, 이 과정에서 고령사회 대응으로 고령친화도시 조성의 필요성을 강조

- 세계보건기구(WHO)는 2006년부터 고령친화도시 조성 프로젝트를 추진하고 있으며, 2007년에 고령친화도시 가이드 및 2023년에 고령친화도시 및 지역사회를 위한 국가프로그램 가이드를 발간하여 기본지침을 제시하고 있고, 또한 UN의 지속가능한 개발 목표인 건강한 노화 10년(UN Decade of Healthy Ageing: 2021-2030)의 일환으로 고령 친화적 환경 조성을 하나의 행동영역으로 추진 중

-  UN은 지속가능한 도시와 정주(Sustainable cities and human settlements)와 관련하여 2030 의제인 지속가능발전목표 11에 도시와 도시 개발에 대한 목표로 "도시와 정주를 포용적이고, 안전하고, 탄력적이고, 지속 가능하게 만드는 것"을 포함하고 있으며, 또한 지속가능발전위원회 제2차 및 제3차 논의에서 인간 정주 관리 개선, 지속가능한 토지이용계획 및 관리 촉진, 인적 자원 개발과 인간 정주 개발을 위한 역량 구축을 제안

- 경제협력개발기구(OECD)는 고령사회 대응 정책을 실시함에 있어 도시를 주요한 주체로 여기고 있으며, 이와 관련하여 모든 ‘기회의 균등’과 ‘규모의 도시’를 도시정책원칙의 하나로 하고 있음

▶ 정부의 인구규모․경제활동 반영한 도시재설계 정책 추진

○ 정부는 2022년 12월, 4+α[인구절벽 충격완화, 축소사회대응, 지역소멸 선제대응, 지속가능성 제고, 인구정책추진기반 확충] 의 인구구조 변화 대응 전략을 발표하고 인구규모․경제활동을 반영한 국토․도시․지역 단위 재설계 정책을 추진하고 있으며,

○ 지난 2024년 3월 대통령실은 서울시 대국민 민생토론회에서 “도시공간·거주·품격 3대 혁신방안”을 언급하여 도시공간 재구조로의 정책 전략을 제시

▶ 인구규모․경제활동 반영한 고령친화도시 관련 법제의 한계

○ 정부와 지방자치단체에서 인구규모 변화에 대응하기 위한 방안을 구상하고 이를 추진하고자 하여도 현행 제도의 한계로 인하여 실질적인 정책 및 제도적 효과는 미흡

- 보건복지부는 인구규모․경제활동을 반영한 정부정책과 추진전략에 맞추어 도시설계 방안으로 2023년 12월 20일 ｢노인복지법｣개정을 통해 고령친화도시를 명문화하였으나, 고령친화도시에 관한 구체적인 제도운영 방안을 정할 예정에 있어 구체적인 사항에 대해 아직 규정화하고 있지 않고 있음

- 지방자치단체는 2024년 9월 현재 총 101개 시․군구에서 고령친화도시 관련 사항을 조례로 정하고 있으나, 고령친화도시 조성에 필요한 구체적인 사항을 규정하고 있지 않고 있는 실정

- 고령친화도시 조성을 위해서는 도시계획 수립 및 시행의 일반적 사항을 규정하고 있는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 및 같은 법 시행령의 광역도시계획, 도시․군기본계획, 도시․군계획 관련 규정 및 수립기준을 정하는 수립 지침에 반영되어야 하나, ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에서 인구의 고령화에 따른 대응과 새로운 기술변화를 적용한 최적의 생활환경 제공을 국토 이용 및 관리의 기본원칙으로 명시에 머물고 있음

▶ 정부정책과 국제기구 기준에 부합한 고령친화도시 설계를 위한 법제수용방안 연구 필요

○ 오늘과 같이 인구구조 변화, 그것도 고령사회에 직면하고 있고 이에 대응하기 위한 도시공간 구조의 재정립이 필요하며, 이를 위한 새로운 제도설계로서 제시되고 있는 고령친화도시 조성을 위한 제도 수용방안을 모색할 단계

○ 수용방안의 모색은 정부정책인 인구규모․경제활동 반영과 고령친화도시제도 시행의 추진동력 및 효과를 제고하고, 현행 법제 및 조례의 한계를 보완함과 더불어, 국제기구인 WHO, UN, OECD의 도시설계 가이드, 도시 및 도시개발 목표, 도시정책원칙에 부합하는 도시설계로서 고령친화도시 조성을 위한 법제수용 방안 연구가 필요

○ 이 연구는 정부정책의 실질적 효과와 고령친화도시제도 도입의 추진동력 및 시행 제고를 위해 WHO의 고령친화도시 가이드에 부합한 도시설계를 수용할 수 있는 법제방안 모색을 목적으로 함

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 고령친화도시 개념 및 필요성 고찰

○ 고령친화도시란 어떠한 도시를 의미하는 가, 그리고 어떠한 도시를 고령친화도시라 할 수 있는 가, 즉 그 개념에 대해 WHO의 고령친화도시 가이드라인과 우리의 법제에서 사용되고 있는 의미를 상호 비교 분석하여 고령친화도시의 의미에서 지향하는 사항을 도출하고 어떤 도시를 고령친화도시라 할 수 있는 가를 모색 함

○ 고령친화도시의 필요성에 대해 살펴보고자 한다. 이것은 어떠한 이유에서 고령친화도시가 필요한 것인지, 인구구조 변화를 고려하기 위한 것인지, 사회권으로서 기본권을 보장하기 위한 것인지 그리고 각종 정책시행을 위한 계획과의 관련성에 기인하고 있는 것인지 등등을 파악하여 고령친화도시 조성이 필요한 의의를 도출하고자 함

▶ 국제기구의 고령친화도시 관련 동향

○ UN, OECD, UN HABITAT 등 국제기구의 논의와 동향을 살펴보고, WHO의 고령친화도시 국제프로그램 가이드 및 세계도시권리헌장의 내용을 검토․분석하여 시사점을 도출 함

○ WHO에서 권고하고 있는 고령친화도시 조성 시 기준으로 하고 있는 사항을 중심으로 살펴보고 시사점을 도출하고자 함

▶ 고령친화도시 관련 법제 현황 및 과제

○ 고령친화도시 조성과 관련한 우리의 법제 현황을 검토하고, 그 과제를 도출 함. 법제 현황 검토에 있어 그 기준은 WHO 고령친화도시 가이드에서 제시하고 있는 8대 영역과 항목을 중심으로 법률에서 어떻게 규정되고 있는지를 파악함

○ 고령친화도시 조성에 대해 직접 언급하고 있는 법률과 조례를 대상으로 내용과 형식에 대해 검토하고, 고령친화도시조성에 있어 계획수립 및 시행의 일반적 사항을 규정하고 있는 법률 및 수립기준이 되는 지침도 함께 검토하여 과제를 도출하고자 함

▶ WHO 고령친화도시 가이드라인에 따른 법제수용방안 

○ 국제기구의 고령친화도시 관련 동향에서의 시사점과 우리 법제 현황 및 과제를 종합하여 WHO의 고령친화도시 가이드라인의 우리 법제수용방안에 대해 조례, 법률 및 도시계획 수립지침의 내용적 사항을 제언하고자 함

 

Ⅲ. 기대효과

▶ 학술적 기여도

○ 고령친화도시 개념 및 필요성을 뒷받침할 이론적 연구를 통해 관련 학문의 기초 연구 자료로 활용될 수 있을 것임

▶ 입법적 기여도

○ 국제 고령친화도시 가이드에 부합하는 우리의 고령친화도시 조성에 필요한 법제 수용방안을 제공함으로서 고령친화도시 조성의 법제화에 미흡한 부분을 보완하는데 활용될 수 있을 것 임

▶ 정책적 기여도

○ 정부정책인 인구규모․경제활동 반영한 실효성 향상과 고령친화도시제도 시행의 추진동력 및 효과 제고에 활용될 수 있을 것임