한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. (제1장) 서론

▶ (배경) 플라스틱發 글로벌 환경위기 대응을 위한 플라스틱 국제협약 성안 논의와 전 세계 순환경제 패러다임으로의 전환 요구 가속화

○플라스틱 국제협약 성안으로 인한 경제주체 및 사회 전반에의 영향을 고려할 때, 해당 협약의 성안과정 및 동향을 분석하고, 국내 대응방안을 모색하는 것이 필요

○특히 글로벌 환경위기 대응방안의 일환으로 순환경제사회로의 전환이 가속화되면서 각 국의 환경규제 주도권 다툼이 가시화되고 있음에 따라 순환경제를 강화하고 있는 주요국의 핵심사례 분석을 통해 국내 순환경제 법제전략을 모색할 필요 

▶ (목적) 플라스틱 국제협약 성안을 전제로 플라스틱 오염 대응을 위한 향후 국내 순환경제 법제전략 방향성 점검 

○플라스틱 국제협약이 성안되었다는 가정 하에, 국내외 순환경제관련 법제 동향을 검토하여 국내 법제의 미비점을 진단하고, 향후 국내 순환경제 법제전략 수립을 위한 구체적인 방향성 및 개선방안 제시 

▶ (범위) 플라스틱 국제협약관련 논의동향과 국내외 순환경제 법제를 주된 연구 내용으로 하고, 각각의 범위 설정

○(플라스틱 국제협약관련) 본 연구의 종료시점을 고려하여 제4차 플라스틱 국제협약 마련을 위한 정부간협상위원회 회의(Intergovernmental Negotiating Committee to develop an international legally binding instrument on plastic pollution, including in the marine environment, INC)의 주요 논의 사항과 전문가 작업반 논의 경과로 분석 범위 한정 

○(국내외 순환경제 법제관련) 플라스틱 순환경제를 키워드로 선진적인 법제기반을 마련하고 있는 EU와 그 회원국인 프랑스를 비교 대상국가로 선정하고 국내법제 검토 

▶ (방법) 설문조사, 전문가회의, 비교법분석, 해외공동연구 등 활용

○플라스틱으로 야기되는 문제 전반에 대한 기술적이고 전문적인 접근과 해외 법제와의 비교를 통한 구체적 시사점 도출을 위해 해외연구자들과의 공동연구 추진 

○연구 성과의 전문성과 타당성을 제고하기 위해 설문조사, 전문가회의를 추진하고, 국내외 전문가 및 정부 등과의 연구 협력을 통해 연구 성과의 효과성 제고 지향 

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ (제2장) 플라스틱 오염 대응을 위한 순환경제 접근과 국제협약 논의 동향

○선형경제를 기반으로 한 플라스틱의 성장은 물질적 풍요를 제공하는 한편, 자원 고갈과 플라스틱 오염으로 인한 인체와 환경에 대한 부정적인 영향 심화

○국제사회와 EU, 프랑스 등 주요 국가는 선형경제를 현재의 환경적 위기를 초래한 주요 원인으로 간주하며, 이러한 흐름을 되돌리기 위한 방안으로 순환경제(Circular Economy) 모델에 주목

○국제사회는 플라스틱으로 인해 발생하는 인체 및 환경 독성 등 다양한 문제에 대한 대응이 국제사회의 공동 책임임을 명확화하면서 직면한 문제를 해결하기 위한 방안으로 플라스틱 국제협약 성안과정에 돌입

○그러나 구체적인 이행방안을 두고 국가 간 이견이 심화됨에 따라 이견 조율 및 개별 국가들이 선택할 수 있는 방안과 이를 효과적으로 이행하기 위한 방식을 어떻게 조화롭게 설계할 것인지에 대한 논의가 협상의 주요 쟁점으로 부각되고 있는 상황

▶ (제3장) EU와 프랑스의 플라스틱 순환경제 동향

○EU는 플라스틱 국제협약 협상 과정에서 가장 강력한 제한 조치 등을 주장하며, 다수의 국가가 참여하는 HAC 그룹의 선봉에서 리더십을 발휘하는 한편, 역내 구속력 있는 조치를 마련하여 환경 아젠다를 선도하고 글로벌 경쟁력을 확보하고자 시도

-이는 EU가 오랜 시간 동안 순환경제 전환을 추진하며 플라스틱 관련 정책을 체계적으로 마련해 온 결과로 판단 가능

○프랑스는 전 세계 최초로 1회용 제품의 포괄적인 금지를 명시하며 이를 단계적으로 시행하는 등, 플라스틱 국제협약 성안 논의를 전후로 ‘순환경제로의 전환’을 가속화하고 있으나 내부적으로는 여러 도전과제에 직면하고 있는 상황 

-수거체계 미비, 재활용시설 부족, 정보전달의 불명확성, 재활용 시장의 한계 등 순환경제의 이행과정에서 여러 가지 문제를 내포하고 있는 것으로 파악

-이는 국내에서도 유사하게 나타날 수 있는 문제로 문제발생 원인에 대한 면밀한 진단을 토대로 국내 법제기반 마련에 참고자료로 활용할 필요

▶ (제4장) 플라스틱 국제협약 대응을 위한 국내 순환경제 법제전략

○(진단) 플라스틱 국제협약, EU 및 프랑스(이하 플라스틱 국제협약 등) 사례에서 살펴본 바와 같이 플라스틱 오염 대응의 해법은 순환경제에서 찾아볼 수 있으며, 구체적인 구현 방식은 ▲감축과 적응 및 ▲4E: ①환경 및 생태(Environment & Ecology), ②경제와 고용(Economy & Employment), ③형평성과 평등(Equity & Equality)과 ④교육(Education)으로 구조화 가능하며, 이를 통해 국내 순환경제 법제전략 평가 가능

-(환경 및 생태측면) 순환경제의 궁극적인 목적이 지속가능성에 있다는 점을 감안하면, 국내 순환경제 법제전략은 기후변화 대응과 생태계 보전과 같은 핵심 요소들을 충분히 반영하지 못하고 있는 것으로 판단

-(경제와 고용측면) 순환경제로의 전환과정은 산업구조의 변화를 요구하고, 이로 인한 경제 부문의 타격이 불가피함에도 이를 상쇄하기 위한 고려 미비

-(형평성과 평등측면) 대기업과 중소기업 간의 기술력 및 자본력 격차는 순환경제사회로의 전환 과정에서 반드시 고려해야 할 중요한 문제이고, 지역별 오염이 상이하게 나타나고 이로 인한 비용부담이 불공평하게 존재함에도 국내 법제는 오염과 역량의 불균형에 대한 고려 부족

-(교육측면) 국내 법제는 교육 측면을 매우 제한적으로 다루고 있어 교육을 통한 변화와 발전을 기대하기가 어려운 상황

○(세부문제 및 개선방안) 재생원료 사용 규제체계 보강, 제품설계와 순환성 제고의 딜레마 해결, 통계부족과 데이터 오류가능성 개선, 1회용품에 대한 재정의 및 규제강화, 공정한 전환과 불균형의 개선, 교육강화 등을 위한 개선방안 고려 필요 

-(재생원료 사용 규제체계 보강) ▲최종제품 생산자에게 재생원료 사용의무 부과, ▲폐플라스틱 재활용원료 목표 이용률 확대, ▲재생원료 이용목표율 제고방안 마련(인센티브, 제재규정), ▲재활용 의무량 경감비율 확대에 따른 EPR 분담금 감면 확대, ▲재생원료 출처 확인/인증 시스템 마련, ▲국제표준 기반 재생원료 인증제도 구축

-(제품설계와 순환성 제고의 딜레마 해결) ▲폐기물 처리 우선순위 설정, ▲순환경제전환으로 파생되는 주요국 보호무역주의 대비, ▲재활용가능성이 소비창출로 이어지지 않도록 유의

-(통계부족과 데이터 오류가능성 개선) ▲플라스틱 물질흐름에 대한 정보 확보, ▲용도, 형태, 사용량 등에 따른 구체적 통계 수립, ▲재활용율에 에너지회수 제외, ▲재활용범위 재정의

-(1회용품에 대한 재정의 및 규제강화) ▲순환성 등 수명주기 고려한 1회용품 재정의, ▲사용억제 및 금지 유예규정 재검토, ▲일관된 정책 추진

-(공정한 전환과 불균형의 개선) ▲순환경제로의 전환과정에서 공정성 강화, ▲고용 및 산업에 미치는 부정적 영향 최소화

-(교육강화) ▲새로운 산업군을 위한 노동자 재교육, ▲기술 및 짓기 습득 기회 제공, ▲소비자 인식제고 

▶ (제5장) 결론

○플라스틱 문제가 환경적 관점을 넘어 인권, 자원 안보, 경제 등 다양한 차원으로 논의 범위가 확대되고 있다는 점을 주목할 필요

○플라스틱의 공급망과 가치사슬이 개별 국가에 국한되지 않고 전 세계적으로 촘촘히 연결되어 있다는 점에서, 순환경제를 위한 제도적 기반은 각국의 상황을 고려하는 동시에 국제사회의 합의를 바탕으로 한 국제적 기준 및 가이드라인과 연계하여 설계될 필요가 있다는 점을 유념

○순환경제사회로의 전환은 개별 국가의 환경 정책을 넘어 경제 성장의 동력으로 활용될 수 있으나 잘못 설계된 순환경제 법제전략은 ‘오염된 순환경제’를 초래할 위험이 있다는 점에서 개별 국가의 경제 전략으로만 활용되지 않도록 통합적 접근 중요

 

Ⅲ. 기대효과

▶ 학술적 기여도

○(플라스틱 국제협약에 대한 현안 제공) 플라스틱 국제협약 논의의 동향과 관련된 대응 전략 수립을 위한 기초정보와 현안 제공

○(해외동향분석을 통한 시사점 제공) 순환경제사회로의 이행을 위한 개별 국가의 세부 법제 동향을 분석하여 국내에의 시사점을 제공함으로써 향후 관련된 학술 연구에 이론적 토대 제시

▶ 정책적 기여도

○(플라스틱 국제협약관련 정책마련 기반 제공) 플라스틱 국제협약 성안과정을 지속적으로 분석하고, 관련 의제 분석에 참여함으로써 향후 유관법제 및 정책과의 연계 가능성 제고 

○(현안대응력 및 국가경쟁력 제고에 기여) 국내외 법제사례를 분석함으로써 국내 입법정책 개선방안을 모색하여 현안대응력 및 국가경쟁력 제고에 기여 

요약문 5

Abstract 12

제1장

서론 / 25

제1절 연구의 배경과 목적 27

제2절 연구의 범위와 방법 29

제3절 선행연구 검토 결과 및 본 연구와의 차별성 32

제2장

순환경제와 플라스틱 국제협약 논의 동향 / 35

제1절 플라스틱 오염 대응을 위한 순환경제적 접근과 전략 37

1. 선형경제의 한계 37

2. 플라스틱 문제의 해법으로 순환경제 38

제2절 플라스틱 국제협약 논의 동향 42

1. 플라스틱 국제협약 논의배경 43

2. INC 논의경과 44

제3절 향후전망 65

제3장

EU와 프랑스의 플라스틱 순환경제 동향 / 71

제1절 개관 73

제2절 EU와 프랑스의 플라스틱 대응 법제 및 중점 대응 동향 74

1. EU 74

2. 프랑스 89

제4장

플라스틱 국제협약 대응을 위한 국내 순환경제 법제전략 / 103

제1절 순환경제 법제전략 마련을 위한 프레임 105

1. 감축과 적응 108

2. 4E 109

제2절 국내 플라스틱 규제 대응 현황 115

1. 자원순환관련 법제 패러다임 변화 115

2. 플라스틱 관련 규제현황 117

제3절 국내 순환경제 법제전략의 한계와 개선방안 124

1. 종합 평가: 국내 플라스틱 순환경제 법제전략의 한계 124

2. 세부 문제와 개선방안 126

제5장

결론 / 145

참고문헌 153

표 목차

<표 1> 선행연구와 본 연구의 구분 32

<표 2> 선행연구와 국내외 법에서의 순환경제 정의 40

<표 3> 잠재적 옵션 페이퍼 목차 48

<표 4> 협상 그룹별 입장 50

<표 5> 협약초안 목차 52

<표 6> 초안 및 수정초안 선택지 비교 55

<표 7> 수정 초안 목차 57

<표 8> EPR과 PPF 비교 63

<표 9> 플라스틱 국제협약 주요 쟁점과 협상입장 65

<표 10> 순환경제 패키지 핵심 목표와 조치 76

<표 11> EU 순환경제모델 이행을 위한 9가지 정책분야와 관련법정책 76

<표 12> EU 순환경제모델 이행을 위한 11가지 이행방안 77

<표 13> 1회용 플라스틱 관련 규제조치 79

<표 14> 행동계획 내 정책프레임워크와 가치사슬 구분 81

<표 15> 플라스틱 전략 내 목표와 연계된 현황과 조치 84

<표 16> EU 내 플라스틱 수요부문(좌)과 폐기물 발생부문(우) 86

<표 17> PPWD 핵심내용 86

<표 18> 1회용 플라스틱관련 금지조치 92

<표 19> 제품등 순환이용성 평가사항 118

<표 20> 1회용컵 보증금제도 운영체계 123

<표 21> 재활용원료 사용실적에 따른 재활용의무량 감경 산식 128

그림 목차

<그림 1> 경제적 풍요와 폐기물의 연관성 38

<그림 2> 1950년 이후 경제활동 증가에 따른 세계 플라스틱 증가추이 39

<그림 3> 선형경제와 순환경제 비교 41

<그림 4> 플라스틱 오염 종식에 필요한 비용 추산 61

<그림 5> EU의 폐기물 처리 계층 구조 91

<그림 6> 프랑스 채소 및 과일 포장 사례 93

<그림 7> 국가별 소비 후 플라스틱 폐기물 처리 현황(2020년 기준) 95

<그림 8> 프랑스 부문별 플라스틱 소비 분포(2017년 기준) 96

<그림 9> DRS 도입 현황 97

<그림 10> 프랑스 분리배출 표시 예시 99

<그림 11> 주요 예측기관 별 전 세계 인구 전망 106

<그림 12> 전 세계 플라스틱 오염 개관 111

<그림 13> 고소득 국가 및 중저소득 국가의 플라스틱 생애비용 비교･분석 112

<그림 14> 평가결과 표기 예시 121

<그림 15> 1회용컵 보증금제도 운영체계 123

<그림 16> 국내 1회용 플라스틱 폐기물의 배출-수거-처리 흐름도 131

<그림 17> 프랑스 플라스틱 폐기물 처리 방식 통계 예시 135

<그림 18> 2021년 국내 생활계 플라스틱 폐기물의 물질 흐름도 136

<그림 19> 배달･테이크아웃 용기 폐기물 발생량 138

<그림 20> 플라스틱 관련 리스크 식별 현황 141

<그림 21> 세계 미세플라스틱 최상위 오염 지역 1~10위 142