한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 연구의 필요성

○ 인구위기 문제의 현황과 정책 효과성

- 우리나라 출산율은 2022년 0.78명까지 떨어지며, 세계 198개국 중 초저출산 국가로 전락함. 뿐만 아니라 2024년 12월 초고령사회 진입으로 2027년에는 경제활동이 가능한 연령대의 인구 3명이 노인 1명을 부양해야 하는 시대가 도래함

- 인구위기에 대한 문제는 단순한 사회 문제로 그치지 않고 생존을 위협할 만큼 큰 영향력을 발휘해 연금과 의료 수요에도 나타남. 국민연금은 추정해 보면 2042년 적자로 전환되고 2057년에는 기금이 바닥을 드러낼 것으로 보임. 건강보험 지출 규모도 2021년 78조원에서 2028년 123조원으로 급속히 증가할 것으로 보고되고 있음. 이에 따라 사회복지 국가로의 전환에 있어 제도 및 시스템의 안정성이 약화되고, 이는 곧 앞으로 다가올 미래세대의 부담 급증으로 이어질 것으로 우려됨

- 정부는 이러한 인구구조의 변화에 따른 인구위기 문제를 해결하기 위해 2006년 저출산․고령사회위원회를 설립하여 대응해 왔으나, 해결하지 못한 과제가 다수임. 또한 출산장려 등을 위해 2006년부터 지금까지 저출산 정책시행과 관련하여 350조에 달하는 자금을 투입하였음. 그러나 저출산 정책에 대한 개선의 기미가 없이 갈수록 악화되고 있어 관련 정책실행에 대한 실효성에 대한 비판 및 의문을 가짐 이은종 외 6인, 합계출산율 영향요인의 자자체별 현황 및 특성 분석, 한국행정연구원, 2023.7, 3면.

○ 정부의 국정과제 및 2025년 경제정책방향

- 한국경제인협회가 설문조사를 통해 한국경제의 중장기 위협요인은 인구절벽(41.8%)이며, 인구절벽의 경제적 영향과 관련해서는 경제활동인구 감소(37.9%), 연금 고갈 및 복지비용 증가(19.8%), 내수 침체(15.3%), 지방 소멸(15.3%), 국가 재정부담 증가(11.7%)로 나타남 한국경제인협회 보도자료, 2025년 1월 23일자.

- 이에 정부는 합계출산율이 상대적으로 높은 수준을 유지하고 있는 지역의 특성을 분석함으로써 각 지자체의 출산여건 개선 등의 방안을 공유함. 또한 행정안전부는 2022년 인구감소와 이에 따른 지방소멸 문제에 대응하기 위해 「지방자치단체기금관리기본법」 및 동법 시행령을 개정하여 연간 1조씩 10년간 총 10조원 규모의 지방소멸대응기금을 신설하고 지역 주민 외에 외국인과 체류인구를 포함한 생활인구 개념을 도입하지만 장기적 관점의 성과지표나 성과관리 체계 부재 등 여러 한계에 노출되고 있음

- 그러함에도 불구하고 정부는 2025년 경제정책 방향 목표에 출산장려 정책, 이민정책 개선, 고용 창출을 위한 산업 혁신 등에 관한 내용을 포함시켰음. 2025년에는 인구감소 대응과 출산율 제고를 위한 육아휴직 급여 인상, 기업 출산 지원금에 대한 근로소득 전액 비과세 및 자녀․손자녀 세액공제 확대, 청년들의 안정적인 사회정착을 위한 청년도약계좌와 장병내일준비적금의 정부지원금 확대 및 병사 봉급인상 등 각 분야에서 다양한 제도들을 개선하고 추진하고 있음

○ 인구문제 대응을 위한 정부조직 개편 및 기능 강화의 필요성 제기

- 인구문제는 복합적이며 노인, 청년, 이민 등 다양한 분야에 걸쳐 있음. 따라서 각 분야에 대한 독립적인 조직 즉, 전담 부처가 필요하다는 주장이 제기됨. 이를 통해 보다 전문적이고 체계적인 정책 수립이 가능할 것임

- 현재의 정부 조직은 각기 다른 부처에서 인구문제를 다루고 있어 정책의 일관성이 부족함. 인구 전담 부처를 신설함으로써 정책의 통합적 접근을 통해 효율적인 정책 집행이 가능해질 것임

- 따라서 정부는 2024년 6월 19일 인구감소 등 인구문제에 따른 효과적인 운영을 위한 정책 컨트롤 타워의 필요성을 인식하고 ‘인구전략기획부’ 신설을 발표함

- 그러나 현 정부 들어서서 인구위기와 관련한 전담부서 설치 등에 대한 필요성은 인식하고 있으나 실제 새 부처를 신설할 것인지에 대해서는 아직까지 미지수임. 따라서 현재로서는 전담부서 설치에만 매달릴 것이 아니라 장기적인 측면에서의 접근이 필요함

▶ 연구목적

○ 인구감소의 문제는 저출산․고령화를 넘어 지방소멸 및 이민정책 등으로 확대되고 있는 상황임. 따라서 인구문제를 전담할 컨트롤 타워가 필요하다는 동의하에 인구전략기획부 신설의 논의가 있었음. 이에 전담부처가 확실한 정책적 영역 설정이 있어야만 사회문제를 해결하는 과정에서 발생할 수 있는 여러 문제들을 해결할 수 있다는 전제하에 신설 조직에 어떠한 기능과 역할을 부여할 것인지에 대한 기존 논의를 살펴봄

○ 인구문제 등 정책의 효율적 추진과 집행을 위해서는 관련 법률과 제도적인 지원 및 뒷받침이 요구됨에 따라 관련 법․제도의 제․개정을 통해 인구문제를 해결하기 위한 기구의 위상강화 방안을 모색할 필요성이 제기됨

  - 기존 전 정부가 인구전략부에 인구정책 관련 예산의 사전 심의권을 부여한다고 하였으나 기획재정부가 국가 예산에 대한 편성 권한을 가지고 있는 한 예산 확보에 어려움이 따를 수밖에 없음. 따라서 사업 추진을 위한 법령개정 및 보완이 반드시 필요한 상황이었음

  - 또한 전문성을 확보한 연구기능 강화를 통해 체계적인 연구와 평가가 진행될 수 있도록 체계 구축이 필요함

○ 인구문제는 정부만의 노력으로 해결되지 않음. 따라서 정부, 국회, 기업, 국민 개개인, 여당, 야당 등 문제해결을 위한 범국가적인 거버넌스 체계를 구축해야 함

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 관련 법제 제․개정 및 제도적 지원

○ 전담부처 신설의 논의가 있었던 기존「정부조직법」개정사항 검토 관계부처합동 보도자료, 정부조직 개편방안 발표, 2024년 7월 1일자.

○ 「저출산․고령사회기본법」 전부개정법률 「인구위기대응기본법」(가칭)에 대한 검토

○ 저출산·고령사회위원회를 새로운 위원회명으로 변경하여 ‘저출산’, ‘고령사회’라는 한계를 극복하여 인구문제를 통합적 시각에서 바라보고 해결방안 검토

○ 인구문제 해결을 위한 기관이 인구정책을 기획하고, 관련부처 간 조정, 평가해 환류하는 업무는 매우 중요함. 따라서 인구전담 기관의 평가 기능을 강화하기 위해서는 이와 관련한 법안 제정을 통해 제대로 안착할 수 있음

▶ 해외 주요국의 인구문제 대응을 위한 정책 추진 체계와 조직 등의 사례 검토

○ 인구정책은 각 국가가 처한 사회 문화적․현실적 상황에 따라 상당한 편차가 나타날 수밖에 없음. 현재 인구위기 문제와 관련해 각 국가들이 인구 고령화, 일․가정양립, 저출산, 이민 등을 핵심 이슈로 정책방향을 설정함

○ 따라서 우리나라와 유사한 인구문제를 겪고 있는 일본과 싱가포르 등은 인구감소 문제를 해결하는 방안으로 출산장려 정책을 택하고 있음. 그러나 호주, 독일 등은 인구문제를 해결하는 방법이 출산장려 정책과 더불어 이민정책이 차지하는 비중이 큼

○ 현재 우리나라도 인구문제 해결의 핵심 키워드로 출산율 제고와 이민정책의 필요성이 제기되는 만큼 주요국가(일본, 싱가포르, 호주, 독일)의 사례를 통해 인구문제 대응을 위한 정부조직의 재구조화를 고려해 볼 수 있음

▶ 인구문제 해결을 위한 추진과정 및 전담 기관 위상과 권한 강화 필요

○ 그동안 정부(안)에 따르면 전략․기획․조정 기능에 집중할 수 있도록 경제기획원과 유사한 모델로 인구전략기획부를 신설하겠다고 밝혔음. 또한 인구정책 기획, 평가, 예산배분․조정 및 사회부총리 기능까지 수행하게 됨. 그만큼 그 위상과 막강한 권한이 주어지는 것이지만 그 실효성에는 의문임. 무엇보다 예산권 확보가 필요함. 국가재정전략회의를 활용해 인구문제와 관련한 예산을 확보하고, 구체적인 편성은 인구전담 기관이 주도권을 가질 수 있도록 하면 효과적일 것으로 보였음. 그러나 ‘기획재정부가 특별한 경우를 제외하고 예산 편성 시 반영’이라는 문구는 실질적 효력이 없음

○ 그러나 전담부서 신설의 필요성은 누구나 알고 있지만 현실적으로 지금 당장 중앙행정기관이 만들어지지는 못하는 실정이라 기존의 저출산·고령사회위원회를 강화하는 방식으로 선회하는 듯함

○ 인구문제의 컨트롤 타워 역할을 제대로 해내기 위해서는 무엇보다 인구문제 전문연구기관인 국책연구기관 설립이 필요하다고 보임. 지구상에서 가장 근본적인 어려운 문제 해결을 위해 그 필요성을 설명할 필요가 없음. 또한 인구문제는 장기적 문제로 접근해야 하며, 전 인류의 생존권에 대한 문제라는 인식에서 출발해야 함

▶ 인구문제 대응을 위한 범국가적 거버넌스 체계 구축

○ 인구감소 대응이 주 임무였던 저출산·고령사회위원회는 자문기구 성격의 위원회라는 한계가 있었음. 즉 어떠한 정책을 결정할 힘이 없었음. 이는 인구정책이 정부주도로 기획되고 추진되었기 때문임. 따라서 전문가들의 자문을 통한 의견 수렴뿐만 아니라 각종 사회단체가 주축이 된 담론의 장을 마련하여 다양한 의견을 수렴하고 관리 할 수 있는 거버넌스 체계를 구축해야 함. 이는 궁극적으로 인구문제 대응을 위한 정부 및 관련기관의 역할과 책임을 명확히 하는 것임

○ 중앙정부와 지방 정부 간의 협력체계 구축을 통해 정책 공유 및 협력적 관계를 유지할 수 있도록 해야 함

○ 관련 부처 및 기관간의 조정 메커니즘 마련이 핵심임

 

Ⅲ. 기대효과

○ 법적 기반 마련을 통한 정책 조정 및 협력 메커니즘을 통한 부처 간 협력 및 조정의 효율성을 높이고 장기적인 계획 수립으로 정책의 일관성 제고

○ 우리나라뿐만 아니라 전 인류의 생존권과 직면한 인구문제는 실질적인 힘을 가진 범정부 차원의 거버넌스 구축을 통해 대중의 참여와 투명성 확대를 통해 이루어 질 때 비로소 미래사회 삶의 질 향상에 이바지할 수 있을 것임

요 약 문 1

Abstract 7

제1장

서 론 / 19

제1절 연구의 필요성과 목적 21

1. 연구의 필요성과 목적 21

2. 연구의 내용 및 방법 24

제2장

인구문제에 대한 이론적 검토 / 27

제1절 인구문제에 대한 다양한 접근 29

1. 인구구조와 정책 29

2. 인구문제에 대한 시각 33

제2절 우리나라 인구정책의 경과 38

1. 우리나라 인구정책의 변화 38

2. 저출산·고령사회위원회 출범과 성과 46

3. 현재 인구 전담부처 신설(안) 55

제3절 우리나라 인구문제 대응의 한계 58

1. 단기적 성과 중심의 정책 시행 58

2. 부처 간 협력 부족으로 인한 비효율성 58

3. 재정 제약으로 인한 지속성 부족 59

4. 사회적 인식부족 및 참여 저조 59

5. 정책 수립과 실행에 따른 전문성 결여 60

제3장

외국의 인구문제 추진 체계와 조직 구성 사례 / 61

제1절 일 본 63

1. 일본 인구정책 개관 64

2. 어린이가정청 69

3. 성과 및 시사점 71

제2절 싱가포르 72

1. 싱가포르 인구정책 개관 72

2. 국가인구인재부 73

제3절 호주 77

1. 호주의 인구정책 개관 77

2. 호주정부협의회(COAG) 79

3. 연례인구재무장관포럼 81

제4절 독일 83

1. 독일의 인구정책 개관 83

2. 연방내무부 85

제5절 시사점 87

제4장

인구문제의 대응을 위한 법제도적 개선 방안 / 89

제1절 인구문제 전담 부처 방안 논의 91

1. 인구문제 전담 부처의 기능 및 역할 91

2. 전담기관 신설에 따른 문제점 94

제2절 현 정부 인구문제 대응을 위한 국정운영 계획(안) 95

1. 정부의 국정과제 체계 95

2. 인구위기 추진전략 주요 내용 97

제3절 인구문제 대응 기관의 위상 강화 방안 105

1. 인구문제 조직체계 강화를 위한 국책 전문연구기관 설립 105

2. 평가기능 강화 108

제4절 범국가적 거버넌스 구조체계 확립 109

1. 「정부조직법」 개편 검토 110

2. 저출산·고령사회위원회의 기능 강화 방안 113

제5장

결 론 / 121

제1절 우리나라 인구문제 대응 전략 방향 123

제2절 위원회의 위상 강화 125

제3절 거버넌스 구축 125

참고문헌 129