한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 연구의 배경과 목적

▶ 인구구조 변화와 지방소멸 현황

○ 인구감소 및 인구구조 변화

- 2020년 주민등록에 등록한 우리나라 총 인구는 약 5,183만 명으로 역사상 가장 높은 수치를 기록하였지만, 2021년에는 5,164만 명, 2022년에는 5,144만 명, 2023년에는 5,133만 명, 2024년에는 5,122만 명, 2025년 6월에는 5,166만 명으로 지속적으로 총 인구가 감소하고 있음

- 2020년 출생아 수보다 사망자 수가 많은 인구 데드크로스(Dead-Cross)가 시작되어 3.3만 명의 격차가 발생하였으며, 2021년에는 5.7만 명, 2022년에는 12.4만 명, 2023년에는 12.2만 명으로 출생자 수와 사망자 수 간 격차는 지속적으로 확대되고 있음

- 합계출산율의 경우 2015년 기준 우리나라의 합계 출산율은 1.24명이었으나 2022년에는 0.78명, 2023년에는 0.72명까지 하락함. 물론 2024년 합계출산율은 0.75명으로 2023년과 비교하여 소폭 증가하였지만, 2024년 OECD 평균 합계 출산율이 1.59명임을 고려하면 여전히 우리나라의 합계 출산율은 매우 낮음

- 인구의 고령화는 지속적으로 심화되고 있으며, 특히 우리의 경우 다른 국가와 비교하여 고령화사회에서 고령사회로의 전환 및 고령사회에서 초고령사회(65세 이상 인구 비중 20% 이상)로의 전환 속도가 매우 빠름

- 여기에 더해 경제활동과 인구의 재생산을 담당하는 생산연령인구는 2022년 기준 전체 인구의 71.1%인 3,674만 명을 차지했지만, 2035년에는 62.7%(3,188만 명), 2070년에는 46%(1,711만 명)까지 감소할 것으로 전망됨

- 나아가 유소년인구도 1970년 전체 인구의 42.5%인 1,370만 명이었던 것과 비교하여 2022년 기준 유소년 인구는 전체 인구의 11.5%인 595만 명으로 50여 년 간 약 73% 감소함

○ 지역 인구감소 현황

- 우리나라의 주민등록 인구수는 2019년 인구 정점을 기록한 후 2020년에 사상 처음으로 인구가 감소했지만, 국토의 11.8%에 불과한 수도권 지역의 인구집중도는 1990년 42.8%에서 2020년에는 50.1%, 2024년에는 50.9%로 증가함

- 또한 수도권의 청년층과 생산가능인구가 증가하는 반면, 비수도권은 초고령사회로 빠르게 진입하고 있으며, 2022년 기준 수도권의 고령화율(65세 이상 인구 비중)은 약 17% 수준이었으나, 부산은 20.9%, 전북은 22.3%, 전남은 24.4%, 경북은 22.5%로 비수도권의 일부 지역은 이미 초고령사회에 진입함

- 특히 2052년 전남, 경북, 경남 등 11개 시·도는 고령인구비중이 총인구의 40%를 상회할 것으로 전망되며, 권역별 기준으로는 수도권(37.6%)을 제외한 중부권(42.1%), 호남권(44.9%), 영남권(45.8%) 권역의 고령인구 비중 역시 총인구의 40%를 넘어설 것으로 예측됨

- 2023년 한국고용정보원의 연구에 따르면 전국 288개 시·군·구 중 118곳(전체의 52%)이 소멸위험지역으로 파악됨

- 지역의 인구감소에는 출산율 저하 및 출산가능인구의 감소, 고령화, 생산연령 및 유소년 인구의 감소 등 전국적인 인구구조 변화뿐만 아니라 개별 지역이 처한 산업 구조, 생활 여건, 교통 접근성 등 특수한 요인들이 영향을 미침

○ 지방소멸 대응을 위한 법제의 현황과 한계

- 헌법상 인구감소지역에 대한 지원 또는 지방소멸에 관한 국가적 책무를 규율하고 있는 직접적인 규정은 찾아볼 수 없지만, 헌법상 균형발전에 관한 규정으로부터 지방소멸 대응을 위한 국가의 헌법적 책무를 도출할 수 있음

- 그리고 지방소멸 문제에 적극적 대응을 위해 현재 ｢인구감소지역 지원 특별법｣이 제정되어 시행되고 있음 

- ｢인구감소지역 지원 특별법｣은 기존 정주인구 중심 정책의 한계를 보완하기 위해 ‘생활인구’의 개념을 도입하였으며, 지역주도 상향식 인구감소지역대응계획의 수립, 국가와 지방자치단체 간 및 지방자치단체 간 협력 강화 등에 관한 사항을 규정하고 있다는 점에서 의의가 있으며, 인구감소지역에 대한 지역 특성을 반영한 맞춤형 지원과 다수의 특례를 규정하고 있음

- 그러나 문제는 ｢인구감소지역 지원 특별법｣상 규정하고 있는 개별 제도들은 실효성 관점에서 일정한 한계를 노정하고 있음

- 대표적으로 지원 및 특례에 관한 제도들이 실질적으로 작동하기 위해서는 타 법령의 개정이 필수적임. 즉, ｢인구감소지역 지원 특별법｣상 규정만으로는 실질적인 효과를 거두기가 어려움

- 또한 ｢인구감소지역 지원 특별법｣에서 규정하고 있는 특례는 이미 타 법률에서 규정하고 있는 내용과의 유사성을 지적할 수 있음

- 이를 배경으로 본 연구에서는 ｢인구감소지역 지원 특별법｣의 주요 내용을 검토하고 인구감소지역에 대한 체계적・효율적 지원과 특례제도의 실효성 확보를 위한 법제개선 방안 등을 제시함

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ ｢인구감소지역 지원 특별법｣의 주요 내용

○ 제정과정에서의 논의

- 2016년을 기점으로 생산가능인구가 감소세로 바뀌었고, 출생아가 사망자보다 많아 인구가 자연 감소하는 현상인 인구 데드크로스가 등장하여 2020년 사상 최초로 주민등록인구 2만 명이 감소함

- 또한 인구와 경제 모두 수도권에 집중되어 인구감소지역에서는 생산동력을 잃고 인구가 유출되는 악순환이 일어나면서 지방자치단체만의 노력으로는 대응이 어렵다는 인식이 확산됨

- 이에 따라 제20대 국회에서 ｢인구감소지역 발전 특별법｣이 제안되었으나 국회 임기만료로 폐기되었으며, ｢국가균형발전특별법｣ 또는 ｢저출산‧고령사회기본법｣만으로는 해결이 어렵다는 문제의식과 함께 제21대 국회에서는 지방의 인구감소와 지역소멸 위기라는 구조적 문제에 대응하고 지역경제와 국토의 균형있는 발전을 도모하기 위해 총 10건의 법안이 발의됨

- 개별 법안의 내용상 차이는 존재하지만, 공통적으로 지방소멸위험지역의 국가 지정, 5년 단위 기본계획 및 연도별 시행계획을 수립하여 대통령 직속 위원회 또는 중앙위원회를 통한 실행 조율, 주거·교통·교육·의료 등 정주여건 개선, 청년고용 촉진, 산업활성화, 재정지원 등의 내용이 포함되어 있음

○ 주요 내용

- ‘생활인구’ 개념을 도입하여, 단순한 주민등록상 인구 외에도 실제 해당 지역에서 생활하거나 체류하는 사람들을 포함해 인구감소 실태를 보다 정확하게 파악하고자 함

- 국가, 시·도 및 시·군·구는 인구감소지역대응기본계획 및 시행계획을 수립하여야 하며, 시·도의 대응계획 및 시행계획은 기초지자체(시·군·구)가 수립한 대응계획을 기초로 하여 작성되어야 하며, 국가의 대응계획 및 시행계획은 다시 시·도 계획을 바탕으로 수립되어야 함

- 법 제14조에 따라 행정안전부장관은 인구감소지역에 대해 특별교부세를 교부할 수 있으며, 법 제20조에 따라 시·도 및 시·군·구 기본계획을 수립하는 과정에서 ｢지방자치단체 기금관리기본법｣에 따른 지방소멸대응기금의 지원금 활용과 연계되도록 하여야 함

- 인구감소지역에 대한 특례로는 보육기반의 확충, 교육기반의 확충, 농어촌유학의 활성화, 의료기반의 확충, 주거ㆍ교통기반의 확충, ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에 대한 특례, 문화ㆍ관광기반의 확충, ｢출입국관리법｣에 대한 특례, 노후ㆍ유휴시설의 정비 및 활용, 산업단지에 대한 지원 등을 규정하고 있음

- 나아가 인구감소지역 등에 대한 조사ㆍ지원ㆍ관리, 인구감소대응 우수사례 발굴 및 포상 등에 관한 내용을 규정하고 있음

▶ 일본 과소지역 관련 법제의 연혁과 주요 내용

○ 과소지역대책긴급조치법(1970)

- 현재 인구 감소가 진행 중인 지역에 대해 긴급한 대책으로서 생활환경에 있어서의 ‘국가적 최저선’을 확보하는 동시에 개발이 가능한 지역에는 산업기반 등을 정비함으로써 인구의 과도한 감소를 방지하고 지역사회의 붕괴 및 시정촌 재정의 파탄을 방지하기 위해 제정됨

- 과소지역으로 지정되기 위해서는 1960년과 1965년의 국세조사 인구를 비교하여 10% 이상 감소한 것을 요건으로 하며, 재정력의 경우에는 1966년도부터 1968년도까지의 3년 평균 재정력 지수가 전국 시정촌 단순평균 0.4 미만이어야 함. 국조인구가 발표될 때마다 지수를 요건에 적용하여 해당되는 경우에는 추가로 공시 가능

- 과소지역 시정촌 및 과소지역을 보유한 도도부현은 과소지역진흥계획(전기·후기 각각 5년)을 수립하여야 하며, 이를 기초로 생활환경, 산업기반 등의 정비를 도모하는 각종 과소대책사업이 실시됨

○ 과소지역진흥특별조치법(1980)

- 긴급조치법이 내세웠던 ‘인구의 과도한 감소를 방지한다’는 긴급한 목적이 어느 정도 달성되었다는 것을 전제로 소위 과거에 있었던 심각한 인구감소로 인해 지역사회의 기능 저하나 생활수준·생산기능이 다른 지역에 비해 낮은 상태를 개선하는데 목적을 둠

- 과소지역 지정과 관련한 인구요건과 관련하여 긴급조치법이 5년간의 인구감소를 지표로 삼았던 것과 달리 진흥법은 인구가 심각하게 감소한 지역을 대상으로 하여 1960년과 1975년의 국세조사 인구(국조 인구)를 비교해 20% 이상 감소한 것을 요건으로 함

- 재정력요건의 경우에는 1976년도부터 1978년도까지의 3년 평균 재정력 지수가 전국 시정촌의 재정력 지수 단순평균인 0.37 이하이고 동시에 공영경기에 의한 수입이 10억 엔 이하일 것을 요건으로 함

- 긴급조치법에서 규정하고 있었던 재정, 행정, 금융, 세제상의 특별조치는 기본적으로 진흥법으로 계승되었고, 거의 인구 유출로 인한 고령화 등 새로운 과제에 대응하기 위해 의료 확보에 관한 배려 규정, 노인 복지 증진에 관한 보조제도 규정, 소규모 학교에서의 교육 충실에 관한 배려 규정 및 중소기업에 대한 자금 확보 규정이 새롭게 마련됨

- 진흥법상 과소지역 요건을 충족하지 못한 시정촌의 잔여 사업의 원활한 완료와 재정상 급격한 변화의 완화를 위해 특별한 경과조치가 규정되었고, 과소대책사업채의 발행 및 주요 시정촌도로 등에 관한 도도부현 대행 정비사업에 대해 1980년도부터 1983년도까지의 4년간 특별조치가 계속됨

- 오키나와현 시정촌 중 긴급조치법상 요건은 충족하였으나 진흥법상 요건을 충족하지 못한 4개 시정촌에 대해 전술한 경과조치에 준하여 4년에 한해 과소채 발행이 허용됨

○ 과소지역활성화특별조치법(1990)

- 인구의 현저한 감소에 따라 지역사회의 활력이 저하되고 생산기능 및 생활환경 정비 등이 다른 지역에 비해 낮은 수준에 있는 지역에 대해 그 활성화를 도모하고 이를 통해 주민 복지의 향상, 고용의 증대 및 지역격차의 시정에 기여하는 것을 목적으로 함

- 과거의 현저한 인구감소뿐만 아니라 인구감소가 지속된 결과로 고령자가 많고 청년층이 적은 상태가 지역사회 활력 저하를 가져오고 있다는 인식에 따라 종래의 인구감소율에 더해 고령자 비율 및 청년자 비율을 인구요건에 포함함

- 진흥법에서 규정하고 있었던 재정, 행정, 금융, 세제상의 특별조치는 기본적으로  계승하고, 새로운 과제에 대응하기 위해 과소채, 주요 시정촌도로 등에 관한 도도부현 대행 정비사업 등의 확대 및 고령자 생활복지센터 등의 정비에 관한 규정이 새롭게 마련됨

- 과소지역 요건을 충족하지 못한 시정촌의 잔여 사업의 원활한 완료와 재정상의 급격한 변화 완화를 위해 특별한 경과조치가 마련되어 과소채 발행 및 주요 시정촌도로 등에 관한 도도부현 대행 정비사업에 대해 1990년도부터 1994년도까지의 5년간 특별조치가 계속되도록 함

- 과소지역 시정촌에 폐치분합 또는 경계변경이 있는 경우 일정요건을 충족하면 폐치분합 등에 의해 성립된 새로운 시정촌을 과소지역 시정촌으로 간주하는 특례를 규정하였으며, 1991년 일부 개정을 통해 공공하수도를 도도부현이 대행하여 정비하는 제도가 신설됨

○ 과소지역자립촉진특별조치법(2000)

- 인구의 현저한 감소에 따라 지역사회에서의 활력이 저하되고 생산기능 및 생활환경의 정비 등이 다른 지역에 비해 낮은 수준에 머물러 있는 지역에 대해 종합적이고 계획적인 대책을 실시하기 위해 필요한 특별조치를 강구함으로써 이들 지역의 자립 촉진을 도모하고 이를 통해 주민 복지의 향상, 고용의 증대, 지역격차의 시정 및 아름답고 품격 있는 국토 형성에 기여하는 것을 목적으로 함

- 과소지역 지정과 관련하여 1960년부터 가장 최근의 국세조사 연도인 1995년까지 35년간의 인구감소율, 고령자 비율 및 청년 비율에 더해 최근 25년간(1970년부터 1995년까지)의 인구감소율을 과소지역 기준에 포함함

- 이는 35년에 걸쳐 큰 인구감소를 경험한 시정촌이 심각한 과소문제를 안고 있다고 볼 수 있지만, 비교적 최근에 인구 감소가 크게 나타난 시정촌도 동일하게 심각한 과소문제를 안고 있다는 점을 고려한 결과임

- 폐치분합 또는 경계변경으로 새로 설치되었거나 경계가 변경된 시정촌 중에서 총무성령, 농림수산성령, 국토교통성령으로 정하는 기준에 해당하는 것은 과소지역으로 간주함

- 또한 과소지역 시정촌을 포함한 합병이 있었을 경우, 과소대책사업이 계속 원활히 추진될 수 있도록 하기 위해 조치를 강화하여 단체 수가 줄어드는 합병에 한해 합병된 시정촌이 과소지역 시정촌에 해당하지 않고 법 제33조제1항에도 해당하지 않는 경우에는 합병이 이루어진 날의 전날에 과소지역이었던 구역을 과소지역으로 간주하도록 함

- 활성화법상 재정·행정·금융·세제상의 특별조치는 기본적으로 자립촉진법에 계승됨. 또한 활성화법과 마찬가지로 자립촉진법에서도 과소지역 요건을 더 이상 충족하지 않게 된 시정촌의 잔여 사업을 원활히 마무리하고 재정에 급격한 영향을 주지 않도록 하기 위해 특별한 경과조치가 마련됨

○ 과소지역의 지속적 발전의 지원에 관한 특별조치법(2021)

- 인구의 현저한 감소 등에 따라 지역사회에서의 활력이 저하되고 생산기능 및 생활환경의 정비 등이 다른 지역에 비해 낮은 수준에 머물러 있는 지역에 대해 종합적이고 계획적인 대책을 실시하기 위해 필요한 특별조치를 강구함으로써 이들 지역의 지속적 발전을 지원하고 이를 통해 인재의 확보 및 육성, 고용기회의 확대, 주민복지의 향상, 지역격차의 시정 그리고 아름답고 품격 있는 국토 형성에 기여하는 것에 목적을 두고 있음

- 과소지역 지정과 관련하여 인구요건의 경우 1975년부터 국세조사 연도인 2015년까지 40년간의 인구 감소율, 고령자 비율 및 청년자 비율에 더해 최근 25년간(1990년부터 2015년까지)의 인구감소율을 포함함. 이는 비교적 최근에 인구감소가 크게 발생한 단체 또한 동일하게 심각한 과소문제를 안고 있다고 점을 고려한 것임

- 1999년 4월 1일부터 2021년 3월 31일까지의 기간에 합병을 실시한 시정촌에 대해서는 합병 후 시정촌이 위의 요건에 해당하지 않는 경우에는 합병 전의 구시정촌 단위로 과소지역으로 간주하는 ‘일부과소’제도를 마련함. 또한 자립촉진법상 ‘전부과소’ 또는 ‘간주과소’였던 시정촌이 일정한 요건을 충족하는 경우에는 시정촌 전역을 과소지역으로 간주함

- 과소지역의 지속적 발전을 위한 시책으로서 다양한 인재의 확보 및 육성, 산업 진흥과 고용 기회 확대, 정보통신 인프라 확충, 교통수단 확보 및 지역 내외 교통 기능 향상, 보건·복지·의료·교육 등의 생활 기반 정비, 집락의 정비 및 적정규모화, 경관 정비, 문화 진흥, 재생가능 에너지 활용 등을 제시함

- 도도부현은 ｢과소지역 지속적 발전방침｣을 정할 수 있으며, 과소지역의 시정촌은 미리 도도부현과 협의하고 시정촌 의회의 의결을 거쳐 ‘과소지역 지속적 발전 시정촌계획을 수립할 수 있음

- 과소지역이 시정촌계획에 따라 수행하는 사업에 대해서는 특별한 국고보조가 이루어지며, 국가가 과소지역의 지속적 발전을 지원하기 위하여 특별히 필요하다고 인정되는 경우, 정령이 정하는 바에 따라 예산 범위 내에서 시정촌계획 또는 도도부현계획에 따른 사업에 필요한 비용의 일부를 보조할 수 있음

- 의무교육시설의 국고부담에 관한 법률에 따른 교부금 교부 시 공립 초등학교·중학교·의무교육학교의 적정규모화를 위한 통합에 따라 필요해진 교직원용 주택의 건축(취득 포함)에 드는 비용에 대해 최소 10분의 5.5(55%)에 해당하는 금액이 충당되도록 교부금 산정 시 반영하여야 함

- 지방세법을 근거로 지방자치단체가 특정 산업을 위한 설비취득자 또는 축산·수산업자에 대해 사업세, 부동산취득세, 고정자산세를 면제하거나 불균일 과세를 한 경우, 일정한 요건 하에 그로 인한 세수감소분을 지방교부세 산정 시 고려하여 보전 받을 수 있음

- 과소지역 시정촌이 주민의 생활 인프라를 위해 지방채를 활용할 수 있는 특례를 규정하고 있으며, 지역 의료·교통 수단 확보 등 안전하고 지속가능한 지역사회 형성을 위한 특별한 사업에 대해서도, 총무성령에 따라 산정된 한도 내에서 지방채를 재원으로 사용할 수 있음. 그리고 지방채로 조달한 경비 중 해당 시설의 수익이 원리금 상환에 직접 사용되지 않는 경우에는 총무대신이 지정한 지방채에 한하여 지방교부세 산정 시 기준재정수요액에 포함됨

- 과소지역에 설치가 필요하나 시정촌 단독으로는 곤란한 공공하수도(간선관거, 종말처리장, 펌프시설 등)는 도도부현이 시정촌 계획에 따라 정비 가능하며, 도부현은 시정촌 계획에 따라 고령자 복지 증진을 위한 시설 설치 사업에 대한 보조가 가능하고, 국가는 도도부현의 보조금 일부를 추가적으로 보조할 수 있음

- 도도부현은 무의촌에 대해 진료소 설치, 환자수송차량 정비, 순회진료, 보건지도, 응급의료 체계 정비 등 6가지 항목을 반드시 실시해야 하며, 필요한 경우 민간 의료기관에 협조를 요청할 수 있음

- 이 외에도 주민 등에 대한 자금 및 세제지원 등을 규정하고 있으며, 제5장은 과소지역이 지속적으로 자립 가능한 공동체로 기능할 수 있도록 이주유도, 인재양성, 산업진흥, 교육·의료·복지 등 다양한 분야에서 국가 및 지방자치단체가 취해야 할 ‘배려의무’를 종합적으로 규정하고 있음

▶ ｢인구감소지역 지원 특별법｣의 한계와 개선 방안

○ 인구감소지역 지정 요건의 법제화

-｢지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법｣ 제2조제12호는 인구감소지역의 지정요건을 규정하고 있지만, 그 내용이 추상적이며 정량적인 기준을 제시하고 있지 않음

- 물론, 행정안전부는 내부적으로 인구감소지역 선정 기준을 마련하여 인구감소지역을 지정함. 구체적으로 인구감소지정을 위한 인구감소지표는 8개로 구분되는데, 여기에는 연평균인구증감률, 인구밀도, 청년순이동률, 주간인구, 고령화 비율, 유소년 비율, 조출생률, 재정자립도가 포함됨

- 우리와 달리 일본은 과소지역 지정을 위한 구체적인 기준을 법률에서 직접적으로 제시하고 있으며, 우리의 경우 인구증감률, 인구밀도, 청년순이동률, 주간인구, 고령화비율, 유소년 비율, 조출생률 및 재정자립도를 종합적으로 고려하여 인구감소지역을 선정하지만, 일본의 경우 모든 요건을 종합적으로 고려하는 것이 아니라 인구 관련 다수의 요건을 제시하고 이 중 하나의 요건을 충족하는 지역을 과소지역으로 지정함

- 우리의 인구감소지역 지정 기준과 관련하여 지적이 가능한 부분은 먼저, ‘인구밀도’의 경우 동 지표가 필요한지에 대한 검토가 필요하여 현행 법령에서는 인구밀도를 인구감소지역의 지정 요건으로 제시하고 있지 않기 때문에 법적 근거를 마련할 필요가 있다는 지적이 존재함

- 우리의 경우 각 지표의 산출 값을 합산하여 인구감소지역을 지정하기 때문에 변수가 존재할 수 있다는 지적도 가능함. 인구감소율은 다른 지역보다 낮음에도 불구하고 청년인구의 비중이 지속적으로 감소하는 지역이나 고령인구가 지속적으로 증가하는 지역이 존재할 수 있는데, 이러한 지역에 대해서는 인구감소지역 지정이 어려울 수 있기 때문임

- 무엇보다 현재 89개 지역이 인구감소지역으로 지정되어 있는데, 그 근거를 찾아볼 수 없음. 즉, 일본은 구체적인 기준을 제시하고 그러한 기준에 해당하면 지역의 수와 관계없이 과소지역으로의 지정이 가능하지만, 우리의 경우 특별한 기준 없이 상대적으로 지표의 산출 값이 낮은 지역을 인구감소지역을 지정하고 있다는 문제가 있음

- 이러한 문제의 해결을 위해서는 법령에서 인구감소지역 지정 기준을 보다 명확히 규정할 필요가 있으며, 일정한 기준에 해당하는 지방자치단체를 인구감소지역으로 지정하는 법 개정이 요구됨

○  인구감소지역 재지정에 따른 특례 적용 유예를 위한 법제 개선

-｢인구감소지역 지정 변경 고시｣ 부칙 제2조에 따르면 행정안전부장관은 인구감소지역을 5년 마다 국가균형발전위원회의 심의를 거쳐 지정함. 인구감소지역은 최초 2021년에 지정·고시되었기 때문에 2026년에는 인구감소지역을 재지정하여야 함

- 2021년 지정된 대부분의 인구감소지역들이 2026년에도 인구감소지역으로 다시 지정될 것으로 생각되지만, 만약 현재 인구감소지역으로 지정된 지역 중 일부가 그 지정으로부터 해제된 경우 인구감소지역의 지위를 인정받음으로써 인정되었던 특례를 적용받지 못한다는 한계가 발생함

- 일본의 경우 관련 법령의 부칙상 경과조치 등을 통해 이러한 문제를 해결하고 있으며, 우리의 경우도 각 지역이 지속적으로 인구문제에 대해 적극적으로 대응할 수 있는 여건을 보장하기 위해서는 인구감소지역 지정 해제 후에도 한시적이라도 그동안 적용된 특례와 재정지원을 유지하는 방향에 대한 검토가 요구됨

- 보다 구체적으로는 인구감소지역 지원 특별법 개정을 통해 부칙에서 인구감소지역 제외 지역에 대한 특례의 한시적 적용에 관한 내용을 규정하는 것을 제안할 수 있음

○  인구감소관심지역 관련 문제점과 개선 방안

- 관심지역의 정의는 현재 ｢지방소멸대응기금 배분 등에 관한 기준｣에서 규정하고 있으며, 2025년 11월 28일 시행 예정인 ｢지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법｣에 따라 관심지역은 ‘인구감소관심지역’으로 명칭이 변경될 예정임

- 인구감소관심지역과 관련해서는 먼저, 관심지역의 지정 필요성에 관한 검토가 요구됨. 왜냐하면 인구감소관심지역도 인구감소지수가 높은 지역을 의미하는데, 인구감소지역과 인구감소관심지역을 구분하여 각각에 대해 적용되는 내용을 달리 규정하여야 하는 실익에 대해 의문이 있기 때문임

- 인구감소관심지역의 수를 ‘인구감소지역 수의 20% 범위 내’로 제한하고 있는데, 이러한 기준이 어떠한 근거에 의해 이루어진 것인지 명확한 기준을 찾아볼 수 없음. 인구감소관심지역에 대한 재정지원이 이루어지기 때문에 일정한 수로 제한하는 것이 필요할 수 있지만, 현재는 매우 자의적이라는 평가가 가능함

- 그리고 인구감소지역의 재지정 주기에 관한 내용은 행정규칙 차원에서라도 규정하고 있지만, 인구감소관심지역에 대해서는 현행법상 관련 규정을 찾아볼 수 없다는 한계가 있음

- 이러한 문제를 해결하기 위한 법 개정을 제안한다면, 향후 ｢지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법｣ 개정에 따른 시행령 개정에 있어서 인구감소관심지역의 재지정에 관한 내용이 포함될 필요가 있으며, 이는 인구감소지역 지정 주기와 연계하여 운영될 필요가 있음

○  지역적 차원에서의 인구문제 대응 거버넌스 구축

- ｢인구감소지역 지원 특별법｣은 제30조는 “행정안전부장관은 대통령령으로 정하는 전문성을 갖춘 공공기관에 인구감소지역대응센터를 설치ㆍ운영하게 할 수 있다”고 규정하고 있음

- 그러나 ｢인구감소지역 지원 특별법｣ 및 동법 시행령은 인구감소지역대응센터의 설치에 관한 내용만을 규정하고 있을 뿐, 인구감소지역대응센터가 수행하여야 하는 구체적인 업무에 대해서는 특별한 언급이 없음

- 인구감소지역대응센터와 유사한 ｢지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법｣상 지방자치분권연구센터 또는 지역균형발전연구센터의 경우에는 ｢지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법 시행령｣ 제69조제4항 및 ｢지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법 시행령｣ 제41조제3항 등에서 구체적인 업무를 규정하고 있음

- 센터의 명칭에 대한 검토도 요구됨. 인구감소지역대응센터는 지역 인구감소 문제에 대한 대응 및 지원에 관한 사무를 수행하기 때문에 인구감소지역대응센터가 아닌 인구감소지역지원센터 또는 지역인구감소대응센터 등으로의 명칭 변경 검토가 요구됨

- 현재 인구감소지역대응센터는 한국지방행정연구원에 설치되어 있으며, 동 센터는 센터장 1명과 3명의 부연구위원으로 구성되어 있는데, 이를 통해 89개 인구감소지역과 18개 관심지역에 대한 적절한 지원이 가능한지 의문임

- 이미 몇몇 광역지방자치단체 출연 연구원에서 즉, 경기연구원, 경북연구원 등에서 인구 문제 관련 센터 등을 운영하고 있다는 점에 비추어, 이를 확대하여 인구감소지역을 관할하는 모든 지역에 관련 센터가 설치·운영될 수 있도록 법적 근거를 마련할 필요가 있음

- 이를 위해서는 ｢인구감소지역 지원 특별법｣ 개정을 통해 지역센터 설치에 관한 법적 근거를 규정하고, 국가의 재정지원에 관한 내용을 규율하는 것을 제안할 수 있음

○  특례제도의 한계와 개선 방안

- ｢인구감소지역 지원 특별법｣이 다양한 특례를 규정하고 있다는 점에 대해서는 긍정적인 평가가 가능하지만, 특례들의 실효성 측면에서는 일정한 한계가 존재함

- 예를 들어 ｢인구감소지역 지원 특별법｣은 다양한 특례를 규정하면서 특례를 위해 일정한 역할을 하는 주체로 대부분 ‘국가’와 ‘지방자치단체’를 동시에 규정하고 있기 때문에 이를 특례로 볼 수 있는지 의문이 있음. 지방자치단체에는 인구감소지역도 포함되기 때문임

- 내용적인 관점에서는 다른 법률에서 정하는 바에 따라 또는 정부부처장관이 정하는 바에 따라 특례가 부여되도록 규정함으로써 그 실효성과 실질적인 작동이 가능한지 의문임

- 일본의 경우 과거부터 특례 규정은 국가 또는 도도부현을 주제로 규정하고 이러한 주체들이 과소지역을 위해 일정한 사무를 수행하도록 규정하고 있음. 예를 들어 가장 최근 법률인 과소지역의 지속적 발전의 지원에 관한 특별조치법 제17조는 도도부현이 시정촌이 단독으로 정비가 곤란한 공공하수도를 시정촌 계획에 따라 정비하도록 규정하고 있고, 제18조는 도도부현이 고령자 복지 증진을 위한 시설설치 사업을 보조할 수 있고, 국가는 도도부현의 보조금 일부를 추가적으로 보조할 수 있다고 규정하고 있음

- 인구감소지역의 실질적인 수요가 실질적인 입법으로 이루어질 수 있는 절차에 대한 고민도 필요한데, 국회나 정부의 의지를 넘어서 인구감소지역의 실질적 수요에 부합하는 특례를 발굴하고 관련 법제를 개선하기 위한 절차를 마련할 필요가 있음

 

Ⅲ. 기대효과

○ 인구감소지역 지원 특별법의 한계와 개선 방안 제시

○ 일본 과소지역 관련 법제에 관한 최신 자료 제시

○ 지방소멸 대응을 위한 국가의 입법정책 방향 제시

요 약 문 01

Abstract 15

제1장

서 론 / 37

제1절 연구의 배경과 목적 39

제2절 연구의 범위와 방법 42

제2장

인구감소지역 지원제도 현황 / 43

제1절 인구구조 변화 및 지방소멸 현황 45

1. 인구감소 및 인구구조 변화 45

2. 지역 인구감소 현황 52

제2절 인구감소지역 지원 특별법의 주요 내용 67

1. 인구감소지역 지원에 관한 국가의 헌법적 책무 67

2. 인구감소지역 지원 특별법의 주요 내용 68

3. 인구감소지역 지원 특별법 개정안 현황 79

제3장

일본 인구감소지역 지원 법제 및 정책 / 113

제1절 과소지역의 현황 115

1. ‘과소’ 개념의 형성 115

2. 과소지역의 시정촌 수·인구·면적 119

3. 과소지역으로 지정된 시정촌 수 120

4. 과소지역의 재정 현황 123

제2절 과소지역 관련 법제의 연혁과 주요 내용 126

1. 과소지역대책긴급조치법 126

2. 과소지역진흥특별조치법 128

3. 과소지역활성화특별조치법 130

4. 과소지역자립촉진특별조치법 133

5. 과소지역의 지속적 발전의 지원에 관한 특별조치법 139

제3절 소결 155

제4장

인구감소지역 지원 특별법의 한계와 개선 방안 / 157

제1절 인구감소지역 등의 지정 및 재지정제도의 개선 방안 159

1. 인구감소지역 지정 요건의 법제화 필요성 159

2. 인구감소지역 재지정에 따른 특례 적용 유예를 위한 법제 개선 방안 161

3. 인구감소관심지역 관련 문제점과 개선 방안 163

제2절 거버넌스 및 특례제도의 개선 방안 166

1. 지역적 차원에서의 인구문제 대응 거버넌스 구축 필요성 166

2. 특례제도의 한계와 개선 방안 168

제5장

결 론 / 173

참고문헌 179