한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶산촌 휴양 및 힐링 수요의 확대

○도시화가 정점에 달한 가운데 휴양, 힐링 등의 수요가 확대되고, 정보통신기술의 발달로 어디에서나 업무가 가능해지면서 일과 휴식을 함께하는 워라벨, 워케이션 등의 관점에서 농산어촌을 바라보는 시각이 확대되었음. 특히, 농업, 임업, 수산업 등을 주업으로 하는 농산어촌의 시각에서 벗어나 일과 휴양, 치유 등을 함께하는 새로운 트렌드 및 수요를 반영한 산촌활성화 방안이 필요하게 되었고, 이러한 수요를 가장 잘 반영하는 것이 산림관광의 활성화라고 할 수 있음

▶인구감소 대응 및 산촌 활성화

○인구감소 문제에 대응하기 위한 하나의 방편으로 관광을 통한 지역발전과 지역경제 활성화가 논의되고 있는 상황임. 산촌은 한때 우리 생활의 중요한 터전이자 지역 공동체의 중심지 역할을 하던 장소였음. 산촌의 지역소멸 우려가 확대되고 있지만, 도시민의 산촌에 대한 관심과 “잠재적” 가치에 대한 기대감은 더욱 확대되고 있다는 점임. 따라서 향후 산촌관광을 통해 인구감소에 대응하는 것을 적극적으로 고려하여 정책을 수립하여야 하는 과제가 요구됨

▶산림‧산촌관광의 법제화 필요성

○현재 산림‧산촌관광의 개념이나 내용에 관한 정책과 별도로 법제도가 마련되어 있지 않다는 점에서 산림․산촌이라는 자연을 기반으로 하는 관광은 환경훼손이나 난개발, 생태계 교란 및 주민 갈등이 발생할 수 있고, 타 부처와의 협력 내지 부처간 역할 분담에도 어려움이 발생할 수 있음. 산림‧산촌관광의 정의, 범위 및 지원 근거 등을 명문화하고, 공공과 민간이 함께 참여하는 구조를 만들어 지역 경제에 기여하도록 법적 근거를 마련하는 것이 필요함

▶이 연구는 산림‧산촌관광 정책의 도입을 위한 법제 연구를 통하여 관련 규정을 신설함을 목적으로 함. 즉, 산림‧산촌관광의 개념, 적용 범위, 활성화 및 전문인력 육성 등을 위한 시책 및 지원에 대한 규범적 근거를 마련하는 것을 목표로 함

Ⅱ. 주요 내용

▶산림‧산촌관광의 이해

○산림과 산촌은 서로 다른 개념이지만 “숲”이라는 공간으로 치환되기도 하고 산림자원의 보전과 이용이라는 공통의 과제를 공유하며, 그 활성화 방안으로 “관광”과 연결될 수 있음. 산림‧산촌관광은 단순한 관광자원 활용을 넘어 ① 산림자원의 지속가능한 보전, ② 산촌지역의 공동체 활성화와 인구감소 대응, ③ 국민의 치유‧휴양 수요 충족이라는 다층적 기능을 포괄함

○산림‧산촌관광은 생태관광, 녹색관광, 농어촌관광, 산악관광 등의 개념과 유사하며 중복적인 면이 있으나 차별성도 가지고 있음

○산림‧산촌관광은 휴양‧치유의 수요에 대응하고, 인구감소지역에 대한 문제해결의 실마리가 될 수 있으며, 산촌지역의 경제를 활성화하는 기능을 가짐

○우리 법제에서 관광과 관련한 주요 입법은 관광기본법‧관광진흥법, 자연환경보전법, 농촌융복합산업 육성 및 지원에 관한 법률, 강원특별법‧전북특별법, 산악관광진흥구역의 지정 및 운영에 관한 법률안, 해양레저관광진흥법, 치유관광산업 육성에 관한 법률 등을 들 수 있음

▶산림‧산촌관광 관련 정책

○산림관광 관련 정책은 문화체육관광부, 환경부, 농림축산식품부, 산림청 등 다수의 부처에서 추진되고 있으며, 그 트렌드는 웰니스‧치유 관광, 지속가능한 관광, 여가‧레저 관광의 성격을 가지는 것으로 판단됨

○산림‧산촌관광 정책을 확대하기 위해서는 정책적‧제도적 개념 정의가 필요한데, 현재는 생태관광, 농촌관광, 산악관광 등 유사 개념과의 차별화가 부족한 것으로 판단됨. 즉, ｢산림기본법｣, ｢산림문화휴양법｣ 등에 산림복지, 산림문화, 산림치유, 산림레포츠 등 산림관광의 범주로 볼 수 있는 주요 개념들에 관한 정의는 있지만 산림관광에 대한 내용은 부재함. 새로운 관광 트렌드로서 산림관광 정책을 확대하기 위해서는 정책적‧제도적 개념 규정부터 구체적인 정책의 범위와 내용을 확정할 필요가 있음

○산림‧산촌관광의 사례로 강원도 인제 자작나무숲과 일본의 야쿠시마섬을 들 수 있음. 국내 산림‧산촌관광이 단순한 일시적 유행을 넘어 미래 세대까지 지속적으로 활용할 수 있는 국가 자원으로 자리매김하기 위해서는 무엇보다 법률 차원에서의 명확한 개념 정의와 관리체계 정립이 선행되어야 함. 현재 숲길관광, 산림휴양, 산촌관광 등 유사 개념이 혼용되면서 정책과 사업 추진에서 일관성이 부족하고, 부처‧지자체별 해석 차이로 관리체계가 분산되는 문제가 나타나고 있음. 법률에서 개념과 적용 범위를 명확히 규정해야 정책 집행력과 제도적 안정성을 확보할 수 있으며, 특히 인구감소지역에서 산림‧산촌관광을 지역재생 전략으로 활용할 수 있는 제도적 토대가 마련되어야 할 것임

▶산림‧산촌관광의 법제화

○개념 : 정의 규정은 법령해석 상의 논란을 예방하고, 법령의 집행 과정에서 발생할 수 있는 분쟁을 방지할 뿐만 아니라 여러 조문에서 자주 사용되는 용어를 미리 하나의 조문에서 설명해 줌으로써 법령문을 간결하게 표현할 수 있게 한다는 점에서, 산림‧산촌관광의 정의 규정을 두되, 산림‧산촌관광의 개념이 일반적인 의미와 다른 의미로 차별화하여 사용되도록 하는 데 초점을 두고 정의할 필요가 있음

○개정이 필요한 법률 : 법체계적인 관점에서 보면 산림‧산촌관광에 관한 규정은 주로 경제적인 목적을 위하여 제정된 ｢임업진흥법｣보다 주로 서비스에 중점을 두고 있는 ｢산림휴양법｣에 포함시키는 것이 더 좋은 입법이 될 것이라고 판단됨

○정책(행정계획) : 산림관광에 관한 개념과 구체적인 정책의 내용이 ｢산림문화휴양법｣에 포섭된다면 현행 산림문화‧휴양기본계획의 내용에 산림관광에 관한 사항이 추가적으로 포함되어야 할 것임

○관광 활성화 : 산림‧산촌관광의 특징은 새로운 관광단지나 특구 등 특정의 지역을 새롭게 조성하는 것이 아닌, 현존하는 다양한 산림자원을 이용‧개발하여 관광을 활성화하는 방법에 있으며, 산림관광 활성화를 위한 사업의 주체는 산림청장 및 지방자치단체의 장으로 명시하는 것이 필요함

○편의시설의 설치 : 관광에 수반되는 편의시설은 그 유형 내지 규모별로 매우 다양하지만, 산림‧산촌관광에서의 편의시설은 기존 산림문화휴양시설의 “부수적” 내지 “부대적” 시설(예: 진입로, 안내센터, 주차장 등)로 좁게 한정하여 이해할 수 있음

○지역공동체와의 협업 : 산림‧산촌관광의 목적 및 개념의 징표에 “지역경제 활성화”가 포함되어 있다는 점에서 산림‧산촌관광을 지역주민 내지 지역공동체와의 협업에 관한 규정을 두고, 산림관광의 지역공동체와의 협력의 일환으로 그 지역의 구성원으로서 산림관광 전문인력을 발굴하여 필요한 지원을 할 수 있도록 할 필요가 있음

Ⅲ. 기대효과

▶산림‧산촌관광의 개념을 정립하고 관련 입법 수요에 대응한 법제도화를 시도하는 것은 그간 법적 공백이 존재하던 산림 분야에서 정책 집행의 예측가능성과 정당성을 확보하는 효과가 있다고 할 수 있음.

▶산림‧산촌관광을 법제도화하는 것은 공공과 민간의 역할을 명확히 하고 부처 간 협력 및 지역 맞춤형 지원을 위한 제도적 기반이 될 수 있음. 나아가 이 연구는 향후 산림‧산촌관광 관련 입법안 마련, 정책 평가, 지역 활성화 전략 수립 과정에서 기초자료로 활용될 수 있을 것임

요 약 문 05

Abstract 09

제1장

서 론 / 21

제1절 연구의 배경 및 목적 23

1. 연구의 배경 23

2. 연구의 목적 25

제2절 연구의 범위 및 방법 26

1. 연구의 범위 26

2. 연구의 방법 26

3. 기대효과 27

제2장

산림‧산촌관광의 이해 / 29

제1절 산림‧산촌관광의 의의 31

1. 개념 31

2. 유사개념 34

제2절 산림‧산촌관광의 기능 42

1. 휴양‧치유 수요 대응 42

2. 인구감소지역 대응 43

3. 지역경제 활성화 촉진 46

제3절 “관광” 관련 주요 입법 47

1. 관광기본법‧관광진흥법 47

2. 자연환경보전법 49

3. 농촌융복합산업 육성 및 지원에 관한 법률 51

4. 강원특별법‧전북특별법 52

5. 산악관광진흥구역의 지정 및 운영에 관한 법률안 55

6. 해양레저관광진흥법 58

7. 치유관광산업 육성에 관한 법률 59

제3장

산림‧산촌관광 정책 / 61

제1절 산림‧산촌관광 정책 동향 63

1. 산림‧산촌관광 트렌드 63

2. 산림‧산촌관광의 수요 67

3. 부처별 산림‧산촌관광 정책 현황 71

4. 산림‧산촌관광 정책의 한계 75

5. 시사점 78

제2절 국내‧외 사례 소개 80

1. 인제 자작나무숲 80

2. 일본 야쿠시마(屋久島) 87

3. 소결 94

제4장

산림‧산촌관광의 법제화 / 97

제1절 개 념 99

1. “산림‧산촌관광” 개념 정의의 필요성 99

2. 정의규정안 101

제2절 수용 법제(개정이 필요한 법률) 102

1. ｢임업진흥법｣과의 관계 102

2. ｢산림휴양법｣에의 포섭 103

3. ｢산림기본법｣에의 명시 106

제3절 산림‧산촌관광 정책(계획) 107

제4절 산림‧산촌관광의 활성화 108

제5절 편의시설 등의 설치 110

제6절 지역경제 활성화 관련 111

1. 지역공동체와의 협업 111

2. 지역전문가 양성 111

제5장

결 론 / 113

참고문헌 117