한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 연구 목적

○ 현대행정의 복합화･다양화･전문화에 대응하면서 공공서비스의 질을 제고하기 위하여 행정기관은 법령상 사무를 위임･위탁하여 처리하며, 특히 소관사무 중의 일부를 민간에 위탁하여 수행하고 있으나, 민간위탁 운영에서 공정성･책임성 확보를 위한 관리체계가 부족하여 문제가 제기되어 왔다. 2010년대 초반까지 효율성 중심의 평가기준을 적용한 위탁사무의 운영으로 인하여 초래된 문제점은 행정사무 품질관리의 문제점, 고용불안정, 위험작업의 외부화 등으로 표면화되었고, 위탁대상 행정사무에 대한 공공성, 공정성, 책임성이라는 가치를 확보하기 위한 방법론을 재탐색하여야 할 필요성을 제기하고 있다. 행정사무에 대한 국가의 책임을 보장하기 위하여 국가가 직접 이행할 수 없거나 또는 민간영역에서 사무를 이행함으로써 성과를 높일 수 있는 행정사무의 유형을 분류하고 각 유형별로 국가의 기능을 적법하고 적정하게 이행하여 책임성을 확보할 수 있는 방법을 모색할 필요가 있다.

○ 행정사무의 위임･위탁이라는 주제를 법제도적 관점에서 분석하는 연구는 선행연구에서 여러 번 다루어졌으나, 아직까지 행정사무위탁에 관한 일반법적 규율 내용을 체계적으로 반영한 입법이 이루어지지 않은 상황이다. 행정사무위탁에 관한 입법사항은 규제적 성질을 갖는 법률사항을 포함하고 있으며, 타법률안의 산업진흥, 경제성장, 지역발전과 같은 직접적･경제적 이익이 결부되지 않은 법률사항이기 때문에 자생적으로 입법추진력을 갖기 어렵다. 이에 국가행정의 공공성･책임성･수월성을 입법목표로 지향하는 보다 더 객관화된 관점에서 입법의 필요성을 발굴하고 법제적인 관점에서 이를 뒷받침할 필요가 있다. 법령상 행정사무의 위임･위탁에 관한 논의는 전통적인 공법학의 주제에 해당함에도 불구하고 실제 행정현장에서 법사실로 인식되는 위탁관계의 다각적인 법적 구조와 쟁점을 포섭하지 못하는 한계가 있다. 본 연구는 국가의 보장책임을 구현하는 행정사무의 이행 과정에서 공공성과 책임성을 확보할 수 있는 바람직한 행정사무 위임･위탁 법제를 검토함을 목적으로 한다.

Ⅱ. 주요 내용

▶ 국가기능의 양적 확대에 따른 행정사무 수행체계의 변화

○ 법령에서 규정하는 사무 권한을 국가 또는 지방자치단체와 같은 공적 주체가 직접 행사하는 것이 아니라, 필요에 따라 그 사무권한을 다른 기관에 위임하거나 외부기관에 사무수행을 위탁하는 방법을 통하여 권한을 행사할 수 있도록 한다. 이와 같은 일련의 법제도를 ‘행정사무의 위임‧위탁’이라고 지칭하며, 실제로 행정현장에서는 행정사무의 위임‧위탁을 활용한 다양한 방법을 활용하여 실체적인 국가성과(government capacity)를 향상시킬 수 있도록 한다. 민주성, 다원성, 탄력성, 협치를 기반으로 하는 국가론의 관점에서 국가기능의 양적 확대에 따른 행정사무 수행체계의 다양한 변화 경향을 살펴보고, 이와 같이 변화하는 국가기능 이행체계를 바람직한 방향으로 설계하기 위한 법령상 행정사무의 위임ㆍ위탁 제도의 내용을 검토한다.

▶ 법령사무의 지정위탁의 증가와 사무위탁 활용 영역의 확대

○ 국가사무 중에서 위탁하여 처리하도록 하는 사무와 지방자치단체의 사무수행에서 민간위탁이 활용되고 있으나, 행정사무 실태조사 결과에 따르면 법정위탁과 지정위탁의 비율이 높게 나타나며 계약위탁의 비중은 매우 낮다. 행정기능이 확대되고 전문화된 행정집행의 필요성이 대두됨에 따라 민간 부문의 전문성을 활용하여 사무를 처리하기 위하여 행정실무에서 민간위탁이 다양한 영역에서 활용되고 있지만 법령상 사무위탁의 경우에는 대부분 특수법인, 공공단체, 공공기관에 법정위탁하거나 지정위탁하는 경우가 다수를 차지하며, 위탁대상 사무의 영역이 국민의 권리ㆍ의무에 영향을 미치지 않는 조사, 검사, 검정 업무에만 한정되지 않고 광범위한 영역으로 확대되고 있음을 확인할 수 있다.

▶ 행정사무위탁의 개념 및 유형 구분의 필요

○ 행정사무의 위임 및 위탁에 관한 법령 현황을 살펴보면, 권한의 위임과 사무의 위탁은 명시적으로 구별될 수 있으나, 사무위탁의 경우에는 공공기관에 대한 업무위탁에 행정권한이 결부되어 위탁되는 경우, 위탁대상 사무처리에 부수하여 행정권한의 행사가 예정되는 경우, 법률에서 위탁대상 사무를 수행할 기관을 특정하는 경우, 위탁기관의 지정요건을 정하고 이에 해당하는 기관의 신청에 따라 사무수행 기관을 지정하는 경우 등 사무위탁의 법적 구조들은 각각 유형별로 법률관계를 달리하며 위탁대상 사무의 성격에 따라 위탁유형이 정해지기도 한다. 업무위탁의 경우 공공기관에 대한 업무위탁 이외에 ‘행정업무의 대행’이 이루어지며, 행정기관이 법령상의 업무를 대행기관으로 하여금 사실상 행하게 하되, 그 명의는 원(原)권한자인 행정기관으로 하고 책임 또한 원권한자인 행정기관에 귀속되도록 하는 경우가 있다. 대행은 사무위탁과는 개념상 구별되지만 실정법에서는 혼합적으로 사용되고 있다. 업무의 위탁을 지정하는 경우에는 공모 방식, 직권지정 또는 법령상 기준에 따른 심사 후 지정하는 형태로 구별되며 이러한 지정방식과 관련하여 절차상 공평성, 타당성 등에 대해 검토한다.

▶ 행정사무수행의 적정한 이행을 보장하기 위한 수탁기관의 법적 지위 설정

○ 최근 개별 법률에 특별한 입법 목적을 달성하기 위하여 설립된 조직으로서, 관할 행정청의 인가 또는 허가를 받아 설립되어, 민법상 재단법인 또는 사단법인에 관한 규정의 준용을 받아 운영되는 공법상 특수법인이 증가하고 있는데, 이러한 특수법인들은 법령에 근거하여 설립되어 정부의 업무 중의 일부를 위탁받거나 정부기능의 일부를 수행하기 위한 형태로 설립되는 경우가 다수 존재한다. 이와 같이 법령에 근거하여 설치된 조직이나 단체는 법령상 행정사무를 위탁받거나 공법상 계약의 형식으로 행정사무를 전담하여 처리하는 경우가 다수 존재하는데, 해당 기관들의 사무수행 결과와 성과를 보장하기 위한 응답성과 법적 책임성에 관해 살펴본다.

○ 2024. 12. 27. 행정사무의 민간위탁에 관한 법률안(정부안)이 제22대 국회에서 발의되어 국회행정안전위원회 소위원회에서 심의 중이다. 해당 법률안의 주요 쟁점을 상기 연구내용에서 검토한 내용들을 바탕으로 살펴본다.

▶ 업무위탁의 책임성 확보를 위한 법체계 마련 필요

○ 행정사무의 재분배 과정에서 여러 단계에 걸쳐 위임이 이루어지면 공적 책임의 범위와 한계가 불명확해지고 행정사무의 공공성과 책임성을 확보하기 어렵게 된다. 업무위탁을 할 때 사전에 업무협약 또는 사무위탁계약을 통하여 사무수행에 수반되는 재정적 부담과 법적 책임에 관한 내용을 명확히 분담하는 내용을 명시할 수 있을 것이다. 사후적으로 위탁사무의 책임성을 확보하는 방안과 관련하여, 첫째로, 행정기관 간 업무위탁은 적시에 법령상 행정사무의 근거가 되는 법률을 개정하여 가능한 사무수행 기관의 고유업무와 책임으로 규정할 수 있도록 하며, 둘째로 대통령령에 규정하는 위임위탁에 관한 사항은 개별 법률에 직접 규정하도록 하여 책임관계를 명확히 파악할 수 있도록 하고, 셋째로 공법상 특수법인이 법정위탁사무를 처리하는 경우에는 행정사무의 공공성을 고려하여 특수법인의 고유기능과 담당업무가 기능적으로 연계되도록, 예를 들어 공법상 특수법인의 사무수행 책임을 확보할 수 있도록 재위탁을 제한하고 위탁기관이 사무집행을 감독할 수 있도록 특수법인에 관한 감독 규정을 정비하는 방향을 제시하였다.

▶ 업무위탁의 책임성 확보를 위한 정비안 제시

○ 현재 행정권한위임, 행정기관 간 권한위탁, 민간위탁에 관한 사항을 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」에서 규정하고 있는바, 민간위탁에 관한 입법사항을 분리하여 별개의 독립된 법률인 행정사무민간위탁법률(안)으로 분리하는 입법안이 국회에서 검토 중이므로, 사무위탁에 관한 사항들은 제정법률안에서 규정하도록 하고, 나머지 행정권한위임에 관한 사항들은 개별 법률의 권한의 위임 또는 행정위탁에 관한 조문에서 규정하면서 위임된 사무내용, 사무범위, 수임기관, 수임기관의 지정기준에 관한 사항을 개별법률에서 확인할 수 있도록 정비하는 방안을 제시하였다.

○ 끝으로 민간 부문의 자율적인 행정참여를 보장하면서도 위탁사무의 수행이 행정목적에 합치되도록 협치지향 국가운영모델에 기초하여 행정계약의 긍정적 기능을 활용하는 협력･협의･조정 과정을 공공사무 수행 과정에 반영하는 방법을 모색함과 동시에, 다른 한편으로 위탁기관이 수탁기관의 적법하고 적정한 사무집행을 감독할 수 있는 실효성 있는 수단의 법제화 방안에 대해서도 검토하였다.

Ⅲ. 기대효과

▶ 권한‧업무의 위임, 업무의 위탁, 대행, 민간위탁에 대한 개선점 발굴

○ 법령상 업무의 위탁에 적합한 위탁기관의 선정기준 및 지정방식 등을 다양화하여, 민간 부문의 전문성과 다양성을 활용하여 행정성과를 높이는 사무위탁 제도의 의의를 구현하는 방안을 검토한다.

○ 정부부처 간 업무위탁, 공공기관에 대한 업무위탁, 민간기관에 대한 사무위탁은 각각 구분되어야 하며, 법정 특수법인이나 공공기관 등의 형태로 설립되어 운영되는 다수의 특수법인에게 업무를 위탁할 때, 위탁절차, 위탁기관 및 수탁기관의 기능을 고려한 업무위탁의 타당성 및 책임성에 대한 분석 및 개선점을 발굴한다.

▶ 위탁기관의 책임성확보를 위한 구조‧설립형태에 관한 개선점 발굴

○ 개별법에 따라 설립되어 운영되는 각종 협회, 단체, 연구원, 평가원 등에 관한 조문의 내용을 살펴보고 특수법인을 통하여 법령상 사무를 수행할 때 공공성과 책임성을 확보할 수 있는 법제도적 개선 방안을 제안하기로 한다.

▶ 권한‧업무의 위임, 업무에 관한 입법모델 제시

○ (설립 및 운영) 법정위임사무 또는 법정수탁사무를 수행하기 위한 목적으로 법령에 근거하여 설치되는 조직 또는 기관에 대하여 민사법을 적용할지, 재단법인에 관한 규정을 준용할지 명확하지 않은 경우가 있으므로 특수법인의 법률관계에 대한 적용 법리를 검토한다.

○ (행정적 및 재정적 지원) 수탁사무를 처리하는 공공기관 또는 민간기관에 대한 재정적 지원 및 행정적 지원의 범위가 모호하고, 사무에 비례해서 적정한 지원이 이루어질 수 있는 근거가 있는지 검토한다.

요 약 문 5

Abstract 10

제1장

서 론 / 21

제1절 연구의 목적 23

1. 법정사무 위임‧위탁의 책임성 확보 및 법제 정비의 필요 25

2. 법정사무 위임‧위탁의 용어 사용례 정비의 필요 27

3. 행정사무위탁법제의 체계적 운영 방안 검토 29

제2절 연구의 범위 31

1. 선행 연구 31

2. 본 연구의 범위 32

제3절 연구의 방법 36

1. 문헌연구 및 입법학연구 36

2. 수탁기관 사무담당자 및 전문가 설문조사 37

3. 전문가회의 38

4. 기대효과 40

제2장

법령상 위임･위탁 제도의 운영 현황 / 43

제1절 행정사무 위임･위탁의 기능과 필요성 45

1. 국가기능의 양적 확대에 따른 행정사무 수행체계의 변화 45

2. 법정사무 담당 조직을 설립하여 사무수행을 일임하는 방식 증가 48

제2절 행정사무 위임･위탁의 법제도적 의의 51

1. 의의 51

2. 행정사무 위임ㆍ위탁의 허용성 65

3. 행정사무 위임ㆍ위탁의 유형 69

4. 행정사무 위임ㆍ위탁 관련 기관 78

제3절 법령상 행정사무의 위임･위탁 법제 155

1. 행정권한법정주의 의의 155

2. 행정사무 위임ㆍ위탁 법제 연혁 155

3. 행정기관의 사무권한 규정 157

4. 법령상 총사무 및 사무의 위임 및 위탁 현황 161

제3장

법령상 위임･위탁 관련 외국 법제 현황 / 167

제1절 행정사무 위임･위탁 관련 주요국의 법제도 169

1. 미국 169

2. 영국 171

3. 독일 172

4. 프랑스 175

5. 일본 176

제2절 행정사무위탁의 책임성 확보를 위한 주요국의 법제도 178

1. 미국 178

2. 영국 178

3. 독일 179

4. 프랑스 180

5. 일본 181

제3절 소결 및 시사점 182

1. 보장책임에 근거한 포괄적 감독권 유보 182

2. 공법상 특수법인의 법적 지위와 책임성 183

3. 행정사무의 공공성 목표 중심의 공공서비스 관리 183

제4장

위임･위탁 법제 운영 관련 입법의견조사 / 185

제1절 법령상 행정사무의 위임･위탁의 문제점 187

1. 행정권한 위임ㆍ위탁 규정의 문제점 187

2. 행정사무위탁 허용성 및 법적 한계와 관련한 문제점 188

3. 위탁계약 임의해지로 인한 문제점 189

4. 위탁대상 행정사무 집행예산 근거 및 배분의 불명확성 191

5. 개별법률의 위탁 규정 형식의 문제점 197

6. 위임사무의 수직적 권한배분 규정의 문제점 198

제2절 법령상 행정사무 위임･위탁 입법의견조사 201

1. 조사의 개요 201

2. 설문의 내용 202

제3절 입법의견조사의 주요 쟁점과 소결 207

1. 입법의 필요성과 입법목적의 차별성 207

2. 행정사무위탁의 운영체계의 적절성 207

3. 행정사무위탁의 유형 구분 208

4. 민간위탁사무의 선정기준 208

5. 행정사무위탁의 관리감독 209

제5장

위탁기관의 책임성 확보를 위한 위임･위탁 법제 개선 방안 / 211

제1절 행정사무위탁법률안(제22대 국회 정부안)의 검토 및 개선과제 213

1. 개요 213

2. 국회 입법안 제안 이력 (제20대부터 제22대까지) 214

3. 제20대 국회 제출 법률안과의 비교 215

4. 개선과제 및 입법안의 방향 227

제2절 행정사무 위임ㆍ위탁 관련 법제 정비의 과제 229

1. 개별법 우선 원칙에 따른 일괄 정비안 마련 229

2. 명확성 원칙에 따른 입법기준 및 법제개선안 방향 244

3. 행정사무민간위탁법(안)의 체계 구성 방향 253

4. 행정사무민간위탁법(안)의 입법 이후 하위법령 정비 방향 254

5. 재정지원과 관련한 문제 256

6. 법적 책임과 관련한 문제 257

제3절 위탁기관의 책임성 확보를 위한 법제 개선 방안 263

1. 위탁대상 법정사무를 수행기관의 고유사무로 전환하여 책임성 강화 263

2. 관리자책임 확보를 위한 위탁규정 개선 방안 263

3. 위탁대상 행정사무의 성과점검 및 회계감사 264

4. 수탁사무의 포괄적 재위탁 제한 265

5. 민관협력모델 기반 공공위탁 운영 방안 268

제6장

결 론 / 269

참고문헌 277